日本农业保护政策与东亚贸易自由化的推进

张燕

【摘要】农业保护是日本政府长期以来推行的一项国策，其主要内容有过境保护、价格支持及生产补贴。东亚贸易自由化及东亚区域经济一体化是东亚经济发展的重要趋势，农业保护政策已经成为了日本与东亚国家签订双边自由贸易协议的障碍。近年来，为了加速与东亚各国缔结双边贸易的FTA/EPA协定，推进贸易自由化，日本政府采取了加快农业体制及结构改革、减少绿色贸易壁垒等多项措施，最大程度地朝贸易自由化方向努力。

【关键词】日本    农业保护    贸易自由化    FTA/EPA

【中图分类号】F742                      【文献标识码】A

区域性的国际合作已经成为世界政治经济发展的大趋势，近年来，东亚国家也逐渐地走上了区域合作的发展道路，积极探索各种经济政治合作的新途径。从成立东盟论坛（ARF），再到10+3、10+6合作机制的建立，这一系列的合作方式推动了东亚地区经济及贸易的发展。但是，日本多年来一直推行农业保护主义方针，在农业贸易领域始终奉行的是保守的贸易政策和苛刻的绿色贸易壁垒，严重影响了其对外贸易的谈判进程，也影响了东亚经济一体化的发展，并且对日本国内的经济结构产生了消极影响。为了促进区域贸易自由化，日本政府近年来积极推行贸易机制、农业体制及相关制度改革。

日本农业保护政策的内容

农业保护政策是一国基于价格支持、农业补贴、贸易补贴及贸易壁垒等形式保护本国农业发展，进而直接提高农业生产者的收入等一系列政策的总称。日本政府通过国境保护、价格支持、生产补贴等制度形式来推行农业保护政策。

一直以来，由于受农业经营模式的限制，日本农业比较落后，国内的农产品市场容易受到国际农产品的冲击。为了限制进口，日本政府将国境保护措施视为农业保护的一大利器。日本是WTO成员国，根据世贸规则，日本不能将进口的农产品拒之国门外，因此，日本推行的农业保护主要集中在关税领域，即日本对进口的农产品征收极高的关税。虽然在“乌拉圭协议”之后，日本进口农产品的平均关税有所下降，但是与其他国家相比，其关税水平依然较高。尤其是与欧盟和美国相对比，其中个别产品的关税高得惊人，比如进口大米的关税高达492%。高关税是日本国境保护的重要措施，除此之外，在关税税目上也是花样繁多，超过百分之百关税的税目有146个，相比之下，欧盟只有33个，美国只有26个①。

在价格支持方面，日本政府向农民及各种农业合作社提供名目繁多的各种补贴，价格补贴制度可以说是日本农业保护的主要政策措施。其中，对稻米的补贴最高，而且实行双重价格制度，当稻米价格低于市场平均价格时，政府会高价收购，低价出售，以此来保障稻米作为日本第一农产品的地位。此外，农业生产方面的资金及融资补贴也是日本农业保护的措施之一。按照WTO规则，发达国家的农业只能是进行“绿箱”补贴，但日本生产性补贴一直是“黄箱”政策，补贴幅度最大的是农田水利工程建设及农业机械设备购买。日本政府每年的农业预算中，有专门的生产性补贴款项，重大的水利工程直接由政府兴修，一般的水利工程由各级政府承担80%左右的费用;在农业机械补贴上，一般是按照农机价格的50%发放;融资方面的补贴也较多，长期的无息、低息农业贷款普遍存在。

在国际上，通常用生产者推定额（PSE）对生产额的比值来衡量一个国家的农业保护程度。PSE是用一国国内与国际农场品市场的均价差乘以一国的农产品消费者负担的数额再加上一国政府直接发放给农民补贴的总和。按照这个计算公式，日本的PSE值从1999～2012年平均比值是170%②，远远超过了欧美发达国家，甚至也大大超过了一些发展中国家。为此，日本政府付出了相当于其农业生产总值70%的保护成本。在众多的农产品中，PSE比值最高的是大米、小麦及牛奶，2012年日本牛奶的PSE比值达到了惊人的650%，每一年日本政府支付的PSE资金占到了GDP的1%左右，而农业总产值仅仅占到GDP的2%左右③。日本农业保护程度之深可见一斑。

东亚贸易自由化与日本贸易政策的转变

上世纪90年代中期以来，区域经济一体化与合作化的趋势明显，全球范围内的双边贸易FTA/EPA协定发展迅猛。进入新世纪以来，WTO谈判颇为不顺，出现了多次僵局，直到今天多哈回合的农业谈判还没有达成完全一致，区域间FTA/EPA贸易自由化协定因其灵活、方便、高效等优点，促使各国之间的双边贸易发展较快，成为了很多国家推行贸易自由化的主要渠道与方式。东亚地区自金融危机之后，贸易自由化及区域经济一体化的呼声越来越高，从2000年开始，各国之间的双边FTA/EPA贸易协定进展顺利，尤其是中国政府主动促成建立中国—东盟自由贸易区、中韩自由贸易区，东亚其他国家纷纷效仿，东亚自由贸易进程加快。截止到2012年底，东亚地区各国之间达成的双边FTA/EPA协定已经达到了20多个。

在东亚地区双边贸易自由化不断发展的趋势下，日本政府为了同中国争夺东亚的主导权，积极改变国内的经济机构，导致了日本贸易政策的转变。在此种情形之下，农业保护成为了阻碍双边贸易自由化的壁垒，日本农林水产省及农协也意识到了这点，积极配合日本政府推行贸易政策转变。第一，由WTO一边倒的政策逐步转向了重视建立双边贸易体制。在2004年日本政府即发表声明，认为积极推进缔结双边自由贸易的EPA是日本的一项重要国策，是对WTO为中心的多边贸易体制的一种良好的补充，日本政府应该重视东亚地区，发挥日本在东亚经济领域的主导权。由此表明，日本贸易政策有所转型，即开始重视在东亚地区的双边自由化贸易。第二，建立了推进双边贸易自由化的FTA/EPA专门机构，2003年以后，日本内阁的多个部门纷纷成立了推进双边自由贸易的协调机构，比如经济产业省成立了经济合作部，财务省成立了自由贸易推进委员会，连自民党内部也成立了推进FTA/EPA谈判委员会。

日本农业保护政策对贸易自由化的影响

日本政府虽然积极转变了其贸易政策，但日本的农业保护根深蒂固，短期之内不会有实质性改变，这会给日本及东亚地区的贸易自由化政策带来一定的影响。日本是一个高度工业化的国家，兼业农民是重要的农业劳动力，但兼业人口一直在减少;在专业农民中，老龄化的问题非常突出，从1983年以来，65周岁以上的老人增加了近2倍。耕地的使用率也在不断下降，到2009年为止，相比于1965年农业耕地的使用率已经下降到75%。此外，农业生产总值也在不断下降中，农业在整个国民经济中的地位亦是不断下降，1990年，日本的农业生产总值大约为110万亿日元，到2012年的时候，日本农业GDP仅为70万亿日元④。从这些数值中我们可以看到，日本的农业保护政策在一定程度上成为日本农业发展的阻力，阻碍了日本农业的改革与发展，甚至陷入恶性循环，越保护越落后，越没有竞争力。2012年，日本农林水产省发布的推测数据表明，一旦停止现在的农业保护政策及措施，日本农业每年的损失将会超过5万亿日元。而受到农业保护政策保护最多的大米、小麦、砂糖、牛肉及乳制品将会受到更大的冲击，甚至有完全被进口农产品所取代之趋势。在这种情况下，虽然日本政府已经意识到农业保护政策是推动双边贸易自由化的阻力，也采取了一些积极的措施来消除其影响，已经着手国内的农业改革，但政府不敢贸然停止农业保护政策。

目前，东亚地区合作的重要方式，是各国之间缔结双边自由贸易协定。日本从2002年以来到现在，在缔结FTA/EPA上也取得了一定的进展，但目前签署的这些贸易协定，自由化程度不是很高。日本与其他发达国家相比，在已经缔结成功的自由贸易协定中的自有率是最低的，平均只有20%左右，与其发达国家的身份并不相称。不仅大大低于欧盟与墨西哥，也低于美国和韩国。农业保护政策是日本缔结双边自由贸易协定的最大阻碍，甚至在一定程度上是外交阻碍，也是日本的自由贸易率如此之低的重要原因。虽然在东亚贸易自由化的大潮中，日本也是积极的倡导者，但是，日本政府在谈判中，通常只注重其工业产品及服务领域的市场开放，对于农产品市场一直持谨慎态度，由此造成了日本签署的双边FTA/EPA协定比较少。

2002年，时任首相小泉纯一郎提出了著名的“小泉构想”，即倡导日本与东盟建立双边自由贸易区，得到了东盟五国的积极回应。但在就协定内容细节进行磋商时，日本因为拒不开放农产品市场而遭到了东盟五国的一致抗议，最后只与新加坡签订了日新协议，与其他国家的谈判破裂，因为新加坡是工业国家，几乎没有农业。接着，2003年东盟秘书长访问日本，希望日本政府废除实施已久的国境保护政策，降低部分进口农产品关税及降低绿色贸易壁垒，但十年过去了，日本与东盟各国还是未能签订FTA/EPA协议，谈判也没有取得实质性进展。目前日本已经与东亚国家签订的FTA/EPA协议中，均没有涉及到农业贸易自由化的内容，不仅引起了东亚各国的强烈不满，甚至遭到了美国的讽刺，直到今天，美国依然没有与日本签订双边的FTA/EPA协议。

我们再看看日本签订的第一个FTA/EPA—日新FTA。协议规定，凡从日本进口的商品，新加坡不征收关税，但日本方面则将大米、小麦、乳制品、肉类制品、砂糖、海产品等农产品排除在撤销关税名单之外。在之后签订的自由贸易协定中，也都没有撤销进口农产品的关税，如2005年与马来西亚，2007年与泰国、印尼、文莱、菲律宾，2008年与越南。日本与韩国之间的EPA谈判始于2007年，到2013年初已经进行了13轮磋商，但还是没有取得实质性进展⑤。主要的焦点就是集中在农业方面，日本一直拒绝开放其农产品市场，坚持对主要农产品进行贸易保护，而韩国则要求日本最大限度地开放农产品市场。日本国内的反对势力态度强硬，致使日本政府无法在谈判中让步，对东亚贸易自由化产生了消极影响。

农业保护政策成了日本推行东亚贸易自由化的巨大阻碍，东亚各国不断对日本政府施加压力，日本国内的批评之声也越来越多。农林水产省与日本农协也在不断表态支持贸易自由化政策，但是并不轻易承诺做出任何农业自由化的条款。综合种种因素，日本政府始终无法在农业贸易自由化中给出精确的衡量，给双边贸易自由化带来了巨大的消极影响，阻碍了东亚贸易自由化的进程。

日本参与东亚贸易自由化的展望

2013年，日本正式参与到TPP谈判，面对贸易伙伴的强大压力，日本不得不提出贸易自由化的目标，力争贸易自由化率达到80%，进一步削减小麦、大米、牛肉等主要限制进口农产品关税。尽管如此，日本提出的贸易自由化目标仍然与新加坡、中国等国家要求的100%的水平相距甚远，加之国内的农业利益集团在不断地施加压力，短期之内还是不能放弃完全农业保护政策。因此，日本在2013年的TPP文莱会议所作的承诺是难能可贵的，也是日本推行贸易自由化的前奏。从长远来看，日本农业政策必须要符合其经济发展全球化战略，适应日本制定的“FTA发展战略”，在日新自由贸易区的基础上，以韩国、中国与东盟为中心，在东亚地区及世界范围内推行自由双边贸易，以此推动东亚自由贸易区及APEC 、WTO等多边贸易体制的发展。同时，近几年，随着中国与东盟、韩国的贸易自由化的发展，以及日本参加的FTA、TPP、EPA谈判对象带来的巨大压力与要求其开放农产品市场的要求，为了推进日本与东亚、东盟各国建立FTA、EPA的进程，日本政府已经下决心进行农业政策调整及农业结构改革，摆脱农业保护给财政收入带来的包袱。农林水产省从2008年以来就一直与国内的农业利益集团进行磋商，试图加快农业结构改革与农业经济关系调整，提高其农业发展水平与国际竞争力。当然，阻力是很大的，但如果不开放农产品自由贸易就难以同其他国家达成FTA/EPA协定，日本国内就这一点已经基本达成了共识。因此，从长远目标看，日本实施农产品自由贸易是可期的。

从近两年日本政府实施的贸易政策看，这些政策是为推进其自由贸易做准备的。首先，改变FTA/EPA双边贸易策略，农林水产省在谈判的时候开始由守转攻。面对日本制造业要求缔结FTA/EPA的呼声和实现工业、投资、服务贸易自由化的强烈要求，日本农业一直是各国在与日本谈判时的焦点，不能彻底开放农产品市场，其他领域的自由贸易协议就难以达成。因此，日本农林水产省成为了日本工业巨头的眼中钉，为了加快推进与其他国家，尤其是东亚国家的FTA/EPA协定，日本农林水产省已经开始鼓励日本农产品出口，同意开放部分农产品自由市场，在2013年文莱会议上，日本降低了95个农产品的进口关税。其次，减少绿色贸易壁垒，逐步开放重要的农产品市场。高额关税与农业补贴是日本农业保护政策被国际贸易伙伴诟病的地方，虽然绿色贸易壁垒不属于农业保护政策的范围，但也是阻碍自由贸易的障碍，WTO的《SPS协定》明确规定了绿色贸易壁垒只能是在科学证据的基础上形成，不能随意滥用绿色壁垒，否则也会构成对贸易自由的限制。日本从2006年实施了《食品中残留农业化学品肯定列表制度》，改变首批针对734种农药、兽药及饲料添加剂，设定了1万多个最大允许残留标准，并确定了“一律标准”原则，⑥即将这些残留设定在0.01ppm阀值，只要检测出这个阀值范围内的，就限制进口。无疑这是一个重大的绿色贸易壁垒，不符合《SPS协定》的要求，日本为此多次同美国、欧盟、澳大利亚发生农产品贸易诉讼，均是日本败诉。可见，绿色壁垒不消除，日本难以实施贸易自由化。故此，从2008年起，日本开始减少检测目标，从734中检测对象降到了350种，2012年又废除了“一律标准”原则，为推动贸易自由化迈出了坚实的一步。第三，加快国内的农业改革，提高农产品的国际竞争力。为了改变日本在缔结FTA/EPA谈判中的不利地位，从根本上改变日本农业水平落后的局面，消除农业贸易自由化阻力，日本政府从2006年起相继实施了一系列的农业政策及体制改革，比如改革大米流通体制、推进绿色农业与有机农业建设、促进农业经营法人化、加快农业科技化与生物水平建设、改革农协职能等，到目前，这些措施的推行取得了不错的效果，提高了其农业经济发展水平，为逐步减少农业保护打下了基础。

（作者单位：上海商学院）

【注释】

①刘昌黎：“日本FTA/EPA的新进展、问题及其对策”，《日本学刊》，2009年第4期。

②李勤昌，石雪：“日本强化农业保护的经济与政治原因”，《现代日本经济》，2014年第2期。

③原瑞玲：“自由贸易区农产品贸易效应及其测度研究”，2014年中国农业大学博士学位论文。

④丁一凡：“国际贸易新动向—多边自由贸易框架的复活还是新地区自由贸易框架的崛起？”，《当代世界》，2014年第2期。

⑤刘国斌，赵霞：“日本加入TPP谈判与农业改革分析”，《现代日本经济》，2014年第2期。

⑥郭佳祥：“农业保护影响日本FTA战略的政治经济学分析”，2013年辽宁大学硕士学位论文。

责编/于岩（实习）