开发区经济当前症结

许涛

我国以经济技术开发区和高新技术产业开发区为代表的产业园区，在近30几年中取得了一系列辉煌成绩。但在成绩背后，也存在诸多问题，尤其是将代际更替因素考虑在内，涌现的问题在不同的经济层面影响着我国微观经济生态、中观经济模式和宏观经济环境。

微观层面：企业创新能力不高

企业自主创新能力不高。当前我国用于科技研发领域的投入不断增加，但企业的技术创新能力并没有与之形成正比例而提高。开发区企业自主创新能力不高是我国开发区经济的核心问题，企业的技术进步主要来源于技术改造和技术引进，自主创新能力始终较弱。具体表现在：我国规模以上企业有专利申请的仅占总数的不到10%，研发工作在企业内进行的仅占总数的不到40%，企业研发投入占销售收入比重低于1%，对外技术依赖度达50%，这些核心指标均与技术先进国家内的企业有不小的差距。对于欠发达地区来说，走技术模仿道路有利于中短期经济的快速增长。但是，实践表明后发国家并不能仅仅通过技术模仿实现对技术领先国的技术赶超。尤其是对我国这样的经济大国来说，企业自主创新能力的不断提高是强国之本。

企业生态系统不健全。开发区内至少存在三类企业：上游企业、下游企业和服务性企业。上游企业为开发区主导型企业;下游企业为上游企业提供配套产品以满足其生产性需求;服务性企业为上、下游企业提供服务产品，三类企业构成一个简单的生态系统。在实际运营中，由于上游企业经济总量大、经济辐射能力强等特点，基本享受了更加优惠的土地价格和政策支持，成为各地开发区招商引资的重点。然而，下游企业和服务性企业由于得不到开发区政府的足够重视，运营成本较上游企业偏高，因而存在发展无规划性问题。同时，在与上游企业进行合作时存在恶性竞争，这些问题直接导致了开发区内企业生态环境的不断恶化。开发区内企业生态系统不健全将直接影响开发区的良性发展，限制开发区今后的转型。

开发区政策下的“劣币驱逐良币”。开发区经济的传统开发模式是依靠土地红利和政策红利吸引企业。这使得有些企业更加看重开发区的土地出让政策和税费优惠政策，这些企业以追寻最优惠政策为目的，在不同开发区中进行迁移，一旦政策优惠期限过期，企业又向下一个政策温床转移，形成“候鸟现象”。与此同时，开发区管理者表现出的并不是培育企业的能力，而是转移和吸纳企业的能力，即便存在有创业意识和创新理念的企业和团队，在这种环境下，面临着传统管理模式的“急功近利”，也只能选择向管理理念层次较高的开发区集聚。而在新的开发区内由于高科技企业的大量集中，又加剧了竞争，企业的生存环境进一步恶化，形成了“劣币驱逐良币”的现象。所以，我国开发区中，“候鸟现象”和“劣币驱逐良币”这两种现象常常是伴生的，这也从一个侧面反映出我国开发区内企业微观生态系统的突出问题。

中观层面：开发模式面临新挑战

纵观开发区的改革历程，开发区一方面突破了一系列体制障碍，取得了实实在在的发展成绩;另一方面在经历了一代人的发展历程后，原先突破体制障碍所运用的手段和途径，为进一步发展升级带来了障碍。

开发区开发模式面临新挑战。在传统开发模式中，开发区管委会成立开发公司，通过土地使用权的有偿转让不断挖掘所辖土地的财富效应，逐渐形成和巩固了“借贷开发” 、“资金大循环” 的发展模式。这种开发模式有效解决了开发区成立初期资金缺乏，公共设施建设不足的难题，使开发区管委会不断呈现出经济类政府的特点，以经济总量和财政收入等经济指标作为组织行为的核心。实际上，开发区的开发模式就是政府推动经济发展的有效手段，土地流转政策和财政政策帮助政府筛选拟引进的和重点扶持的企业，有一定的“计划”成分。通过这种开发模式，开发区在较短时期内集聚了大量企业，并随之带来了一定的经济利益，却无法带来良性的企业生态结构和有效的“产学研”关系。企业生态结构的不合理，不利于传统开发模式向开发区的企业化运营转型，也不利于开发区内企业自主创新能力的提高。

传统开发模式带来体制难题。传统开发模式所利用的土地红利有较强的“扩张冲动”，在我国大多数开发区的发展历程中，都存在着开发面积不断扩大的情况。因此，在经历过一个较长的开发周期后，开发区面临的首要问题并不是是否走向企业化运营，而是在开发面积不断扩大的情况下，是否与邻近行政区进行“区政合一”。“区政合一”意味着开发区的管理体制向传统行政体制回归，以往的事权合一、机构精简的管理体制将向完整的行政建制转型。普遍的情况是，“扩张冲动”使开发区无法停下通过“区政合一”获得新土地的脚步，然而在这一过程中带来更多的体制难题：一是合并新增机构和岗位，带来更大的财政负担和社会民生事务，两种工作思路往往存在掣肘的问题;二是不断扩大的行政建制拉远了较合理的企业化运营的距离;三是民生和社会领域对财政支出的需求在挤占了新增开发项目的资金投入的同时，并没有改变传统开发模式，使得开发公司在“扩张冲动”中负债开发的程度加大，由于投资回报率不高，使一些开发区面临破产风险。

大学作为社会创新主体长期缺位。开发区一直鼓励产学研合作，但大学一直都不是开发区内的核心主体。传统开发模式通过土地和政策红利集聚企业，开发领域不断扩展到房地产业和以大学城为代表的教育产业。大学在和企业互动过程中，逐渐转型为创业型大学，成为区域创新的领导者。我国开发区发展的实践证明，一些较成功的开发区无不与所邻近的大学紧密合作。如北京的中关村园区与区域内的著名大学;陕西的农业科技示范园与所依托的西北农林科技大学;深圳特区在区域内在没有著名大学的情况下，通过推动知名大学异地办学兴建研究院的方式，充分吸收大学的创新科技和应用型人才，完成了从“科技沙漠”到“科技绿洲”的转变。因此，我国开发区经济的现有开发模式首要任务是建立“政府——大学——产业”三者充分合作的三螺旋社会创新模式，使大学成为开发主体之一。

宏观层面：法律法规建设相对滞后

从开发区的上一级政府直至省级地方政府，给予开发区在土地、财政、税收等领域更大的自主性的同时，亦试图通过地方开发区调控地方经济的发展，这一“政府——开发区——企业”的调控模式在发展过程中也存在一系列的问题。

与开发区经济相配套的法律法规建设相对滞后。开发区经济经过30多年的发展，已经度过了当年的先试先行阶段，大多数成熟开发区进入“二次创业期”，一些新兴的开发区正在汲取和学习现存开发区发展的经验。但是，不论是地方还是中央的法律法规制定部门，都没有进行相应的法律法规建设。这使得开发区管委会的行政主体地位尚没有得到相关法律明确，开发区通过土地流转、财政优惠等政策手段进行扩张开发的手段并没有得到相关法律法规约束。

在发展开发区经济的同时忽略了城市化的影响。近30年我国的城市化率近乎上升了30个百分点。在这一过程中，大量农村劳动力涌入城市中的开发区，成为工厂工人，开发区经济也成为我国城市化的加速器。城市化率的快速上升，必然带来土地价格的快速增长。这一方面推高了土地价格，使得企业的用地成本不断提高，挤占了科技研发的投入;另一方面刺激了开发区内企业的拿地冲动，一些核心企业以给开发区带来巨额经济量为筹码，要求开发区给予划拨大块土地，这也成为了园区内企业生态结构恶化的主因。另外，伴随着开发区的不断扩张，同一地市内的开发区与相邻行政区之间、相邻地市间的开发区之间在发展规划、利益归属方面的矛盾、协调难度不断加大，有条件的省市通过成立国家级新区进行进一步利益整合，而在条件相对滞后的省市，这种利益冲突已成为区域经济一体化问题的难点。

警惕开发区发展中的“肿瘤化”趋向。我国是一个后发不均质大国 ，各地开发区所处发展阶段不同，产业结构自东向西呈现出较为明显的由高到低的“雁型结构”。这一产业结构特征是包括“亚洲四小龙”在内的先发国家所不存在的。我国宏观产业与科技发展政策虽然在指导我国的产业发展和科技发展方面有一定的区分性，但明显对于各地产业园区因地制宜的发展有时滞性。宏观经济政策的“投资驱动”特性在开发区内表现尤为明显。土地开发模式、新区开发模式、新城开发模式已经成为地方政府，尤其是中西部欠发达地区地方政府刺激经济和表现政绩的主要手段。地方政府在开发过程中形成的地方债进一步绑架政府，使得“城市空心化”、“开发区房地产化”成为地方经济的肿瘤。宏观经济政策的时滞性和低效率，与地方政府的投资开发驱动模式，已使得部分开发区表现出“无限增殖并破坏正常细胞”的“癌细胞”特性，这一点是宏观政策部门和地方政府要格外重视和警惕的。

在经历了30几年的高速发展后，开发区经济的开发成本不断提高，政府和公众对开发区经济发展的期待已由发展之初对经济总量和财政收入的要求，逐渐扩展为对园区内企业自主创新能力的提高、企业生态格局的良性发展、开发区管理模式的高效转型、开发区法治环境的不断健全等方面的要求。一方面，我们要警惕开发区固有的传统开发模式逐渐向“肿瘤化”发展的趋向，从而进一步影响所在城市的宏观经济;另一方面，我们要充分认识开发区现存问题中可能孕育的发展机遇。作为一个区域大国，我国开发区经济所应选择的产业变革和宏观背景，或许与今后很长一个时期我国城市化进程和区域经济一体化分不开。

（作者单位：北京大学经济学院）

【参考文献】

①王勇，朱雨辰：论开发区经济的平台性和政府的作用边界——基于双边市场理论的视角[J]. 经济学动态，2013年11月：12-19。

②亨利·埃茨科威兹：国家创新模式——大学、产业、政府“三螺旋”创新战略[J].北京：东方出版社，2014年2月。

责编/高骊   美编/于珊