论低碳社区建设中的政府主导职能及其保障

郭焕东，赵雅慧，赵元龙

（中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073）

当今时代，人类社会正面临着气候变化、资源枯竭的严峻形势。为此，国家已将发展低碳经济、建设低碳社会纳入并提升至国家战略的高度。社区作为城乡居民生活的基本单元，是建设资源节约型和环境友好型社会的基础载体［1］，低碳社区建设自然也成为当下中国践行低碳经济和低碳社会的必然选择。

为了深入了解我国低碳社区建设的实践状况，2014年笔者跟随课题组对山东省潍坊市首批16个低碳示范社区项目中的坊子区凤凰太阳城项目、天同·双羊新城项目和诸城市诸江帝王项目、金东世纪城项目进行了实地调研。主要就什么是低碳社区、现行法律制度下政府在低碳社区建设中主导职能行使的不足及其原因等展开深入调研，并试图在此基础上针对现存问题提出可行性的对策，形成相对系统的理论，以更好地指导低碳社区建设的实践。

一、“低碳社区”的概念界定

“社区”一词源自英文Community，其含义是共同体和亲密的伙伴关系［2］，作为一个概念，由德国社会学家滕尼斯最早提出，在中文中由社会学家费孝通等人首先使用。这一概念具有多义性和模糊性，并且随着工业化的深入和城市化的发展更加丰富，交叉存在于法学、社会学和政治学领域。在中国，作为一个法律用语，“社区”最早出现在1989年12月26日通过的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第4条，“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动”，尽管立法机关并未对其作出立法解释，但经过20多年的发展，这一概念已被广泛接受。2014年3月21日国家发展改革委员会发布的《国家发展改革委关于开展低碳社区试点工作的通知》（以下简称发改委《通知》）第一次以官方文件的形式给“社区”和“低碳社区”下了定义，规定“本《通知》中的‘社区’是指城市居民委员会辖区和农村村民委员会辖区，包括辖区内的居民小区、社会单位、配套基础设施等。低碳社区是指通过构建气候友好的自然环境、房屋建筑、基础设施、生活方式和管理模式，降低能源资源消耗，实现低碳排放的城乡社区。”［1］“低碳”，英文为Low Carbon，顾名思义，是指较低的温室气体排放。低碳社区（Low-carbon community），实质就是在低碳和可持续发展理念指导下，改变社区居民的行为模式，降低能源消耗和减少二氧化碳排放，以推动社区生产方式、生活方式和价值观念的重大变革，具有居住低碳化、出行低碳化、环境低碳化和居民日常生活低碳化等特征。

十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出要实现“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标，必须“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化”。而实现依法治国宏伟目标的前提是有法可依。具体到低碳社区建设的领域，发改委《通知》以规范性文件的形式为低碳社区试点工作的开展作出了宏观指引，也正因为政府、企业、国际组织以及公众等各方主体参与低碳社区建设，都需要具有稳定性的法律法规政策等的指引和保障。

二、我国低碳社区建设的法律制度构成

（一）国家层面：低碳法律法规政策

为践行“低碳”，建设低碳社会、发展低碳经济，国家制定了一系列低碳法律法规，低碳行政立法相当活跃。据一些学者统计，自政府于1992年签署《联合国气候变化框架公约》、2002年批准《京都议定书》以来，到目前已有30多部行政法规，200多部部门规章，近千部地方性法规和地方政府规章［3］。诸如《环境保护法》、《煤炭法》、《节约能源法》、《循环经济促进法》等法律，涉及能源节约、环境保护、清洁生产、循环经济等多个领域，为减轻环境污染，应对气候变化提供了基本的法律保障。除法律之外，近年来我国政府还先后制定了一系列发展低碳经济、促进节能减排的政策，如《国家中长期科学和技术发展规划纲要》、《气候变化国家评估报告》以及《国家环境保护“十二五”规划》三个大的纲领性文件［4］。国务院、国家发展改革委员会均先后发布了《节能中长期专项规划》、《发展低碳经济指导意见》等一系列政策性文件，鼓励发展绿色经济，培育以低碳为特征的产业，开展低碳经济试点。

2011年出台的《我国国民经济和社会发展“十二五”规划（2011-2015）》（以下简称“十二五”规划）提出“以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线”的指导思想，要求“坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点。深入贯彻节约资源和保护环境基本国策，节约能源，降低温室气体排放强度，发展循环经济，推广低碳技术，积极应对全球气候变化，促进经济社会发展与人口资源环境相协调，走可持续发展之路。”

（二）山东省及其市县：与低碳相关的地方性法规及政策规制

根据相关学者统计，截至2012年10月1日，山东省及济南市、青岛市、淄博市等山东省几个较大的市制定了大量与低碳经济相关的地方性法规和规章①（直观起见，笔者根据学者统计数据制定表1）。表中这些与低碳经济有关的地方性法规和规章虽然没有直接涉及低碳社区建设的内容，却为其提供了日益完备的政策法规环境和宏观指导思想及制度支撑。但山东省制定的一些代表性的政策性规定已经明确涉及到低碳社区建设的内容。2011年10月17日，为推动转方式、调结构，实现绿色低碳发展的长期目标，山东省人民政府办公厅发布通知，公布《山东省节约能源“十二五”规划》，提出“实施居民社区节能行动，加强居民生活节能潜力和途径分析，完善相关政策标准和办法，组织创建节能示范社区”，“深入推进全民节能行动，开展节能降耗进社区”［5］。2012年7月，根据《国务院关于印发“十二五”控制温室气体排放工作方案的通知》（国发〔2011〕41号）精神，山东省人民政府发布《山东省“十二五”控制温室气体排放工作实施方案》，提出了建设低碳城市、低碳社区、低碳园区的目标和开展低碳社区试点工作的具体的要求和步骤。为保证试点工作的顺利开展，加大了支持力度，并制定了配套政策。

表1 山东省及其几个较大的市与低碳经济有关的现行法规、规章统计

此外，山东省各市县也在响应国家及山东省的法律法规和政策号召，制定相应配套法规和政策，推动低碳社区建设。我们调研的潍坊市早在2010年4月于山东省内率先启动了低碳示范社区建设［6］。2010年潍坊市建设局发布《潍坊市建设局关于建设低碳示范社区的指导意见》（潍建发〔2010〕），确立了“利用2年左右的时间，规划建设12个低碳示范社区”，“列入低碳示范社区的项目，与常规社区相比，碳排放量应减少50%以上，可再生能源消耗占总耗能量的20%以上”的工作目标［7］。2013年8月，《青岛市低碳城市试点工作实施方案》获得国家发展改革委批复，青岛成为山东省第一个低碳试点城市。通过开展低碳认证和低碳标识引导低碳消费，推进低碳园区、低碳社区和低碳小城镇建设，制定并实施低碳人才职业培训计划［8］。

我国较早的一批低碳社区示范项目，至今已历经十几年的发展，在实践上积累了一定的经验，但是还缺乏较为成熟系统的理论研究，政府在低碳社区建设过程中也未能有效发挥其主导职能。

三、现有法律制度下政府在低碳社区建设中的主导职能

（一）政府主导低碳社区建设的必要性

政府是社会公共利益的维护者，建设一个可持续发展的低碳社会是构成政府的正当性基础之一，作为低碳社会建设的主体，政府拥有进行低碳治理的行政权力并承担低碳社会建设的义务与责任。长期以来，“经济靠市场、环保靠政府”作为发达国家环境保护的最重要经验，渐为世界各国所接受［9］。在低碳社会、低碳城市及作为其基本单元的低碳社区建设过程中，政府起着其他任何组织和个人都无法替代的重要作用。对于我国这样一个人口众多的发展中国家来说，工业化和现代化都需要一个对经济发展和社会发展等进行目标管理和政策调控的强势政府［10］99。作为政府基本职能载体的社区建设更是离不开政府的强势主导，原因有三：一是只有强势政府才能尽快树立政府权威，最高效的控制社会转型期的非稳定因素，有效协调和化解社区建设中的各方利益冲突。面对日益分化的人际利益和多样化的社会，“只有国家对任何阶层、组织和社区都具有一视同仁的法定约束力，国家的权威有力量调停冲突，迫使社会任何一方都必须按照国家法令所保障的制度和秩序，去谋求利益不同的各方达成所谓‘随机性的制度化妥协’”［10］99。二是政府掌握着最充沛的社会资源，低碳时代需要政府转变职能，走向强势，才能最有效的发挥其作用。三是现代社区建设低碳目标的实现需要强势政府的主导和推动，以进行低碳行政管理、推动低碳法律法规实施和实行低碳政策引导。

以可持续发展为主要目标的低碳社区建设是全社会的公共需求，而政府的使命就是满足公共需求、提供公共供给。为了完成使命，一方面，政府要对自身进行约束，实现低碳行政，另一方面是政府要在社区建设中对企业、居民社会组织等其他主体进行领导、指导和引导。因为在社区建设和管理过程中，碳排放的自动减少和低碳生活的自动实现几乎是不可能的，必须依赖政府藉由法律法规与环境政策等加以强力推动。因此，政府有责任也必须承担主导低碳社区建设的职责。

（二）低碳社区建设中政府主导职能的弱化及其原因分析

低碳社区建设的主体是多元的，包括政府、企业、公众与国际组织等。这些主体在低碳社区建设中相互影响，在不同的建设阶段各自发挥着不同的作用，其中政府起着不可替代的主导性作用。在政府发挥作用的方式上，通过走访山东省潍坊市坊子区凤凰太阳城社区、天同·双羊新城社区、诸城市诸江帝王社区、金东世纪城社区，我们得知，作为最早的低碳试点社区，它们都享有国家政策规定的巨额补贴和税收减免。除了财政上的支持之外，街道办和居委会经常在社区内不定期举办各种低碳宣传活动，宣传低碳理念，鼓励低碳出行，推广低碳生活方式。尽管政府在低碳社区建设中的确有所作为，但其主导职能弱化，难以满足低碳时代对于政府新型职能的要求。主要有几个方面的原因。

1.低碳社区建设中政府的“低碳”理念不坚定

虽然许多地方政府已经有了“低碳”行政的意识，开始用低碳理念来引导政府行政行为，但是仍然难以摆脱GDP指标的印记，没有完全树立可持续发展的理念，仍然存在只顾眼前利益和局部优势、不顾长远利益和整体发展的问题。一方面，这使得很多地方的低碳社区项目浮于表面，流于形式，社区低碳技术未能受到足够的重视，其应用和推广受到限制。另一方面，行政行为不能按照低碳理念实施，导致社区居民的低碳意识也非常淡薄，很多居民甚至不知道自己居住多年的社区属于低碳社区的示范社区、所属社区的低碳技术成熟度和经验的推广率在省内首屈一指；更遑论政府部门在社区后期的低碳化运作中的参与现状，大多居民更是对政府为社区实现低碳化实施的行为和措施一无所知。由此可见，低碳社区建设中政府低碳理念不坚定，宣传推广力度不够，职能履行缺乏主动性、持续性和实效性，严重制约了政府主导性作用的发挥。

2.低碳社区建设中政府履行主导职能的制度缺失

低碳社区建设中有关政府职能设置的法律规范层级太低。低碳社区是建设倡行资源节约的低碳社会、低碳城市的基本单元，是宏观政策指导下的具体实施对象和途径，国家还没有专门的法律法规或者规章对其进行规制。上位法也仅限于节能减排、环境保护等方面的制度安排，大多停留在规章和其他规范性文件的层级。这使得企业无法对自身的技术改造与节能减排行为产生长远的稳定预期，不能给企业以最大的政策激励，反而造成一种逆向激励。我们所调研的几个低碳社区示范项目在项目设立之初，确实得到过政府的巨额补贴，但是事后政府并没有形成成熟的制度和连贯的政策，导致这样的政府行为失效，无法带给企业稳定预期和激励，大大折损了低碳政策的社会效果，减缓了低碳技术推进的步伐。这种政府职能效能折损与制度的缺失密切相关。

3.低碳社区建设中政府采取的低碳化措施不协调

各地已经建成的低碳社区项目多以单纯的财政与税收政策作为常规激励手段，忽视对政府扶持资金使用的监管、监督与评估，缺乏有效的政府指导、规划与服务，从而助长了企业的投机心理，影响了企业市场化决策的决心和行动力，造成社区低水平重复建设、项目盲目扩张、与低碳社区建设的初衷和目标相去甚远的乱象。

4.低碳社区建设中政府没能充分调动自治主体的主动参与意识

在城市社区，政府部门主要是通过街道办事处和居民委员会这两大组织来行使和实现政府职能。社区是街道办和居委会指导与被指导的协作关系的基础单位。街道办事处在社区行政管理中处于主导地位，行使领导、协调、监督等职责，不仅对社区规划和管理发挥领导作用，而且还协调社会性组织和居民自愿参与社区建设［10］103。但是实践中，街道办常常只是将行政任务分配给居委会这一社区自治组织来具体执行，居委会很少有自治意识的反馈和互动，不利于低碳社区建设中居民参与意识的培养和参与能力的提升。

四、低碳社区建设中强化政府主导职能的保障路径

（一）推动行政法制转型

当代行政管理模式的发展趋势是从消极管理到良善治理，从管理行政到服务行政，从集权行政到民主行政，从刚性管理方式到刚柔相济且以柔性管理方式为主，人们应当正确认知、积极顺应这一发展趋势［11］。在西方国家，伴随着全球化、市场化、私有化以及新政治经济学、大政府失灵等改革与学术思潮的兴起与发展，进入21世纪以来，在传统上，服务与规制由以政府主导的、自上而下的“命令—控制式”方式提供为特征的行政让位于一种以公与私共同完成的“伙伴—平等式”方式提供为特征的行政［12］。我国的传统行政法制多属于管制型、秩序型、控权型等硬性法制，如今行政改革领域正发生系统而深刻的制度变迁，为适应新时代民主政治和行政法治国家新面向的要求，更好的规制行政权力的运行，行政法制也应向服务型、给付型、指导型等柔性法制转变。

（二）完善相关法律制度

“国家在政策形成和指导方面扮演主导角色”［13］185，制度的形成和政府主导职能的实现是相辅相成的关系，政府行使职能需要法律程序的保障，行政法应该对政府在低碳社区建设中的职权行使制定明确的程序规则，保障其行使主导职能的方式、步骤、时限和顺序都有法可依。另外，公众、企业和非政府组织等其他主体在低碳社区建设中的参与权、参与途径、参与方式等都应该在行政法中有明确具体的规定。而与低碳社区建设相关的政策、规章及其他规范性文件，在时机成熟的条件下，经过遴选整合，可以上升为行政法规或者法律。这契合了程序法定、公开、参与、公正和效率原则，有利于规范和控制行政权，提高行政效率，树立法治政府形象，有利于保护其他主体的合法权利，也有利于促进行政民主。

（三）引导多方主体共同参与、协同行动

一个保障型国家必须和不同的团体，当然也必须和公众协同行动，以便推进气候变化目标［13］133换句话说，政府要转变执法观念，有效整合低碳社区建设的各方主体的利益和力量，提高公众参与低碳社区建设的意识、知识与能力。在低碳社区建设中各方主体对低碳的理解和利益取向有所差别，为了更好地建设低碳社区，需要有一个主导的驱动力量对多层次的利益主体进行政策、价值导向，对各利益主体的行为选择进行引导和整合，并对各方主体的行为进行监督。而这个主导力量的主体就是政府。

1.政府应引导社会公众（居民）参与低碳社区建设

政府应对社会公众（居民）加强教育与宣传引导，使公众在消费领域成为自觉的减排、低碳出行、低碳生活的主体［14］。在整合公众参与力量时可以借助城乡基层组织，促成社区民间组织、辖区单位、物业企业共同参与的社区低碳建设运行机制，协同各方主体共同参与低碳社区建设。

2.政府应制定政策，激励企业积极参与低碳社区建设

通过制定相关政策对参与传统社区建设的企业的产业结构和生产方式进行引导和规划，为企业提供政策支持和发展空间以促进社区技术系统的变革，将低碳理念通过制度的形式固定下来，成为企业的行为标准和指南。

3.政府要充分发挥其主导职能，引导社会组织参与低碳社区建设

低碳政府要充分肯定社会组织（民间环保组织）在低碳社区建设中所起到的积极推动作用，积极引导社会组织推动低碳观念更新、确立可持续发展理念、推动低碳社区技术国际合作，使其成为推动低碳社区建设的重要力量。

（四）建立激励惩罚与引导机制

整合多种措施手段，形成一个系统的激励惩罚与引导机制。在低碳社区建设中，政府应当将财政税收与奖励处罚手段有效整合到行政规划、行政指导与行政服务中，最大限度地发挥政府有限的人力、物力与财力。一方面，除低碳法律法规中规定的强制性手段之外，政府可以根据社区建设所需服务项目的不同特点，采取不同的供给模式。如在社区建筑建设环节的环境保护，可采用自愿式环境协议（环境行政合同）②低碳目标管理合同、业务合同等。另一方面，可就低碳社区建设的财政补贴资金设立社会专项资金。当然这种补贴必配备专项管理办法，规范专项资金的使用办法和投入方向，形成以社区建设需求为导向、以改善环境、提高企业自身技术为重点的项目申报、评估、立项的制度体系。

政府主导职能的充分行使对于低碳社区建设的成败具有关键作用。我国部分地区的低碳社区试点项目虽然已经有了十余年的实践经验，但是距离理论预期还有很大差距，政府职能发挥尚有很大的空间。笔者只是对山东省潍坊市首批示范项目中的几个社区进行了初步调研，政府职能弱化的现状及其原因与技术、理念的发展都有密切的关系。近几年来，国家更加坚定的把低碳社区建设项目郑重提上日程，国内许多其他省市都开始推进低碳社区示范项目的建设。这是一个需要不懈努力的过程，需要成熟的理论指导、健全的制度机制、各方主体在政府引导下的共同参与。

注 释

①笔者参阅了大量资料统计得出，期间自2005年1月1日至2012年10月1日，其余几个城市均指自制定起至2012年10月1日有效的地方性法规和规章。

②我国学者多采用“环境行政合同”这一用语。一般认为，自愿式环境协议是政府为了达成某种行政目的。

［1］ 国家发展改革委关于开展低碳社区试点工作的通知［EB/OL］.（2014-03-21）［2015-03-05］.http：//www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201403/t20140327_604483.html.

［2］ 王颖，杨贵.社会转型期的城市社区建设［M］.北京：中国建筑工业出版社，2009：5.

［3］ 陈臻.我国能源立法“千呼万唤难出来”［J］.能源评论，2013，（3）：34.

［4］ 朱伯玉，张福德.低碳经济的政策法律规制［M］.北京：中国社会科学出版社，2013：13.

［5］ 山 东 省 节 约 能 源“ 十 二 五 ”规 划［EB/OL］.（2015-03-20）［2015-04-25］.http：//baike.baidu.com/view/7186802.htm?fr=Aladdin.

［6］ 傅晓峰.低碳城市：山东低碳社区试点启动［EB/OL］.（2010-04-22）［2015-04-28］.http：//www.cnstock.com/08chanye/rdzt/ditan/dt_zxxx/201004/496493.htm.

［7］ 潍坊市建设局关于建设低碳示范社区的指导意见［EB/OL］.（2010-02-02）［2015-02-25］.http：//www.docin.com/p-104455598.html.

［8］ 李剑桥.青岛成为我省首个低碳试点城市［EB/OL］.（2013-08-25）［2015-04-28］.http：//sd.dzwww.com/sdnews/201308/t20130825_8804602.htm.

［9］ 李泊言.绿色整治：环境问题对传统观念的挑战［M］.北京：中国国际广播出版社，2000：55.

［10］ 吴鹏森，章友德.城市社区建设与管理［M］.上海：上海人民出版社，2007.

［11］ 莫于川，等.柔性行政方式法治化研究——从建设法治政府、服务型政府的视角［M］.厦门：厦门大学出版社，2011：69.

［12］ 戚建刚.“第三代”行政程序的学理解读［J］.环球法律评论，2013，（5）：151-167.

［13］ 安东尼·吉登斯.气候变化的政治［M］.北京：社会科学文献出版社，2009.

［14］ 李芙蓉.低碳消费引导的国际经验及我国政府的现实选择［J］.经济论坛，2011，（10）：95-97.