取舍之间的学问—— NASA第二阶段商业航天运输合同招标评析

□ 迟惑

2014年9月，美国航宇局（NASA）宣布了第二阶段商业航天运输合同的招标结果。美国波音公司和太空探索技术公司入选，而内华达山脉公司却被拒之门外。

入选的两家公司都采用传统的飞船构型，而落选的一家公司却采用有翼升力体设计。考虑到NASA在两次航天飞机事故中遭受了重大损失，前任局长格里芬还一度声称航天飞机路线“都错了”，NASA对有翼升力体比较不感冒甚至排斥，都是可以理解的。但作为投标者的内华达山脉公司却不会轻易认输。这家企业不但宣布要自筹资金继续研制自己提出的“追梦者”有翼升力体，还向美国国会总审计署提出抗议，要求NASA重新考虑投标结果。

NASA在宣布投标结果的时候，并没有公布技术评估的细节。但既然企业提出抗议，政府就不能胡乱回应。经过几个月的调查，总审计署在2015年1月5日公布了一份21页的文件，题为《关于内华达山脉公司抗议的决定》。这份文件从技术成熟度、经费等多方面做了分析，指出NASA的有关评估和决定是正确合理的，驳回该公司的抗议。

这里就让我们来仔细讨论一下这份文件的内容。

主要内容

商业载人运输的基本招标文件是发布于2012年12月的“投标要求”（招标书），其中要求“发展美国的商业载人航天运输能力，提供安全、可靠、性价比合理的往返国际空间站的手段，这个目标不能晚于2017年实现”。招标分为两个阶段，第一阶段要求投标方提供航天器的设计、研发、试验与评估技术及管理方法。第二阶段要求提供航天器的完整设计、研发、试验评估计划，并证明载人系统总体上满足NASA的要求。

2013年11月9日，NASA正式发布了第二阶段的招标书，给出了三类主要考察指标：任务适合性、过往表现、价格。其中，价格指标的权重最高，几乎相当于另外两者的权重之和。任务适合性是计分制的，分为三类：（1）技术，人员安全和任务保证，共525分；（2）管理方法，共400分；（3）小企业参与度，共75分。技术类的打分又分为多个要素，其中有一条成为内华达山脉公司的抗辩焦点：“不晚于2017年达成以下目标：提供满足合同要求和目标以通过NASA认证的方法”。技术分还包括投标者的总体计划和进度安排等。过往表现则针对投标者过去从事过的航天活动，尤其是与国际空间站相关的任务。价格方面，则包括研制费用和数次实际飞行的费用。

波音公司 太空探索技术公司 内华达山脉公司任务适应性 913分 849分 829分技术（525分） 卓越，488分 很好，457分 很好，420分管理（400分） 卓越，372分 很好，344分 很好，356分小企业参与（75分） 好，53分 好，48分 好，53分过往表现 极高可信度 高可信度 高可信度价格 30.1亿美元 17.5亿美元 25.5亿美元

NASA在正式中标文件“来源选择决议”（SSD）中说，首先考虑投标者的技术路线和进度能否在2017年时间框架内达到NASA的安全性指标。波音的CST-100飞船性能最高、价值最大。而CST-100和载人“龙”飞船的总体设计成熟度远高于内华达山脉公司的“追梦者”。三家投标者都存在着压缩进度的问题，这意味着实际研制中必然发生延误。 “其中内华达山脉公司的进度压缩最为严重，技术难度最大，可能延误的程度最高”。

SSD还指出了一些涉及第一阶段合同的问题。NASA在第一阶段三家中标者的设计上都给出了反馈意见。在第二阶段投标中，波音对于NASA的反馈意见给出了清晰的理解，并提出了完善、可行的行动计划，这成为波音中标的重要原因。内华达山脉公司虽然也充分理解了NASA的反馈意见，但对于船箭连接机构的设计，对于如何实施应急返回模式的验证试验，只给出了“不清晰的办法”。太空探索技术公司也存在问题，在电子、电气、电子机械问题上的改进措施仍有缺陷。但太空探索技术公司的技术成熟度最高，时间进度最宽松。

在价格问题上，NASA认定，三家投标者的出价都是合理的，并未发现任何一家“出价过低，从而引发研制失败的风险”。太空探索技术公司的出价最低，当然成为最大竞争优势。波音虽然出价最高，但在“任务适应性和过往表现方面最为优越”。NASA认为CST-100的运载能力最强、操作灵活性最高、设计最成熟，解决第一阶段所发现问题的措施最完善。

内华达山脉公司在技术上得分最低，主要是系统设计复杂，且不够成熟，是三个投标者中成熟度最低的。“要做的技术工作和关键设计决策比其他两家多得多。标书并未充分解答这些设计问题和协调问题。”内华达山脉公司的进度不确定性也最大。NASA认为，虽然内华达山脉公司有最多时间来完成验证工作，但工作量也最大，很有可能延误到2017年之后，比另外两家投标都晚。

经过综合考虑，NASA认为应该选取两个中标者，“能最大程度满足NASA的需求，提供更多机会和灵活性，降低风险，最大程度上安全、可靠地完成国际空间站运输任务”。这样，内华达山脉公司就成了唯一的落选者。NASA在2014年9月19日就将此事通知了内华达山脉公司，9月22日才将喜讯告知波音和太空探索技术公司。4天后，内华达山脉公司愤然向国会总审计署提出抗辩

内华达山脉公司抗辩的主要内容有这么几条。首先是NASA把2017年时间节点看的很重，招标书中却没有指出这一点。第二，NASA对太空探索技术公司的报价及总体财政资源分析不正确。第三对任务适应性的分析有缺陷且做了区别对待，对投标者的过往表现分析也不恰当。国会总审计署通过分析，将这些意见逐条驳回。

关于2017

内华达山脉公司提出，招标书中把 2017 年作为“目标”（goal），但实际评审中却把它提高到了硬性要求的程度。在这里可能要解释一下goal这个词汇。按照辞典解释，这个词代表人们希望达到并为之付出大量努力的目标，但并无硬性要求的含义。内华达山脉公司争辩的就是这一点，该公司说，在与NASA沟通的过程中，有关委员会建议，如果能带来更切合实际的进度安排，内华达山脉公司应当在2017年之后的某个时候进行验证。也就是说，内华达山脉公司认为自己被忽悠了。

国会总审计署为此审查了NASA的记录，看一看招标文件与评审文件是不是合理、一致。答案是肯定的。NASA在要求各投标者2017年前通过验证这个问题上，没有犯什么错误，所做的评估也与招标书一致。招标书清楚地向投标者们建议，能否在2017年前通过验证将成为评标的指标，评审委员会与投标者的沟通中也不曾误导。

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首先，在招标书的概要中，明确指出合同的目的是发展“美国的商业载人航天运输能力，安全、可靠、费效比合理地往返国际空间站，此目标不晚于2017年实现”。正文中也再次强调了“不晚于2017年”。

具体来说，招标书要求投标者在标书中说清楚“不晚于2017年通过验证的技术方法”，“如何推动各里程碑所需要的设计、开发、试验、评估、生产运行工作，最终保证不晚于2017年通过NASA的验证”。

国会总审计署并未发现所谓“拖延到2018年将丧失中标资格”的措辞，因此内华达山脉公司的指责是站不住脚的。而且国会总审计署发现，NASA并不是因为简单的进度问题才把内华达山脉公司踢出局的。NASA有关负责人评价说：“太空探索技术公司和内华达山脉公司的进度很有可能大幅度延误。内华达山脉公司的进度压缩最为严重，技术挑战最大，可能延误最长时间。”这里甚至没有提及具体时间，可见NASA对内华达山脉公司并不抱希望。

至于2017年底线是不是被从“目标”升格成硬性要求，国会总审计署报告中说了一句让人忍俊不止的话，“这较好地解决了单项要素，甚至是低权重要素也可以作为来源选择决议关键指标的问题”。这简直就是在说“你连这都做不到，还奢谈中标？”

关于价格分析

内华达山脉公司认为，太空探索技术公司报出了一个不现实的低价，而NASA对此报价的可信度分析是“无效和不合理的”。商业载人航天运输合同是固定价格的，也就是NASA只付固定数量的钱，企业是赚是赔全靠自己。但作为载人航天这种复杂系统，NASA也需要确保企业有钱可赚。一来防止企业不会为了保本而偷工减料，二来企业赚到钱才能持续经营，不会导致后续供货中断，毕竟飞船不是超市里的商品，轻易找不到替代品的。

这个思路在招标书中明确给出。招标书还写道：“政府要考虑合同执行的不同阶段中，在政府合同款到账前企业的财务资源，以及可能影响合同执行的总投资风险”。也就是说，要考察企业自有资金和自筹资金能力，不允许空手套白狼。

国会总审计署在报告中给出了一个奇怪的表格，其中的细目全都被隐去了，只留下一个总价。这可能是为了保护企业商业机密。根据这个只有最后一行公布于众的表格，波音的报价最高，达到30.1亿美元；太空探索技术公司最便宜，只有17.5亿美元；内华达山脉公司居中，为25.5亿美元。然而竞标的结果是首尾两家入选，内华达山脉公司名落孙山。考虑到价格问题的权重最高，内华达山脉公司确实很难接受这样的结果。

载人飞行的费用，很大程度上取决于火箭的费用。波音和内华达山脉公司都打算采用“宇宙神”5火箭发射，而太空探索技术公司打算用自己的“猎鹰”9火箭。后者是当今最便宜的大型火箭，单次发射成本只有6000万美元。而“宇宙神”5发射一次要1.4亿美元左右。这个差别有效降低了太空探索技术公司的报价，用NASA的说法就是“符合我们对航天发射产业的经验”。载人“龙”飞船还能从“龙”飞船那里沿用很多技术成果，例如对接机构。因此，国会总审计署认定，NASA在太空探索技术公司报价问题上没有什么判断错误。

需要注意的是，波音公司并没有提出采用自己的“德尔它”4火箭，主要是因为这种火箭的价钱太贵。如果采用，会进一步推高报价。但“宇宙神”5第一级发动机RD-180是从俄罗斯进口的，在当前的美俄关系之下，美国国会已经禁止进口更多RD-180。因此“宇宙神”5的前景也不乐观。

其实内华达山脉公司也没有拿出什么有说服力的依据，只是指责NASA对太空探索技术公司的成本分析不够深入细致，没有给出具体项目是如何省钱的。内华达山脉公司还认为，NASA对太空探索技术公司的自有资金分析方法不对，没有采用所谓的“速兑比率”法。这显然不能构成理由。太空探索技术公司自创建以来就没缺过钱。创始人艾伦·马斯克腰缠万贯，公司握有数十个发射合同，最近谷歌公司还向其大量注资。用什么方法分析太空探索技术公司的财务，结论都是“有钱，任性”。但国会总审计署却不打算罢休，它甚至在财务章节的最后这样写道：“根据以上分析，我们认为NASA对太空探索技术公司流动资金和财务资产的分析过于保守了。”这叫内华达山脉公司情何以堪？

任务适应性

在这个领域，内华达山脉公司声称自己遭到了区别对待。这主要集中在船箭分离机构的设计上。内华达山脉公司认为自己和波音一样采用了火工品连接的挠性接头。却被评为强度差、缺陷多。

国会总审计署在报告中指出，内华达山脉公司和波音的设计本质上是不一样的。NASA之所以给内华达山脉公司打了低分，并不是因为挠性接头本身，而是因为第一阶段合同之后，NASA对内华达山脉公司和波音都给出了改进意见。NASA认为，两家公司都没有满足NASA《载人级火工品规范》中关于容错和冗余度的要求。两家公司都打算修改设计。波音在最终的标书中解释说，其基本设计采用了一种经过飞行验证的、高可靠性的挠性接头设计，同时也对设计做了改进。不过在国会总审计署的公开文件中，接头的具体型号和改进措施都被删掉了。波音还拿出了一种备用方案。据此，NASA认定波音的船箭分离机构缺陷已经完全解决。

内华达山脉公司在最终标书中自称解决了问题，还给出了三种方法来“考虑实施后备设计方案”。但NASA审读标书后发现，内华达山脉公司没有解决所有缺陷，很多高层次决策不明确且前后矛盾，后备方案不明晰。这意味着内华达山脉公司的低分是自己导致的，并非遭到NASA歧视。

内华达山脉公司还指责NASA对太空探索技术公司的电子、电气、电子机械器材缺陷轻轻放过。实际上NASA认为“这些缺陷问题不大”。国会总审计署对NASA的结论表示支持。

过往表现

这应该是最没有争议的领域。内华达山脉公司从来没有承担过完整航天任务，其“追梦者”航天飞机也只是进行了几次滑翔而已，甚至没有经历过火箭发射。波音和太空探索技术公司在过往表现上得分高过内华达山脉公司，那简直是一定的。但令人意外的是，太空探索技术公司和内华达山脉公司在此领域的最终得分非常接近，都被评为“高可信度”。但内华达山脉公司还是抠着字眼提出了抗议，体现了美国律政文化对人们的影响。

NASA在招标书中提出了三个涉及过往表现的评价标准，①载人系统；②载人运输系统研制；③国际空间站服务。具体来说，承担过载人系统工作的比仅承担过非载人系统工作的得分高，承担过载人系统总体任务的比仅承担过载人任务分系统的得分高，承担过国际空间站相关工作的比没有承担过的得分高。

对波音和太空探索技术公司的历史，读者都应当很熟悉。按道理说，太空探索技术公司和内华达山脉公司都被评价为“高分”，已经算是照顾后者情绪了。但内华达山脉公司并不服气，认为太空探索技术公司没有研制过载人系统总体或分系统，只承担过国际空间站商业货物运输，因此得到这么高的总分不合适。

国会总审计署的解释是，对经验和过往表现的评价更多地是打“主观分”，而且招标书在陈述三类打分原则时，还有个前置说明，“拥有类似于商业载人运输计划内容和复杂程度合同/协议的，得分更高”。“类似于”这个词给了NASA灵活的操作空间，谁能说“龙”飞船不类似于载人飞船呢？它采用加压舱，能携带货物返回地球并回收，说它“类似”，肯定能站住脚。

结论

国会总审计署的回复基本上就是“终审判决”了。因此，内华达山脉公司至少是赶不上第一轮商业载人航天合同的。而选择波音和太空探索技术公司两家公司，也是一种有效策略。波音公司是老牌企业，参与过从早期载人航天到航天飞机、空间站舱段的多项活动，提出的CST-100构想稳扎稳打。太空探索技术公司属于航天新秀，虽然没有发射过载人航天器，但“猎鹰”9和“龙”飞船运行稳定可靠，完全应该给它一个尝试载人航天的机会。保守与进步、传统与创新相结合，用两条腿走路的方式来恢复并推进美国的载人航天能力，这应该说是一个明智的决策。

国际空间站只运行到2020年，延寿到2024年的计划还没有得到各个合作方的认可。NASA下一步的活动要超越低地球轨道，无论是月球、小行星、拉格朗日点乃至火星，计划中都没有为“追梦者”这样的航天飞机留出位置。另一方面，美国空军有自己的X-37B项目，也不太可能再引入一种有翼航天器。所以，内华达山脉公司的前景并不乐观。