同步小康视野下扶贫移民政策与惠农政策衔接问题探讨

郑瑞强1，王 英2，徐元刚3

(1．江西农业大学经济管理学院，江西南昌330045;2．江西广播电视大学人事处，江西南昌330003; 3．贵州省水库和生态移民局，贵州贵阳550004)

同步小康视野下扶贫移民政策与惠农政策衔接问题探讨

郑瑞强1，王 英2，徐元刚3

(1．江西农业大学经济管理学院，江西南昌330045;2．江西广播电视大学人事处，江西南昌330003; 3．贵州省水库和生态移民局，贵州贵阳550004)

扶贫移民是全面建设小康社会的短板，推动扶贫移民实现跨越式发展同步小康是移民发展扶持的重要目标。立足江西扶贫移民同步小康实践，基于扶贫移民发展风险与政策扶持分析，明确扶贫移民政策与惠农政策的“纵向衔接缺位，横向协调模糊”衔接问题，并在此基础上围绕扶贫移民政策与财政惠农政策、农村低保制度、新农保－职工养老保险、法治、税收等政策间衔接进行了探讨，以推进扶贫移民同步小康工作。

扶贫移民;惠农政策;政策衔接

一、扶贫移民同步小康的发展契机

1.小康社会建设的系统考量

党的十八大科学判断世界与中国发展大势，全面把握人民诉求，提出了2020年全面建成小康社会的目标，关键是全体国民素质的提高，重要标准是实现共同富裕。然而全面小康社会建成并非易事，根据国家统计局的数据，2010年中国全面建设小康社会的实现程度达到80．1%，比2000年提高20．5个百分点，我国东部、中部、西部、东北地区的全面建设小康社会的实现程度分别为88．0%、77．7%、71．4%和82．3%。受中西部地区发展滞后、城乡居民收入差距明显、城镇化建设过程中的农村经济塌陷等关键因素影响，全面建设小康社会任重道远［1］。

江西省作为经济欠发达省份，2011年全省全面小康社会总体实现程度为79．3%，比全国低了3．9个百分点，实现程度最低的是经济发展方面的指标，只达到62．1%，比全国低了17．3个百分点［2］。“小康不小康，关键看老乡”，目前，江西目前仍有38个特困片区县和原中央苏区县、3400个贫困村、385万贫困人口，特别是还有100多万贫困地区群众居住在生存发展条件较为恶劣的偏远山区、库区、地质灾害区［3］，因此，江西省实现全面小康难点在农村，关键是农民增收，核心在对弱势边缘群体的发展扶持，作为主要贫困群体的扶贫移民则是其中的重要组成。

2.扶贫移民发展绩效显著

我国移民扶贫始于1983年的宁夏三西移民，至2013年，我国近20个省共开展移民扶贫约850万人，有效改善了这些群众的居住、交通、用电等生活条件。在推进工业化、城镇化的进程中，将扶贫搬迁与中心城(镇)、工业园区建设、撤乡并镇、防灾避灾等项目相结合，在促进贫困农民转移就业的同时，改善了这些群众获得公共服务的条件。江西省自2003年以来大力实施移民扶贫整体搬迁，依据《关于印发在我省库区深山区开展移民扶贫试点工作会议纪要的通知》(赣府厅字［2003］6号)文件，首先选择兴国县、泰和县、修水县三县为移民搬迁试点县，1年搬迁1万人; 2004－2007年，将扶贫移民搬迁范围扩展为江西省21个国家扶贫开发工作重点县，4年间共搬迁安置19．23万人;2008－2012年，将扶贫移民搬迁范围再次扩展为江西省41个西部大开发有关政策县，5年间共搬迁安置25万人;2013年，江西省搬迁安置扶贫移民约7万人;2014年计划搬迁安置扶贫移民10万人。10年来，江西省共实施扶贫移民搬迁安置约60万人，投资20多亿元，对生态环境保护，维持社会稳定，实现移民同步小康具有重要意义，根据《关于加强扶贫攻坚促进小康提速的意见》(赣办发［2013］23号)文件，未来江西省还将对地处边远、条件恶劣地区的贫困群众加大搬迁移民扶贫力度，2014年起在上年搬迁安置6万人的基础上每年递增2万人。

二、适应期扶贫移民发展风险与政策扶持

1.适应期扶贫移民发展风险

扶贫移民是基于减贫而进行的贫困人口从生态环境恶劣地区向自然条件较好地区的迁移以及与此联系的社会经济系统重建活动，扶贫移民是一个系统工程，不是“一扶即富”，由于移民搬迁安置对于原有发展模式产生冲击，致使在扶贫过程中出现移民利益毁损、扶贫资源传递异化、安置区社会适应成本较高等不良现象，一般认为需要经过3～5年的时间才能有效恢复与提高。扶贫移民的发展适应从内容上涵盖自然环境适应、经济适应、文化适应、社会心理适应等，主要表现为发展意识高涨，发展目标不清;竞争意识凸显，组织协作不够;社交意识明确，心理受挫能力不高;独立意识强烈，可行能力不足等四个方面特征。

鉴于Michael M．Cernea的贫困风险理论(即IRR模型，impoverishment risks and reconstruction model for resettling displaced populations)［4］，综合考虑适应期扶贫移民生计发展特征，适应期扶贫移民可能遇到生计资产损失，引发致贫风险:(1)丧失土地、生产技能与就业机会、房屋等原有生产生活资源;(2)失去公共财产与服务;(3)社会关系网络受损;(4)移民健康水平下降;(5)社会边缘化，使得移民收入减少，社会地位下降，社会剥夺感增强，导致移民社会和心理的边缘化，影响扶贫移民的安稳致富。

2.扶贫移民政策扶持

扶贫移民搬迁工作政策性强，工作量大，涉及面广，关系到移民与安置区群众的切身利益，关系到区域经济发展和社会和谐稳定。为了更好地推进扶贫移民搬迁，综合考虑政府、区域发展资源，针对适应期扶贫移民生计特征与可能风险，江西省扶贫移民管理部门出台了《江西省库区深山区移民扶贫若干政策规定》(赣府发［2004］9号文)、《关于在全省开展地质灾害避灾移民搬迁工作的通知》(赣府厅字〔2011〕92号)、《江西省以工代赈易地扶贫搬迁试点工程管理办法》(江西省发改委地区经济处，2009)、《关于完善库区深山区移民搬迁扶贫有关政策意见的通知》(赣府厅发［2010］32号)等一系列发展扶持政策，主要内容梳理如表1［5］。

表1 江西省扶贫移民系列发展扶持政策

三、扶贫移民政策与惠农政策的衔接问题

诸多政策的提出对于降低扶贫移民适应期生计可持续发展风险，保障其合法权益具有重要作用，但同时也要考虑到扶贫移民的农民身份，国家在全面小康建设过程中对于三农支持力度也很大，涉及危房改造、交通补助、创业优化等惠农支农政策近40项，涉及财政、民政、移民、农业、交通、教育等部门约25家。如果不能将扶贫移民政策与惠农政策进行有效整合，将在一定程度上影响政策效用发挥。依据政策层次划分，目前惠农政策与扶贫移民政策衔接主要表现为纵向承接与横向协调两个方面。

1.纵向承接缺位

当前很多对策“着重从推进扶贫移民发展需要怎样的政策这个视角来研究的，而忽略了对现行区域政策与移民发展诉求政策不同层级之间的对接研究”［6］，致使政策缺乏宣传、系统梳理与有效整合，政策交叉与摩擦频繁，有效整合政策的承接主体和平台缺位，政策功效下降，发展资源浪费，区域发展扶持政策与扶贫移民发展诉求之间出现政策对接落差现象，尤其表现在关乎扶贫移民发展的规划制定、财税政策、土地、环境保护等方面，导致扶贫移民在发展过程中可利用的政策及发展资源受到限制。

2.横向协调模糊

改革与发展的推进，要以制度来承接［7］。扶贫移民作为扶贫开发与灾害风险管理的一种综合开发方式［8］，涉及户籍、农村保险、就业、计生、土地、税费、金融等社会经济管理的多个领域。也出现了各项惠农支农政策之间有效衔接问题:由于各项惠农支农政策在目的、工作对象、工作手段和性质、资金来源、项目管理等领域存在差异，加之政策执行主体对于政策宣传力度与实施能力影响，致使移民在享受相关政策时可能不是很清楚各项政策规定与要求，组织水平不高，不能及时、有效协调政策之间的冲突，导致惠农支农政策相互独立、规模效应不强。

四、惠农政策与扶贫政策衔接机制完善

我国目前区域政策主要包括:①四大板块政策，即西部大开发政策、振兴东北地区等老工业基地政策、促进中部地区崛起政策和鼓励东部地区率先发展政策。②支持革命老区、民族地区和边疆地区发展的政策。③贫困地区的扶持政策。④各类自然保护区的政策［9］。

江西地处国家中部地区，具有21个国家贫困工作重点县(贫困人口328万)，赣州、吉安等地区为我国著名革命老区，已建立各级各类自然保护区200个(其中国家级11个、省级35个、市级1个、县级153个)，同时江西省扶贫移民工作涉及41个西部开发政策比照县，故考虑扶贫移民活动的行政主导属性和扶贫移民的发展滞后性，有效解决扶贫移民发展与增收的核心问题，其一应关注涉农金融机构与惠农政策的衔接;其二关注农村低保制度与移民扶贫开发政策衔接;其三应关注新农保－职工养老保险政策与扶贫移民政策衔接问题;其四应关注扶贫移民政策与法治政策衔接;其五应关注区域税收政策局部调整与扶贫移民发展政策衔接。

1.财政惠农政策与扶贫移民政策衔接

随着国家经济的发展和财政收入的增加，国家对于三农的支持力度也在逐年加大。2008－2013年，中央财政支农资金累计投入近6万亿元，年均增长21%。江西、四川等地方财政支农收入也有大幅提升，上下联动的财政支农体系已经形成，江西省2001－2010年十年间累计投入财政扶贫资金近50亿元，整合专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫投入超过160亿元。当前的财政支农政策主要指向农村公共基础设施、粮猪等重点农产品生产、农村社会保障和公共事业等。其中2002－2012年国家财政专项扶贫资金2000亿元，包括支援经济不发达地区发展资金、“三西”农业建设专项补助资金、新增财政扶贫资金、以工代赈资金和扶贫专项贷款。在支持方式上，中央主要以综合运用税收减免、直补、贴息、农业保险补贴、农业综合开发项目、专项奖励等手段为主，地方则主要以设立发展风险补助金、重大发展专项等方式惠农支农。

提高扶贫移民对于财政惠农支农政策及资源的承接能力，有助于降低适应期扶贫移民生计风险。因为涉及不同层级、不同条块的财政惠农政策及资源分配，扶贫移民应统筹考虑基础设施、产业发展与生态环境良性发展要求，以项目为统领，重点抓好产业发展项目和基础设施建设项目规划，推动移民增收致富工作，彻底解决移民增收难问题，即“以重点发展项目为统领，提高扶贫移民组织与资源经营水平，形成不同层级惠农政策及资源整合的平台，更好地承接政策与资源”。

财政惠农政策与扶贫移民政策衔接过程中应对以下项目辅以关注:一是涵盖农村水利、菜篮子、米袋子、农村物流、现代农业示范园区等领域的现代农业基础设施建设项目，二是涉及交通、水电、文教卫生、网络通讯等内容的农村基础设施建设项目;三是主要针对“一地一特”的农林特色产品产业化、深加工项目;四是中央及地方财政支持粮食生产与现代农村建设的资金补贴项目，比如新农村建设、新农合、生态环境保护、移民搬迁扶贫等。

考虑惠农支农政策落实过程中利益相关者群体较多的现实，扶贫移民在发展的过程中应关注建立良好的“利益共赢”机制，依托财政政策联结效应，与政府、社会组织、企业、各类市场等主体互助互益，协同发展。鉴于移民自身能力限制，除提升个体生计资本与政策资源承接能力外，应关注组织创新，优化整合资源。产业化专业合作组织的构造目的是要建立“利益共享、风险共担”的产业价值链，承接和整合不同领域、不同层次的发展资源，为增收创造产业组织条件。建议按照“生产经营规模化、经营主体职业化、发展方式集约化、经营模式多样化”的现代农业经营组织理念和要求，针对当前的移民专业合作组织合作水平偏低、扶持力度不够、发展资金不足、市场风险较大、缺乏管理和技术型人才、管理不规范等问题，建议移民专业合作组织在发展过程中坚持本质属性，落实相关优惠政策，强调推进适度规模经营，实现专业合作组织产权结构股份化与实体经济化，推动专业合作组织健康稳步发展。

2.农村低保制度与移民扶贫开发政策衔接

农村低保制度与扶贫开发对于保障农村贫困人口生活水平、改善生活质量发挥了重要作用，虽然二者在目的、对象、扶持方式、实施主体与工作机制等方面存在差别，但从反贫困功能和“具有劳动能力的可扶贫困人口”来讲具有互补作用。为了将农村反贫困的两个重要制度农村低保与扶贫开发进行衔接，国家专门颁布了《关于开展农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接试点工作的通知》(国开办发［2009］1号)、《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接扩大试点工作意见的通知》(国办发［2010］31号)等文件进行指导和推进，现实中“宣传发动不够深入、识别指标不完善、部门衔接不够、可用资金小足、工作规范不够等方面的问题制约了两项政策的有效衔接。衔接成本过高、扶贫开发部门难以持续承担农村困难群体的能力发展任务、在扶贫开发中存在部分贫困农民利益受损现象是两项政策存在的衔接问题”［10］。扶贫移民生计可持续发展扶持与农村低保政策的衔接亦是如此。

要做好扶贫移民生计可持续发展扶持与农村低保政策的衔接，首先应进行准确的对象识别，准确界定农村低保和移民扶贫开发的对象，并建立完善的“进入－保留－退出”机制。其次应尽快调整实行农村低保扶持对象的扶贫移民开发措施，认识到移民扶贫开发是涉及经济收入、社会资本、自然资源等因素的系统工程，做到“输血”与“造血”的有效结合。再次，明确相关部门职责与管理制度，进行科学考核办法与指标的设计，降低衔接成本，整合发展扶持政策与资源，促进两个政策减贫效应的协同发挥。

3.新农保－职工养老保险政策与扶贫移民政策衔接

为有效应对社会发展过程中人口老龄化现象，保障农民工合法养老权益和解决养老保险碎片化问题，国家分别于2009年和2011年提出了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(简称“新农保”)和《城镇居民养老保险制度》(简称“城居保”)，对于新农保和城居保的缴费标准、政府补贴、参保范围、养老金的发放进行了规定，为新农保和城居保养老保险政策衔接提供了方便。

扶贫移民搬迁安置涉及农业安置和非农安置两种模式，尤其是考虑到现在农村扶贫移民搬迁安置区土地稀缺、四化同步的社会经济发展背景，移民进城镇、进园区的非农安置将成为主流，随着扶贫移民身份的改变，新农保－城居保的接续问题便成为核心问题之一。根据测算，新农保与城镇职工养老保险衔接在制度壁垒破除以后，真正衔接障碍在于移民衔接缴费能力弱［11］。适应期移民发展面临诸多风险，收入水平的降低、就业技能的缺失使得移民的经济基础难以支撑其向“城居保”转变。因此，实现非农安置的扶贫移民由新农保向城居保转变，除继续完善相关制度与程序、畅通移民参保路径外，提升移民综合素质，强化技能培训，健全创业就业机制，营造良好的社会用工环境，也可尝试“采取土地、山林集中流转或入股分红等方式解决”［12］，促进移民增收则是新农保－职工养老保险政策与扶贫移民政策有效衔接的关键。

4.扶贫移民政策与法治政策衔接

扶贫移民是针对生存与发展环境恶劣地区的贫困人口采取易地搬迁方式进行开发帮扶的扶贫模式创新，由于立法滞后性、法律位阶交错、社会环境及观念约束等因素影响，扶贫移民政策在农业保险制度和农业补贴、土地征收与征用、农村教育、化肥立法、外来生物入侵和转基因品种研制与推广、农民工的权益保护、农村环境污染防治和保护、农村金融工作开展等方面存在政策与法治的脱节或不一致问题，致使在扶贫移民政策推进工程中出现法治缺失问题［13］。

上述内容与扶贫移民政策联系紧密，政策间目标、措施、评价方式可能互补，也可能冲突。政策间的对接与调整相关法律的完善涉及不同部门、区域、机构之间的利益关系变动，稍有不慎，将会引发诸多管理风险，建议成立一个专门从事梳理不同层次法律法规与政策对接的机构，确保政策法规体系的完整性与作用发挥的协调性。同时应关注扶贫移民立法，制定《中国扶贫移民法》，确立扶贫移民权益保护制度，推进扶贫移民法治化进程，逐步推进扶贫移民政策与各项法律法规的衔接。

5.区域税收政策局部调整与扶贫移民发展政策衔接

转变经济增长方式，促进扶贫移民发展，是实现扶贫移民同步小康的必然要求。

除关注“安置区扶贫移民通过农村土地市场的局部制度改革(土地的财产化、资本化与商品化)驱动其他要素的制度联动，辅之以有效的土地财权赋予、劳动力可行能力提升与系统规制设计，最终促使农村要素市场体系走向健全与完善，提升要素流动与配置效率，实现扶贫移民增收”外，也不能忽视扶贫移民产业发展中的税收政策激发作用:结合区域产业优惠政策，产生产业集聚效应;强化税收产业导向功能，推进移民安置区产业发展结构升级;完善税收分配体制，优化税收资源配置效应等。

［1］国家统计局．中国全面建设小康社会进程统计监测报告(2011)［EB/OL］．http://www．stats．gov．cn/ztjc/ztfx/fxbg/201112/ t20111219_16151．html．

［2］彭道宾，方促进．江西全面小康建设的差距、难点与追赶之策［N］．中国信息报，2013－12－11(07)．

［3］章康华．大力实施搬迁移民扶贫推进城乡发展一体化［J］．老区建设，2013(15)．

［4］(罗马尼亚)迈克尔·M·赛尼．移民与发展:世界银行移民政策与经验［M］．南京:河海大学出版社，2002:3．

［5］丁洪海．整体搬迁六联动住房扶贫四享受［J］．城乡建设，2013 (11)．

［6］段七零．主体功能区的诉求政策及其与现行区域政策的对接［J］．现代经济探讨，2010(3)．

［7］石伟．用国家制度承接改革创举［N］．中国经济时报，2014－05－21(11)．

［8］Maskrey A．Revisiting community based disaster risk management［J］．Environmental Hazards，2011(10):42－52．

［9］张军扩，等．协调区域发展——30年区域政策与发展回顾［M］．北京:中国发展出版社，2008:10－25．

［10］江彬，左停．关于我国农村扶贫政策与低保政策衔接问题的研究综述［J］．安徽农业科学，2013(6)．

［11］龙腾鑫．新农保与职工养老保险政策衔接问题研究［J］．中国人力资源开发，2014(5)．

［12］调研组．实施整体移民搬迁促进城乡一体化发展［J］．老区建设，2013(13):8－12．

［13］王娟，吴海涛，丁士军．山区农户生计转型及其影响因素研究［J］．中南财经政法大学学报，2014(5)．

［责任编辑:马建平］

D 632．4

A

1672－6219(2015)03－0019－04

2015－01－19

国家社科项目“连片特困区扶贫资源配置效应与优化机制研究”(14BJL077);教育部人文社科项目“扶贫移民适应期可持续发展研究”(13YJCZH272);江西省自科项目“江西扶贫资金配置绩效评价与制度优化研究”(GJJ14300)。

郑瑞强，男，江西农业大学经济管理学院副教授，技术经济及管理博士。