地方政府重大决策机制存在问题及优化路径

余 蕊

(福建警察学院 公安管理系，福建 福州 350007)

决策是地方政府依法管理地方性公共事务的首要职能，贯穿于地方政府公共管理活动的整个过程。地方政府做出的事关广大群众利益的政策、项目和改革等重大决策的正确与否，将直接关系到社会稳定和民心的向背。从我国近年来一些地方频繁发生危及社会稳定的群体性事件来看，个中不少都是由地方政府决策有悖民主和科学的决策程序所致。对于重大决策事项的社会稳定风险评估问题，有些地方政府尽管从形式上均先后建立了重大决策事项评估制度，但决策机制不能与其配套，远不能适应党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的“健全依法决策机制”的新要求，因此，如何优化决策机制是地方政府当前面临的亟待破解的重大课题。

一、我国地方政府现行决策机制架构及特征

改革开放以来，地方政府已经确立了具有中国特色的决策体制和机制。一项重大决策从出台到实施的整个流程，基本形成了比较完备的决策中枢系统、信息系统、智囊系统、执行系统和监督系统的决策体制和机制。在地方政府重大决策的运行机制中，参与重大决策制定的个人或组织通常被称为决策主体。美国政治学家安德森把决策主体分为官方的政策制订者和非官方的参与者两大类:官方的政策制订者是指具有合法权威去制定公共政策的人们，包括立法者、行政官员、行政管理人员和司法人员;非官方的参与者通常指并不拥有合法的权力去做具有强制力的政策决定的人和组织，包括利益集团、政党和作为个人的公民。[1]而由于我国与西方国家的历史传承、制度选择和具体国情迥异，无论在决策主体，还是在其运行流程上都呈现出鲜明的中国特色。

（一）地方政府决策机制架构

我国地方政府现行决策运行机制,基本由两大决策系统构成，即体制内决策系统和体制外决策系统。这两个决策系统在相互联系、相互影响的协同作用下，针对所要处理和解决的决策问题进行行为设计和抉择方案，从而实现公共管理所要追求的目标。

1．体制内决策系统

在我国地方政府现行决策运行机制中，体制内决策系统是主导和影响决策方向的组织体制。具体而言，是指由地方党委、地方人大政协和地方人民政府及其工作人员等组成的地方政府决策主干系统。当地方政府面对事关全局性、方向性以及公众切身利益等重大问题时，通常是由同级党委提出意见，再由同级政府起草方案，然后交由同级党委讨论，再提请同级人民代表大会或人大常委会审批。[2]而同级地方政协委员会主要是对同级地方政府的决策行使相应的政治协商和民主监督职能。此外，地方政府体制内决策系统中还包括民主党派、人民团体如工、青、妇等，也不同程度地影响着地方政府的决策。

2.体制外决策系统

体制外决策系统是指除了体制内决策系统以外主要由各种相关利益群体、社团、公民以及决策咨询机构等组成，一般在地方政府决策过程中发挥辅助或参谋咨询的作用。伴随我国政治文明的推进和民主化、科学化和法治化理念的日益深入人心，体制外决策主体在地方政府决策中发挥着越来越重要的作用，比如我国地方政府在近年来的重大决策过程中，已陆续推行重大决策事项社会稳定风险评估制度，构建“谋”和“断”相分离的决策机制，将重大决策事项交由第三方专业性决策咨询机构或专家评估机构进行科学论证和风险评估，使体制外决策系统与体制内决策系统相得益彰，形成了内外互动的决策体系。

（二）地方政府决策机制特征

从决策科学理论而言，我国地方政府决策的运行机制，除了体制内决策系统和体制外决策系统之外，还应当包括决策执行、监控等系统，整个决策系统各流程之间既相互独立又紧密关联，并通过良性互动来完成决策方案的设计。检视和考量我国地方政府决策体系，其运行机制具有如下特征。

1.决策主体的多元性

无论是体制内还是体制外决策系统，都是由来自不同机关的主要领导、团体或组织以及评估机构成员参与决策的制定、评估和论证。也就是说，在我国地方政府决策流程中，一项重大决策的制定和出台，并非由行政首长个人拍板定案，而是在多元决策主体共同参与下制定，凝聚了决策主体的群体智慧，但决策周期长且效率偏低。

2.地方党委的主导性

中国共产党是社会主义现代化事业的领导核心，这表明，地方党委在地方政府决策中必然居于主导地位。“党政一元化”的体制使政党常常能够对政策的形成发挥决定性影响。[3]党的十八大以来，党中央更加强调要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，充分体现了地方党委在决策中的主导作用。重大决策事项通常是由地方党委提出，地方政府则要负责组织论证和拟定决策方案。地方党委负责统揽同级政府的决策，同级政府拟定的决策方案必须经地方党委商酌和通过后再进入地方人大及其常委会的审批程序。

3.决策主干系统中主要决策成员的交互兼职性

在地方政府决策主干系统中，为了突出地方党委的领导和执政地位，地方党委、地方政府和地方人大主要领导成员职务通常采取彼此交叉任职的形式，地方党委的书记或副书记通常兼任人大常委会主任、省(市、区、县、乡、镇)长职务，党委副书记或常委担任副省(市、区、县、乡、镇)长等重要职务，而地方的省、市、区、县长同时又兼任同级地方党委副书记和常委职务。这种“你中有我，我中有你”的交互性任职的决策体制，不但具有加强党的领导和提高决策效率的优势，而且对于地方政府决策的贯彻和实施也有一定裨益。

二、地方政府现行决策机制存在问题

经过几十年的行政体制改革的探索，我国地方政府针对于重大决策事项相继出台了“重大事项社会稳定风险评估实施办法(或细则)”，现行决策机制日趋健全与完善，但依照科学决策标尺的考量，依然存在着一些弊端和缺陷。

（一）体制内决策主体职能定位模糊

根据我国宪法第105条规定，地方各级人民政府的行政首长均拥有一定的对地方性政治、经济、文化、教育、卫生等重大事项决策权，但事实上，地方政府决策的参与主体是多元性的，同级党委在多元决策主体中发挥着主导和核心作用。地方人大及其常委会作为权力机关虽然拥有地方政府决策的最后审批权，但我国现行宪法和法律却未规定人大对同级党委可以行使监督权。倘若一项重大决策在贯彻执行中受挫或因决策失误造成严重后果，问责和追责难度较大，多元性决策主体之间有可能相互推诿或由地方政府出面担责，这无论从法理还是从制度伦理角度都有失公允。同时，由于历史惯性以及制度设计等原因，我国地方政府体制内决策系统缺失最核心、最权威的决策智囊机构，使得地方政府决策往往带有比较浓厚的长官意志色彩，而且多元主体同时参与决策，如果配合与沟通不及时、不到位，很可能导致决策周期过长，决策效率低下，以致贻误决策的最佳时机。

（二）体制外决策主体影响力薄弱

从科学决策意义上，我国地方政府体制外决策主体对决策的影响力尚处于弱势状态，面临着诸多亟待解决的问题。

1.决策评估和智囊机构形同虚设

尽管全国各地地方政府大都成立了重大决策事项社会稳定风险评估机构，但由于缺少统一的规范性文件明确规定评估机构的定位和性质，包括资金来源、收费办法以及评估人员资质标准等，致使评估机构在地方政府决策中未得到足够重视和发挥其应有的作用，有些地方政府甚至将其异化为作秀或应对上级检查的虚设机构，决策中的“谋”、“断”职能没有得到实质分开，亦未形成将专家论证和评估作为地方政府决策的必经程序，专家评估和智囊机构处于形同虚设的尴尬境地。

2.公众参与决策渠道有限

公众是地方政府决策不可或缺的参与决策主体，而在我国地方政府体制外决策体系中，社会公众参与的渠道和路径还非常有限。首先，地方政府与公众之间信息不对称，决策透明度不高，信息公开和决策公示制度远未得到全面的贯彻和落实。当前较为普遍存在决策拍板后向社会公示的“政治秀”现象，甚至干脆将公示环节省掉，剥夺了公众的知情权和表达权。其次，公众诉求表达渠道狭窄。社情民意反映、专家咨询、社会公示以及社会听证没有形成常态机制，民意表达通道不畅，导致公众对地方政府决策不理解、不认同和不支持。第三，政民互动和沟通的网络通道不畅。政府网站、政务微博以及政务微信没有得到有效利用，严重阻碍了上情下达和下情上达。

3.决策监督和追责机制不健全

从地方政府现行决策机制看，体制内决策系统的决策监督机构有地方代议机关、政府专职监督部门以及司法机关等；体制外决策系统的监督主要表现为新闻媒体、社会公众、相关利益群体等以及决策评估和智囊机构监督等。显然，体制内决策系统的监督实质上是一种自我监督，其监督效果和监督力度可想而知，难以做到对一个错误决策起到监督和制约作用，而体制外的监督虽然比较给力，但体制内决策系统未能充分公开决策信息或决策事项不透明，监督难免流于形式。另外，重大决策责任追究力度还极其有限，据不完全统计，我国截至目前基本没有因重大决策失误而被问责的先例。至于追究决策者的法律责任，因缺失足够的法律依据，致使责任追求被架空。

三、地方政府决策机制优化路径

党的十八大尤其是十八届四中全会以来，我国地方政府正在加快决策机制创新的实践探索步伐，重大决策事项社会稳定风险评估的常态化，是地方政府决策机制改革与创新迈出的重要一步。地方政府要根据党的十八届四中全会精神的要求，把“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确”。这是促进地方政府决策民主化、科学化和法治化的必然选择。

（一）构建权责明晰的体制内决策体系

我国地方政府体制内决策系统存在的党政不分、权责模糊等问题，严重影响决策效率和决策责任的追究，构建党政职能明晰、权责明确的现代决策机制势在必行。第一，明晰地方党委的角色定位。明确地方党委对决策政治方向的指引和掌舵，监督地方政府在行政决策中认真贯彻和执行党在不同历史阶段制定的路线、方针和政策，保证重大决策的原则性、方向性和战略性。第二，摆正地方政府的角色定位。地方政府决策除了政治上坚持同级地方党委领导以外，更应当遵照宪法行使相对独立的决策权，担当决策责任。在重大决策问题上，必须积极主动地接受同级党委领导，并在决策之前自觉征求同级人大政协机关包括民主党派的意见和建议。由于地方政府在其决策体系中既是决策参与主体又是执行主体，因而不能以决策主体多元性作为抗辩和免责事由。第三，厘清人大政协以及民主党派的角色定位。民主党派在地方政府决策的作用，应通过直接参与人大政协会议、地方政府和地方党委的决策专题会议等形式来发挥其参政议政和民主监督之作用。

（二）健全体制外决策系统的专家论证和风险评估机制

为了降低决策风险和确保决策质量，地方政府必须加紧建立与完善体制外的决策咨询和风险评估机制，即由第三方决策评估机构的专家学者论证和评估决策事项的合法性、可行性、风险性和技术性等，第三方论证和风险评估应当纳入重大决策的必经程序，未经论证和评估程序，地方政府的决策一律不得出台。

“外脑”评估机构作为地方政府的决策智囊，必须确保咨询专家相对独立地行使技术权力，地方政府及其机关不得以任何借口干预专家论证和风险评估，或巧立名目将专家论证和风险评估机构行政化。同时，国务院要加紧出台重大决策事项专家咨询论证行政法规，统一规定评估机构资质标准、法人类型、组成专家资格和条件、运行资金来源、服务收费标准，或国内外公开招标征集咨询论证专家，亦可推行评估专家资格认证制度，从而确保专家论证和评估结果的客观公正和科学性。

（三）推行重大决策事项公示制度

由于我国部分地区地方政府决策不够公开、透明而引发的群体性突发事件屡见不鲜，为此付出了沉重的代价。因此，除了涉密内容外，必须按照党中央十八届四中全会的精神，加快推行重大决策事项公示制度，保障公众对政府决策的知情权、参与权和监督权。地方政府要把重大决策问题及决策方案、评估结果以及决策风险度等通过政府网站、政务微博以及政务微信公之于众，向公众客观真实地阐明决策利弊风险和受益预期，认真听取公众的诉求，回应和关注民生期待。如若公众确有诉求，亦可召开新闻发布会向公众阐释决策的理由和依据。在民主治理的观念下，通过建立政府-公众平等对话的平台，加强社会协商和参与，以保证决策结果的公平与公正。[4]

（四）建立与完善重大决策责任追究和倒查的法律和制度体系

从法律意义上，实行重大决策责任追究和倒查，一般要追究决策者五种责任，即道德责任、政治责任、行政责任、经济责任和法律责任。所有这些问责形式，都需要健全与完善法律和制度体系。首先，我国先后颁布的《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等法，只规定了政府法人因决策失误给公民、法人或其他组织造成损失的情况下所应承担的行政责任，却忽略了抽象行政行为的法律责任问题。需要增加相应的针对抽象行政行为的法律责任条款，才能保证决策问责和倒查有法可依。其次，决策失误的个人问责，我国地方政府所遵循的法律和制度依据通常是《公务员法》、《行政处罚法》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《中国共产党纪律处分条例》等法律和制度，这些法律和制度关于决策问责的有关条款不但过于笼统且针对性不强，没有明确规定问责具体情形、构成要件以及责任形式等，需要细化具体条款，以使上述法律和制度得以公正有力的执行。第三，决策责任倒查是贯彻落实十八届四中全会依法治国精神的时代要求，迫切需要建立健全相应的法规与之配套。决策责任倒查一般是指地方政府由于决策失误而造成大规模群体性事件、环境污染以及重大损失后果的决策追究有关决策主体及其决策者的责任。国务院应当尽快出台和颁布决策责任倒查行政法规，具体规定决策责任倒查的情形、原则、程序和责任形式等内容。只有这样，才能确保决策终身责任追究和倒查具有法律和制度依据。

[1][美]詹姆斯·E·安德森．公共决策[M]．北京:华夏出版社，1990:44-58．

[2]罗依平．深化我国政府决策机制改革的若干思考[J]．政治学研究，2011(4)：35-43．

[3]汪伟全．论公共决策中的政党因素[J]．理论探讨，2007(4):148-151．

[4]钱洁．基于社会建构的我国地方政府决策模式转变[J]．辽宁行政学院学报，2012,14(5):11-13．