中国应对气候变化立法研究

武汉理工大学 严君

中国应对气候变化立法研究

武汉理工大学 严君

气候变化问题的全球性,需引起世界各国的重视。

气候变化；必要性

一、气候变化概述

（一）气候变化的概念及原因。

《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）将气候变化定义为：“除在类似时期内所观测的气候的自然变异之外，由于直接或间接的人类活动改变了地球大气的组成而造成的气候变化。”法律层面上是指人类的社会经济等活动所直接或间接导致的大气成分的变化。造成气候变化的成因可以概括为自然因素和人为因素两大类。自然因素包括太阳辐射的变化、火山爆发、大气与海洋环境的变化、季风等。人为因素包括人类活动所消耗的能源以及破坏森林、草地、滩涂等引起的大气中温室气体浓度升高等。2007年IPCC第四次评估报告中指出,由于人类活动所导致的全球气候变化的可能性超过90%。

（二）气候变化带来的影响。

气候变化带来的的影响是具有综合性、全方位的特点，既有正面，也有负面，从总体看来，其产生的负面影响大于其正面的影响。

1.对生态系统的影响。

随着气候变暖，自然生态系统和生物多样性遭到破坏,直接导致的后果是动植物的生态多样性发生重大的变化,生态健康系统受到严重的威胁。

2.对水资源的影响。

随着气候的变化,水资源受到的影响是非常明显的。由于区域气候各不相同,水资源的影响也将不尽相同。随着气候变暖这一现象的加剧,降水分布不均的现象更加明显,干旱地区的降水量逐步出现减少,而湿热地区的降水量与日俱增,地球上洪涝干旱的极端天气气候出现频率明显增加。与之同时,不断增加的社会总人口数和高速增长的经济,加大对水资源的需求。[1]

3.对农牧业的影响。

气候变化对农业的影响,已成为世界各国关注研究的热点之一。研究结果表明,随着气候变化,世界粮食的供给能力将远低于世界人口对粮食的需求,饥饿人口的数量增加,粮食安全问题成为影响人类生存的主要问题,大量人口迁移的现象,对世界稳定带来极大的考验。[2]

4.其他影响。

除上述影响外，气候变化对自然灾害的影响、对人类健康和生活的影响,对社会经济的影响、对能源的影响,以及对沿海地区发展的影响也需引起足够的重视。气候变化对社会经济生活产生了深远、长期的影响,由于全球各地区经济发展程度不同,其带来的影响也不尽相同，但从总的方面看还是以负面影响为主。

二、我国构建气候变化应对法的必要性

（一）我国国内的环境现状和立法现状。

气候变化对全球产生了不同程度的影响。由于目前中国科学技术的相对落后,使得依靠煤炭这单一能源的粗放型的经济增长方式难以发生根本转变。中国作为世界最大的发展中国家,经济发展突飞猛进的同时,也受到了气候变化带来的负面影响。然而,面对气候变化这一问题的严峻挑战,我国尚未建立相对完善的法律机制,应对气候变化的能力上,依旧相对较弱。

1.气候变化对我国产生的影响。

在气候变化背景下，我国的生态系统、水资源、农牧业受到了不同程度影响。气候变化对我国的生态系统的影响主要表现为,沿海地区的海平面上升、旱涝灾害等极端天气出现的频率逐渐增加、淡水资源的减少以及动植物多样性的减少。同时,气候变化对我国城市的社会经济产生的一系列影响,间接影响城市的发展,部分城市甚至会面临难以预测的巨大灾害风险,从而进一步影响我国的发展能源战略和社会经济的稳定持续发展。

2.我国国内的立法现状。

从中国目前情况看来，我国作为《联合国气候变化框架公约》最早签署缔约国之一，同时也是较早在国内开展制度应对的国家。对目前未涉及气候变化的法律领域，需要根据实际情况制定新的法律法规。我国在环境立法方面一直遵循的惯例是：首先制定国家环境政策，然后在相应的国家环境政策实施一段时间，等具备了立法的社会基础及立法环境之后，再将国家环保政策以立法的形式确定下来。[2]

（二）当前的国际立法情况。

全球变暖，是近百年来世界正在经历的一场气候变化。在全人类的发展进程中，人类的生存安全受到了严重的威胁，气候环境的变化已经不再仅仅是一个科学问题，气候变化日益复杂，成了国家政府必须关心的一个问题。因此，如何更好有效应对气候变化，进一步促进国际合作，近年来，国际社会先后签订了系列文件，为解决全球气候变化导致的系列问题制定了法律准备[3]。

1.《联合国气候变化框架公约》。

《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC)是国际社会在应对气候变化的首个专门性法律文件,并做出了新的尝试,具有开创性,国际社会对推进研究气候变化起到了积极作用。该协议第一次确定了国际环境法中“共同但有区别责任原则”,充分考虑缔约方不同的发展条件和能力。它涉及到世界各国人民生产、消费以及生活方式,涉及到世界各国社会经济发展的方方面面,在国际经济与发展的历史中具有深远的意义。[4]

2. 《京都议定书》。

《京都议定书》是国际社会首次设定的具有法律约束力的文件,在应对气候变化这一方面具有划时代的历史意义。在内容上对《联合国气候变化框架公约》进行重要补充,单方面规定发达国家减少温室气体排放义务,并对发达国家温室气体的排放定量化。是人类在推动全球可持续发展、积极应对全球气候变化的又一次进步。

3.巴厘岛路线图。

“巴厘路线图”确定世界各国积极应对全球气候变化的具体领域,为进一步落实气候变化的行动指明了方向。使发展中国家及美国等主要发达国家以各自确定的方式更好的参与到未来的环境保护行动来，从而使国际社会应是联合国气候变化大会对气候变化第一次可以真正的建立在全球参与的基础上，实现历史的跨越。

4.《哥本哈根协议》。

《哥本哈根协议》通过签署协议，探索出的一条维护发展中国家乃至全人类的共同利益的有效道路，为2010年全球气候变化谈判奠定了基石。尽管《哥本哈根协议》不具有法律约束力，但是它为应对气候变化国际合作的行动做出了前提，奠定了国际合作的法律基础，同时在促进应对气候变化和经济发展上，进一步明确了坚持双赢的合作思路。

（三）我国法律体系的完善。

气候变化是一个必然的过程，我们不能直接阻止它，但是我们可以通过立法去减缓气候变化的速度，并且去适应这种变化。因此，气候变化立法应包括“减缓”和“适应”两个重要方面。我国于2008 年发布了《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书，该书将中国应对气候变化的政策与行动直接分为“减缓”和“适应”两个大方向。虽然在国际社会，人们往往关注气候变化的减缓问题，但是在我们国内层面，“适应”比“减缓”更现实与急迫。而适应技术的正确选择与表述是应对气候变化研究的关键内容。不过，我国在立法方面，目前相关法律仍然为“减缓”方向。

1.相关法律的缺失。

尽管我国颁布了相应的环保方案：《中国应对气候变化国家方案》、《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书，但是到目前为止，还没有办法取代《气候变化法典》这一统领法规。与减缓性立法相比，我国在应对气候变化的适应性法律法规方面还是一个空白。因此，目前加强研究，制定和完善适应性法律法规，推进其进一步落实是迫不及待的。

2. 执行机制存在缺陷。

现行的管理体制的不完善，严重制约着我国应对气候变化，特别是控制温室气体排放战略的实施。目前我国现行的能源管理体制是一种分散式的宏观管理，管理方式薄弱，缺乏国家统一权威的能源管理，在统一落实全国实施相关气候变化法律法规方面是极其不利的。加上我国气候管理部门比较庞杂，各部门规章相互冲突、执行机制存在缺陷，这不仅增加了企业技术革新负担，也会影响到节能减排目标的实现，不能更好执行气候变化的法律法规[5]。

3.设置法律责任的缺失。

在法律上，个人该对自己的行为负责，一旦违反法律规定，该承担法律责任，受到相应制裁。法律是社会运行的有力保障，是法治的基础。我国目前的气候变化法律法规中，缺乏了法律责任的承担制度，这让气候变化法律的违反多了一个借口。完善法律责任的缺失，也应该是我国气候变化立法需要做出的一个努力方向。

4.国际条约规定的遗漏。

我国的气候变化立法能否充分的体现《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》等相关国际法文件的要求，是在温室气体的排放及其控制方面发挥重要作用的保障。这些国际条约应该在我国国内的具体法律制度上有所体现，是我国的法律与国际接轨，将其建设成先进性的法律。

[1]李英丽. 应对气候变化立法研究[D]. 河南：河南大学法学院，2011：16.

[2]Richard Watson. Future Files: A History of the Next 50 Years [M]. England: Nicholas Brealey Publishing, 2008.

[3]刘晓靖.中国应对气候变化法律机制之建立[D]. 北京：中国海洋大学法学院，2011：11.

[4]牟景和.中国应对气候变化的法律对策[D]. 黑龙江：黑龙江大学法学院，2009：19.

[5]潘伟尔. 我国能源管理体制问题的讨论[J]. 中国能源，2002，（9）：9

D996.9；D922.6

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：1671-864X（2015）02-0046-01