行政事业单位支出管控问题分析与对策

●聂兴凯 高庆普

行政事业单位支出管控问题分析与对策

●聂兴凯 高庆普

行政事业单位是接受人民委托从事行政管理或社会服务职能的组织，为了履行职能就必须发生各类经济资源的支出。如何提高各类支出带来的经济和社会效益，最大限度减少支出管控中的漏洞和舞弊，最终提高公共服务的效率和效果，是本文关注的重点。

一、行政事业单位支出管控的外部环境分析与对策

行政事业单位支出管控的 “外部”环境是相对于一个个独立的单位来说的，是支出管控的外部条件和外因。而如果把我国行政事业单位作为一个整体来考查，从国家治理角度观察，发现这些外部环境其实是国家层面加强支出管控的“内部”环境和内因。

（一）政治环境分析与对策

我国已经确立了依法治国的方略，并且各个相关部门出台了与支出相关的法律和法规来落实中央精神。例如，《中央和国家机关差旅费管理办法》和《中央和国家机关培训费管理办法》等的颁布为支出管控提供了依据，“三公”经费信息公开等措施对行政事业单位支出形成外部压力。反腐倡廉工作没有任何放松的迹象，支出过程中的各类违规现象都有很大程度的收敛，这些都为我国行政事业单位支出管控提供了良好的外部条件。但同时必须看到，与支出管控相关的制度并不是很完善，没有考虑到地区差异以及未来物价变动的可能，并且在具体执行过程中出现了由于制度没有考虑到而难以实施的问题。

在实践中，如果不能及时根据物价等因素修订相关法规，行政事业单位将面临非常尴尬的境地，甚至有的财务人员抱怨“逼良为娼”。例如，在2014年1月颁布《中央和国家机关差旅费管理办法》之前，行政事业单位差旅费方面唯一的依据就是财政部于1996年1月印发的《关于中央国家机关、事业单位工作人员差旅费开支的规定》，规定一个普通公务员每天的出差报销标准仅为58元（含食宿和交通）。其实，此标准已经远远脱离实际，但是又没有其他可供参考的标准可执行，行政事业单位执行这个标准便无法工作，不执行则违规。审计部门在没有新的法规依据情况下也是无所适从，甚至出现了个别审计部门要求被审计单位按照这个标准进行整改的荒唐事情。当前，新出台的各项支出管控制度还可以执行，但如果不能及时修订，在未来3-5年内就可能出现同样的尴尬。

（二）经济环境分析与对策

我国经济经过高速稳定增长，为行政事业单位支出增长提供了空间，但是近年来主要依靠外延式投资增长，经济结构调整没有完全实现，经济的增长率目前保持7%左右，财政收入超过GDP增长速度饱受社会批评。有些地方事权和财权不匹配，即便是财政收入逐年增加，各项支出的压力也无法得到缓解。因此，财政收入的增长不可能长期超过经济发展速度，行政事业单位支出总量不可能一直高速增长，否则每一个具体行政事业单位可供支出的资金数量增长就会受到限制。更进一步，我国逐步开展行政事业单位绩效评价，行政事业单位必须改变以往只管要钱和花钱的惯性，而是必须从投入和产出比较的角度思考问题。

（三）社会环境分析与对策

如前文所述，行政事业单位“三公”经费信息公开范围和程度越来越高，其他信息也会越来越透明。社会公众对行政事业单位支出的关注程度越来越高，社会舆论在新闻媒体的推动下发挥的监督作用越来越明显。虽然社会公众对个别部门公开的信息有质疑，认为有些单位公开的信息确实不合逻辑甚至违规，但是整体上坚信社会发展是有渐进性的，社会环境对支出管控的促进作用越来越明显。

（四）技术环境分析与对策

财政部门在支出相关信息系统建设方面的投入越来越大，为加强支出管控提供了技术手段。财政部门从国家层面建立的支出相关预算信息系统，以及国库集中支付的信息系统，不仅可以综合反映这些支出信息，还可以对支出合理性和合规性进行筛查。虽然技术手段还不能完全消除支出方面的造假，并且信息系统是靠人完成操作的，但信息化手段提高了造假的难度，就能在一定程度上提高支出管控水平。

二、行政事业单位在单位层面的支出管控问题分析与对策

（一）支出管控的目标转型问题分析与对策

行政事业单位支出方面的管控目标必须与内部控制总目标相一致，也就是：合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整、防范舞弊和预防腐败、提高公共服务的效率和效果。在实践中，行政事业单位在支出方面管控的目标与内部控制目标体系还是存在一定程度的背离。这种背离是有内在原因的，那就是行政事业单位的效率和效果不能像企业一样通过货币化的利润等指标来衡量，其支出管控效率和效果很多情况下无法精确计量。同时，如果支出形成资产，资产的安全完整可以通过账实核对等手段加以控制，但是形成的资产给社会带来的绩效却不见得可以很好计量。由此带来的结果是，很多行政事业单位在支出管理方面的目标简单变成合法合规，把完整的目标体系降格成单一目标，甚至有的单位的合法合规还仅仅是形式上的合法合规。另外，在科研经费管理方面也存在类似问题，国家花费大量资金却难见重大创新性成果，部分原因也在于只关注开支的合规性，教授和专家们的精力放在了找发票报销上，而忽略科研成果的效果，成果评审往往是走过场而已。因此，行政事业单位要从公共财政的高度思考问题，从支出形成的效果方面进行考核才能实现支出的实质性管控，否则就是在支出预算项目和指标上走形式。

（二）支出管理制度与流程建设问题分析与对策

首先，行政事业单位要在国家法规基础上形成切实可行的支出内部管理制度，并且把这些制度形成“可视化”的内部控制流程，也就是实现“管理制度化”和“制度流程化”的效果。与前述国家支出相关法规的修订类似，单位内部制度如果更新不及时，就会面临上级单位向下级单位转移支出项目的现象。某单位公开的“三公”经费远远低于正常水平而遭到质疑就源于此。而不少基层单位只有通过“小金库”来消化承担上级单位接待方面的资金支出压力，这不利于从制度层面建立“小金库”管理的长效机制。

其次，建立支出方面“三重一大”事项的议事规则并有效实施。支出方面的“三重一大”标准比其他方面相对容易一些，因为主观判断相对较少。但在实践中对重大支出的集体决策可能会流于形式，集体负责变成推卸个人责任的工具。因此，需要建立和落实责任支出方面的追究制度，否则支出决策的“任性”就不可避免。

最后，加强支出管控必须以制度形式明确各项支出的项目分类和支出标准。如果各项支出仅仅为了满足监管的要求，随意在各个支出分类项目之间调整，则支出管控就不可能落到实处，不少单位的领导为了花钱方便让财务部门想的办法也大致如此。另外，各项支出的标准（如前述差旅费标准等）必须符合现实情况，从长效机制建设高度去管理支出，否则各类虚构支出项目套取资金的现象就难以根除。

（三）不相容职务相分离的岗位设置问题分析与对策

在实践中，有些单位没有按照“不相容职务相分离”原则设置岗位和流程，或者这一原则仅仅体现在制度汇编和流程操作手册层面。例如，财务部门对各项支出相关活动的合同监督无法落到实处，原因就在于财务部门能够见到合同的那一天是需要付款的时候。行政事业单位支出管控需要按照“不相容职务相分离”的原则设置工作岗位和工作流程，也就是把支出的决策、执行和监督三类职能划归不同的岗位或人来执行，具体到流程图就是支出的这三类职能必须出现在不同的“列”中。

（四）支出管控信息系统问题分析与对策

当前，除了国家层面建设的信息系统外，行政事业单位对于支出的管控技术手段大部分停留在财务核算控制，很多单位没有建立内部支出预算编制和执行的信息系统。在没有信息系统来固化管理流程的情况下，支出预算执行的随意性就很强。行政事业单位支出管理处于财政部门信息系统管控之下，同时还要建立本单位的支出管理系统（可以不单独建立系统，但纳入整个财务管理信息系统内）。当然，支出管控信息系统也不是万能的，如果没有良好的内部管理基础，支出管控信息系统也一样会在权力干预下失效。

三、行政事业单位业务层面的支出管控问题分析与对策

在单位层面的支出管控基础上，从支出的申请与审批、资金支付、核算和归档等流程方面入手加以落实，这是支出在业务层面管控问题分析与对策的主要研究思路。

（一）支出申请与审批管控问题分析与对策

支出事项事前申请制度在很多行政事业单位已经得到实施，特别是已经建立起内部控制体系的单位，从形式上实现在授权范围内进行审批基本问题不大（这种形式上的审批其实是可以起到震慑舞弊作用的）。但是，如果流程设计不合理则不能把问题遏制在萌芽状态。例如，单位领导在审批差旅费支出时，仅能根据出差事项本身是否符合规定进行审批。对于是否超过预算，单位领导往往无法了解相关信息。即便所有人可能都带着善意和敬业精神去工作，也难免出现经过申请与审批的业务确不能按照规定报销的现象，而财务部门不给予报销显然不现实。因此，通过建立内部支出相关信息系统，让领导干部在审批环节就考虑到支出管控的后续问题，例如可以在出差审批环节就能查阅差旅费指标，或者在线审批时需要输入预计费用以帮助领导判断是否超预算。

（二）资金支付管控问题分析与对策

首先，超过限额的支出必须采用公务卡等方式在很大程度上约束了虚构业务造假的行为。但是基层单位反映这项规定很难执行，因为在农村地区履行职能时没有用卡环境，很多基层公务员希望政策制定层面能够给出切实可操作的办法。否则，被迫造假的现象就很难避免，一旦出现这种被迫造假，监管部门处罚起来也是“两难”。

其次，无论是行政单位会计还是财务制度，都要求对各项支出按照财政资金和非财政资金分别核算和管理，但是很多单位（特别是经营性占比较高的事业单位）履行某项职能时会同时使用财政资金和非财政资金，导致核算工作量大幅增加，因此不少会计人员采取模糊化的处理方式，也就是加强财政资金管理的本意和实施效果存在很大差异。对此，笔者认为还是应该保持一定弹性，因为无论是不是财政资金的支出都应该严格管控，何必把财政资金和非财政资金分得那么清楚。

最后，如果报销时单据审核不严格，就存在使用虚假票据套取资金的风险。甚至有的基层单位以资金不足为中小学教师发工资为由直接虚构项目或支出套取资金。对此，首先要从外部环境的国家层面平衡财权与事权，在单位内部加强审核，特别是把业务与财务数据进行配比作为审核手段，以起到较好的预防作用。因此在电子发票得到广泛使用之前，先采取这种形式进行管理。

（三）支出的核算和归档控制问题分析与对策

支出的核算方面存在的问题主要是项目之间的项目调剂，只能从形式上满足政府收支分类改革的要求。解决这一问题看起来很简单—— 为每项支出划定唯一的归属核算项目，但是根本问题不在于核算而在于管理和业务，会计往往对此无能为力。一般来说都是业务部门履行职能需要报销费用时，财务部门在压力之下寻找还有空间的支出项目进行记账。在归档控制方面的管控要求弹性很大，从笔者接触的单位实际来看，支出相关的会计凭证等资料整理工作需要大大加强，这一点只能随着监管的加强逐步提高。

四、行政事业单位评价与监督层面的支出管控问题分析与对策

（一）支出管控体系的评价问题分析与对策

行政事业单位的领导对于支出管控是有一定程度抵制情绪的，因为这样会限制“自由裁量权”。如果没有对包括支出在内的管控体系进行评价与监督，支出管控就没有外在压力。未来，只有把包括支出管控在内的内部控制体系建设与实施有效性评价纳入职务晋升的考核范围，才能从根本上解决问题。

（二）支出管控纪检监察与审计问题分析与对策

从行政事业单位外部来看，国家审计虽然更加独立但审计力量有限，社会审计对行政事业单位进行审计的比例还很低，国家审计部门聘请注册会计师加入审计团队是不错的选择。从行政事业单位内部来看，内部审计是支出风险管控的第三道防线，但是很多行政事业单位内部审计对支出项目的审计范围也局限在对下属单位的审计上，对本级的审计没有力度。纪检监察部门也可以作为支出管控的辅助手段，纪检监察得到举报信息后，可以与内部审计部门协同进行工作。

综上所述，行政事业单位支出管控需要具备良好的外部环境；在单位层面优化管控目标，加强制度和流程建设，按照不相容职务相分离原则设置岗位，以信息系统推动支出管控；在业务层面则是对申请与审批、资金支付、核算和归档进行全流程管控；在评价与监督层面加强评价、审计和纪检监察部门的作用。最终形成外部环境作用下，单位层面、业务层面和评价与监督层面的协调统一的全方位支出管控体系。■

（作者单位：北京国家会计学院、中交路桥建设有限公司）