水电站大坝运行安全应急管理刍议

杜德进

（国家能源局大坝安全监察中心，浙江杭州，310014）

0 前言

截至2013年底，我国已建成各类水库大坝97 721座，总库容8 298亿m3，水电总装机容量2.8亿kW[1]。目前在国家能源局大坝安全监察中心注册（备案）的水电站大坝有465座，水库总库容4 402亿m3，装机容量20 620 MW，还有一批已投运的大中型水电站大坝正在办理注册（备案）手续。这些水电站大坝大多是高坝、大库、大电站，在蓄水发电、防洪灌溉、航运旅游等方面发挥了巨大的作用，为国民经济发展和改善人民生活、社会进步做出了巨大的贡献。但是，这些大坝也是一个潜在的危险源，一旦发生事故或溃坝，不仅将导致电力企业重大经济损失，还会给大坝下游地区社会公众的生命和财产安全、社会环境安全造成灾难性的影响。国内外这方面的惨痛教训非常深刻。改革开放三十多年来，我国的经济、社会快速发展，国民经济总量、人口密集度和人民生活水平不断提高，水电站大坝一旦发生溃坝等突发事件，造成的后果将更加严重。因此，在加强水电站大坝运行安全日常管理、提高水电站大坝安全状况的同时，强化电力行业大坝安全突发事件的应急管理、提高全社会应对水电站大坝安全突发事件的能力和水平、最大限度地减少突发事件对大坝安全的损害和风险、降低直至消除突发事件对工程和社会公共安全的影响是水电站大坝安全管理面临的紧迫任务。

1 水电站大坝运行安全应急管理的现状和存在的问题

经过近三十年的探索和实践，我国的水电站大坝安全管理已经取得了显著成就。在《水库大坝安全管理条例》的框架下，电力行业颁布实施了《水电站大坝运行安全管理规定》（2015年国家发改委已修订为《水电站大坝运行安全监督管理规定》，并以第23号令颁布实施）及其配套规章，初步建立了市场经济体制下水电站大坝运行安全管理的法规体系；明确了运行水电站大坝的安全注册制度，已经投运的水电站大坝基本上都已经实现了安全注册（备案），保障了法律法规的贯彻落实、运行管理机构的健全完善、运行管理人员队伍的基本稳定、监管工作的正常开展、运行安全档案资料的规范化管理；持续推进五年一轮的大坝安全定期检查，完成了三轮定期检查、正在开展第四轮大坝安全定期检查，定期对大坝运行安全性态进行评价，发现和消除了运行中出现的安全隐患和缺陷，大坝运行安全性态不断提高；在全行业内开展了大坝安全信息化建设，初步实现了大坝运行安全信息的远程、实时监控；定期开展一线运行管理人员的岗位培训，大坝运行管理人员的业务水平和技能不断提高。所有这些常态化工作，奠定了电力行业大坝运行安全的良好基础。

但是，作为水电站大坝运行安全管理链条的重要环节，水电站大坝安全应急管理的工作还刚刚起步。虽然电力行业一直都很重视水电站的防洪度汛工作，企业的防汛组织机构比较健全、防洪预案比较完备、防汛制度比较齐全，成功应对了多次特大、大洪水的袭击，也取得了应对“5·12”汶川地震等重特大自然灾害的胜利，但就整个电力行业而言，大坝安全应急管理工作还处于一个初始阶段，突出表现在：（1）对大坝安全应急管理的内涵认识不清；（2）应急管理的法规不配套，技术标准不健全；（3）企业内部、企业与政府的应急管理职责不明确；（4）应急预案不全面、针对性差、实用性不强的现象比较普遍，形式主义的演练还非常盛行；（5）应急联动协调机制欠缺，上下游水电站、企业与当地社会之间缺乏主动协同、相互配合，信息交流、共享不畅；（6）对大坝险情的辨识、预计不科学，对大坝风险缺乏全面科学的认识；（7）应急技术培育不足，应急手段和方式单一，应急能力薄弱。这些现象严重制约着整个行业大坝安全应急管理工作的深入开展和水平提高，已经与当前的应急管理工作要求不相适应。

2 科学认识水电站大坝运行安全应急管理工作

大坝运行安全事关社会公共安全，大坝运行安全应急管理是国家突发事件应急管理的有机组成部分。针对水电站大坝这一特定对象，大坝运行安全突发事件的应急管理既有其特殊性，也有普遍性，必须遵循应急管理的一般规律。

2.1 突发事件应急管理的一般内容[2]

在公共安全管理领域，“突发事件”的含义是有严格法律限定的。按照我国《突发事件应对法》的规定[3]，“突发事件”是指“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。美国国土安全部对“突发事件”定义为：它是一种自然发生的或人为原因引起的需要紧急应对以保护生命或财产的事故或事件(event)，包括重大灾难、紧急事态、恐怖袭击、荒野或城区火灾、洪水、危险物质泄漏、核事故、空难、地震、飓风、龙卷风、热带风暴、与战争相关的灾难、公共卫生与医疗紧急事态等。美国联邦应急管理署（FEMA）对“应急管理”的定义是：组织分析、规划、决策和对可用资源的分配以实施对灾难影响的减除、准备、应对和恢复，并具有如下特点：（1）它是有组织的政府行为，无论是分析、规划、决策和对可用资源的分配，还是建立的预案等都是政府对公权的行使；（2）管理的对象是各类灾难与突发事件（含战争、暴力、恐怖及自然与人为灾害）；（3）管理的目标是保护人民的生命、财产和环境，既要注重生命和财产安全，也必须关注环境安全；（4）它是全过程的公共安全管理，涵盖了从灾难发生前的准备、预防，到灾难发生时的应对，乃至灾难过后的重建与恢复的全过程[4]。

由此可见，应急管理是对重大突发事件的全过程管理，贯穿于事故发生前、中、后的各个阶段，是一个包括预防、准备、响应、恢复四个阶段的动态过程。这四个阶段往往是交叉的，但每一个阶段都有各自明确的内容和目标，而每一个阶段又都是构筑在前一阶段的基础之上，形成预防、准备、响应和恢复四个阶段相互关联、相互作用的循环过程（见图1）。只有搞清楚每个环节的主要工作内容，才能有的放矢地开展好应急管理各阶段、各环节的工作，最终构建应急响应的完整体系和工作链条。

（1）预防。应急管理的预防有两层含义：一是通过安全管理和工程技术等工程和非工程手段，尽最大可能防止事故的发生，实现本质安全；二是在假定事故必然发生的前提下，通过预先采取的预防措施，来降低或减缓事故的影响或后果严重程度。从长远观点来看，低成本高效率的预防措施是减少事故损失的关键。

图1 应急管理的四个阶段Fig.1 The four phases of emergency management

（2）准备。应急准备是应急管理中一个极其关键的环节，它是针对可能发生的事故，为迅速、有效地开展应急行动而预先所做的各种准备，包括应急体系的建立、有关部门和人员职责的明确和落实、应急预案的编制和管理、预案的演练与修订、应急队伍的建设、应急设备（设施）与物资的准备和维护、与外部应急力量的衔接、疏散撤离方案的制订等，其目标是保持应对各类突发事件的应急能力。

（3）响应。应急响应是在事故发生后立即采取的应对措施与救援行动，包括事故的预测预警与警报、通报，信息收集与应急决策，采取工程或非工程措施进行抢险，应急物资、设备的调度与运用，人员的紧急疏散、急救与医疗，以及外部救援等。其目标是尽可能地降低事故风险、抢救受害人员、保护可能受威胁的人群，尽可能控制并消除事故。

（4）恢复。响应结束后应立即开展恢复工作。首先使事故影响区域恢复到相对安全的基本状态，然后逐步恢复到正常状态，其次立即开展事故损失评估、原因调查、应急响应后评估等工作。在短期恢复中应注意避免出现新的紧急情况；长期恢复包括受损设施设备的重建和受影响区域的重新规划和建设，此时，应汲取事故和应急救援的经验教训，开展进一步的预防和准备。

2.2 水电站大坝运行安全应急管理的内涵

大坝运行安全管理的最终目的是消除、避免发生大坝安全事故，减缓或减轻大坝突发事件可能造成的影响和损失，因此大坝运行安全应急管理应该贯彻于大坝安全管理工作的全过程，从防范事故发生、减少事故损失的最终目的出发，通过常态化的管理工作打好应急响应的基础。对照突发事件应急管理的一般内容，水电站大坝运行安全应急管理应包括以下工作。

2.2.1 预防阶段

大坝运行安全应急管理预防阶段工作内容主要包括制定、完善法律法规和应急管理体系；在大坝挡水运行的全过程，开展大坝安全注册，不断强化大坝安全管理水平；通过定期检查、监测管理等工作，及时发现大坝安全缺陷和隐患，及时采取补强加固、更新改造等工程处理措施予以消除，确保大坝本质安全；推进大坝安全的信息化建设，不断提高大坝安全的技术手段和能力；建立健全隐患排查治理制度，定期开展危险源辨识和风险分析，查找影响大坝安全的危险源和风险因素。概括来讲，就是通过定检、注册、监测、补强加固处理等常态工作管理大坝运行中存在的确定性风险，通过风险分析和危险源辨识等手段管理大坝运行安全中的非确定性风险。通过做好日常预防工作，从源头上控制、预防和减少大坝安全事故，将大坝事故隐患消除在萌芽状态、防患于未然，是确保大坝运行安全的最经济、最有效的手段，也是落实“安全第一、预防为主、综合治理”方针的落脚点和着力点。

2.2.2 准备阶段

针对运行管理过程中辨识、排查的风险因素和可能引发大坝安全事故的诱发因素，拟定紧急情况下的应对措施和程序，编制相应的应急预案，定期对预案进行演练、修订和持续完善；建立与上下游、左右岸及企业与社会的应急联动机制，共享相关信息；建立应急抢险机制，组建应急队伍、储备应急物资和工器具；针对各类可能的大坝安全事故，储备必要的处理技术和应急手段。目前电力行业普遍开展的汛前防汛检查工作就是“准备”阶段的一项主要工作。其他如洪水、地质灾害的监测、预警，地震台网的运行监测，与相关部门信息交互设备的联调联试等都可以归入准备阶段。就大坝安全应急管理而言，除了一年一度的防汛外，许多可能的突发事件都没有规律性可循，因此，应急准备阶段就显得尤其重要。俗话说：“宁可备而不用，不可用而无备”，强化针对各类突发事件的应急准备，才能有备无患，从容、有效应对。此阶段除了要完善企业内部的预案和应急响应机制外，更重要的有两项工作：一是对大坝运行中可能遭遇的各类突发事件进行细致的辨识和分析，预先提出应对措施、评估可能对大坝本身和下游社会造成的后果；二是要建立企业内部预案和地方政府负责的社会应急预案的衔接，明确信息通报、交流的渠道和机制，有效实现紧急情况下的企业、政府之间的联动。

2.2.3 响应阶段

一旦发生突发事件，就进入了“响应阶段”。此时需要迅速查清事件原因，快速研判事件的性质和特点，科学分析事件已造成、可能造成的后果和严重程度，及时采取先期处理措施，控制事件影响的范围，同时有序启动应急预案，做到快速响应、果断决策、积极处置。水电站大坝发生突发事件，首先是企业根据具体事件性质作出响应、采取应急处置措施，在处置的同时，需要保持与上下游政府和相关单位的信息沟通和联系，及时、准确发布事件的有关信息。一旦事件严重程度超过大坝的设防标准或造成的后果超出企业自身的应急能力，就要及时报告地方政府启动社会应急预案，动员社会救援力量参与应急，甚至采取人员撤离、疏散等措施。

2.2.4 恢复阶段

事后恢复阶段，一是要对事件造成的损失进行处理，比如洪水过后的水毁工程的恢复重建、地震发生后的恢复蓄水运行和发电生产；二是要对突发事件进行调查评估，准确掌握事件对大坝安全的后续影响和造成的损失；三是要总结应急响应过程的经验和教训，将应对过程作为相关预案的一次实战演练进行审视，检查其缺陷和不足，及时修编、完善预案，查找应急过程中的决策机制、联动机制、处置机制存在的问题，针对性地进行完善。

这四个阶段的工作，构成了大坝安全应急管理的完整过程，体现了化应急管理为常态化管理、将大坝安全应急管理贯穿于大坝安全管理全过程的应急理念。这四个阶段的循环往复，可以通过应对各类突发事件，从应急中学习应急、通过应急改进日常管理，不断提升水电站大坝安全管理的水平（见图2）。

3 全面理解水电站大坝运行安全应急预案

由于大坝失事后果的严重性，水电站大坝运行安全应急管理的工作重心是预防和准备。通过日常细致、严谨的管理工作，及时消除大坝安全隐患，确保大坝在设防标准内能正常挡水运行，发挥兴利除害的预期功能。同时，对于不可预知的自然灾害或人为因素，预先做好防范措施和应急准备，确保一旦发生突发事件，能及时应对，消除事件影响或尽最大可能控制事件发展、最大程度减轻事件造成的严重后果。因此，大坝安全应急预案是至关重要的环节。

按照国际上大坝风险管理的理念[5]，大坝安全管理的对象是大坝（包括一个流域内一系列有关联的梯级大坝）、水库、下游及其他受大坝失事影响区域的整个系统，是一个相互作用、相互联系、相互依赖的子系统组成的复杂整体。因此，大坝安全应急管理不能只论单个大坝，必须考虑到大坝枢纽（水电厂内部）和上下游社会（水电厂外部）两个方面。

图2 应急管理和大坝安全管理水平的关系Fig.2 The relationship between emergency management and the level of dam safety management

图3 大坝系统的空间模型Fig.3 The spatial model of dam system

大坝安全管理应急预案研究的是基于突发事件（如溃坝洪水）对大坝下游的严重威胁及其后果的分析。大坝安全应急预案的应急具体措施应划分为两类[6]：一是内部应急措施。侧重于每座大坝的安全措施和应对手段，包括突发事件的分类、辨识和后果预计；明确发生各类突发事件时降低库水位、减少进出水库流量的方法（如溢洪道、泄水孔的开启规则和步骤、上下游联合调度等）；向下游地方政府报警的途径和方式；通知、通告程序和流程；通讯联络系统；无电力、强降雨等叠加灾害情况下的应对措施；抢险物资贮备。二是外部应急措施。侧重于每座大坝下游的保护措施和救治手段，包括明确下游流域的重要特征和防护对象；通过溃坝洪水分析研究，确定各类突发事件中下游地区可能的淹没范围；设立下游区域的预警和报警系统、警报内容和发布流程；界定企业与下游地方政府及相关方的责任及联动作用和义务；明确紧急情况下下游地区的治安管控和道路交通；确定突发事件发生时可使用的通讯、运输系统，与撤离疏散方案的接口；与事件相关方的联合演练等。通过外部应急措施建立与下游地方政府、相关企业和社会应急预案的有机衔接。

美国作为世界上最发达的国家，一直来重视应急管理工作，尤其是自“9·11”事件以来，建立、完善了以美国联邦应急管理署为核心的应急管理体制，美国的大坝安全应急管理工作也纳入美国联邦应急管理署的工作范畴。美国联邦应急管理署的《联邦大坝应急行动计划导则》规定，大坝应急预案应包含以下内容[7]：

（1）运行管理单位为减轻或消除大坝存在的问题应采取的行动；

（2）运行管理单位在面临与大坝相关的事故或紧急情况时应采取或与政府应急管理部门协同采取的行动；

（3）运行管理单位向下游当地政府发布早期预警和通知信息时需遵循的程序；

（4）辨识上下游影响区域重点基础设施和风险人口位置、绘制洪水淹没图；

（5）界定、描述与突发事件相关各方的责任以及协调方式。

由此可以看出，美国的大坝安全应急预案关注的重点是运行管理单位与下游社会、政府应急管理机构的协调和联动，包括企业和政府及社会相关方的沟通联系方式、预警信息、洪水淹没区的绘制，供政府应急管理机构确定淹没区内受影响的人员和重要基础设施、编制必要时的撤离或疏散方案。也就是说，大坝应急预案的重点是清晰界定企业与社会的接口，大坝一旦发生泄洪或溃坝等紧急情况，企业需要告知政府应急管理机构和下游社会大坝的状况和影响范围、后果。

近年来，我国围绕“一案三制”工作开展应急管理体系建设，取得了显著成效。在国家层面，出台了《突发事件应对法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》、《电力安全事故应急处置和调查处理条例》、《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》、《生产安全事故应急预案管理办法》、《突发事件应急演练指南》等一系列应急管理的法律法规、行政规章及相关文件。电力行业也相继出台了《电力企业综合应急预案编制导则》、《电力企业专项应急预案编制导则》、《电力企业现场处置方案编制导则》、《电力突发事件应急演练导则》等行业规范性文件。国家防总和水利部针对水库大坝出台了《水库防洪抢险应急预案编制大纲》、《水库大坝安全管理应急预案编制导则》等指导性文件。根据上述文件精神，电力企业大都编制了水电站大坝防洪抢险、防溃坝等应急预案。但目前这些预案主要还是集中于企业内部的应对措施，很少涉及与上下游社会和政府的联动，更缺少与政府机构的协调演练，在发生企业无法应对的突发事件时，无法发挥预案的预期作用。在企业内部的应对措施中，关注的重点大多是超标准洪水、地震、战争等极端事件，缺乏对大坝运行中常遇突发事件的应对措施，预案的针对性、指导性不强，预案的实用性、操作性差，失去了预案的实用意义，为了编制预案而编制预案的现象还比较普遍。究其原因，与对预案应有的要素理解不全面、缺乏行业应急预案编制技术标准密切相关。

4 改进水电站大坝运行安全应急管理的几点建议

提高和加强水电站大坝运行安全应急管理工作，应该坚持“应急”、“管理”两条腿走路，一方面是加强企业对突发事件的预测预警、分析评估、应对处置能力建设，一方面从政府应急管理的层面，加强“一案三制”建设，规范、推动、指导企业的应急工作。对后者，笔者认为目前亟需加强以下几个方面的工作。

4.1 完善法制、体制和机制建设，实行法制应急

大坝安全应急管理涉及社会危机管理和工程危机管理，因此必须走法制化道路，依法规范大坝安全应急管理工作。要按照十八届四中全会提出的“全面推进依法治国”的战略部署，在《突发事件应对法》的框架下，健全和完善配套的法律法规，建立、健全水电站大坝安全的应急管理体制和机制，突出应急体制中的防范和协调、联动作用，突出法律法规中的上下衔接、连贯和协同，提高法律法规的综合性、普适性和可操作性。当前最迫切的就是要从法律法规的高度，明确责权清晰的水电站大坝安全应急管理常设政府主管部门，依法、统一牵头开展水电站大坝安全的应急管理工作，改进目前一遇重大突发事件就临时设立指挥部、以党政领导担纲指挥主导的应急模式。按照现代应急管理的科学规律，对应急管理事务的全过程进行管理，克服当前应急管理的重心在于突发事件应对、缺失对其他环节进行建设管理的被动局面，构建符合现代应急管理规律和要求的新体制。

4.2 规范预案管理，提高应急预案针对性和实用性

目前，电力行业大坝安全应急预案还缺乏统一、规范的技术标准，导致各个电力企业编制的预案种类繁多、内容芜杂，针对性、实用性不强。因此迫切需要制订水电站大坝安全应急预案编制的行业技术标准，规范预案的内容、具体工作要求和相关各方的责任、工作接口，提高预案的针对性和操作性；要进一步规范大坝安全应急预案的管理，具体规定哪些大坝必须编制预案、哪些单位和部门参与预案的编制；统一预案的评审、备案/审批权限和程序，对预案的修订、更新做出具体的规定；要始终树立“只有相关方了解、熟悉、参与的预案才是有效的预案”的理念，正确处理保密与预案培训、演练的关系，协调好提高透明度与维稳的矛盾，明确预案的知悉范围和培训、演练内容。

4.3 强化应急联动机制建设，促进互联互通

水电站大坝安全突发事件不仅仅局限于一个水电站，而是具有很强的流域性、衍生性，其危害更具有社会性。由于行政隶属和利益桎梏，目前在水电站大坝安全应急中难以实现突发事件信息和应对专业力量的共享，形成信息壁垒、各自为政、资源浪费。在这种状况下，一旦发生大范围、流域性的重大突发事件，就可能由局部影响造成全局损失、由小风险酿成大灾难。因此，要从法规和制度上明确水电站运行管理单位与地方政府及上下游水电站之间的应急联动职责，利用信息化手段，建设电力行业统一的应急管理平台，在同一流域的上下游企业之间、企业和政府、社会之间，建立信息共享、沟通机制和渠道，实现突发事件信息的互联互通和资源共享，强化应急信息、资源的整合，共同提高全行业、全社会的预警预报和应急处置能力。

4.4 健全评估机制建设，推动应急能力提升

能否成功应对大坝安全突发事件，企业和上下游社会的应急能力是最关键的因素。应急能力一方面体现在体制、机制、法制建设的顶层设计，另一方面也体现在企业组织机构的完整性、责任制的覆盖面、应急预案的有效性、应急人员和物资准备的充分性、装备水平和抢险技术手段。针对目前大坝安全领域应急工作起步不久、薄弱环节较多的现状，应建立健全应急能力和应急效果评估机制，充分发挥专家和专业机构的力量，对企业的应急能力现状进行审核、评估，重点关注存在问题和教训的总结，通过评估在行业内取长补短，推动行业应急能力整体水平的提升[8]。

4.5 加强全行业、全社会的应急教育

俗话说“生于忧患、死于安乐”。但目前行业内还有许多人从确定性概念出发，认为“我管理的大坝是优质工程，不会出事”，从而忽视大坝安全的应急管理，甚至避谈大坝的安全风险、忌讳大坝安全应急工作，把应急管理当作可有可无、小题大做的应付差事，对可能的风险视而不见，疏于对各类突发事件的预防和准备。或者一说大坝安全风险，就夸大其词，搞得人心惶惶。因此要进一步在全行业、全社会加强大坝安全风险教育，强化风险意识，提高社会、行业对大坝安全风险的敏感度和认知，树立正确、科学的大坝安全理念。要使全社会都认识到“任何大坝都可能失事、都会带来风险”，认识到有的风险可以防范，有的风险却无法防范，只能通过应急手段，消除或降低风险的后果。把大坝安全应急管理纳入常态化的工程管理全过程，落实在日常工作中，建立全行业投入、全社会参与的应急管理工作态势。

5 结语

水电站大坝安全应急管理是社会应急管理的一部分，既服从于社会应急管理的一般规律，又有其特有的内涵，贯穿于水电站大坝安全管理全过程，不同的阶段有不同的工作内容和要求。大坝安全应急预案是应急管理工作的基础，要从大坝安全系统来编制应急预案。目前电力行业虽然编制了各类大坝安全有关的应急预案，但针对性、实用性和可操作性不强，预案起不到实际应急工作中应有的作用。在加强企业应急工作、提升应急能力的同时，需要在完善法规、规范预案标准和管理、建设应急联动机制、社会风险教育等方面加强顶层设计和推进力度，构建大坝安全应急管理工作的新机制、新体制，适应形势的新发展。

[1]中华人民共和国水利部.2013年全国水利发展统计公报[M].北京：中国水利水电出版社,2014.

[2]U.S.Department of Homeland Security.National Response Plan[M].

[3]中华人民共和国突发事件应对法[Z].

[4]U.S.Department of Homeland Security.National Incident Management System[M].

[5]ICOLD Bulletin 130——Risk Assessment In Dam Safety Management[M].

[6]杜德进.大坝安全管理预警系统和应急处理计划[J].大坝与安全,2003,(1):6-9.

[7]FEMA.Federal Guidelines for Emergency Action Planning for Dams[M].

[8]闪淳昌,周玲,钟开斌,等.对我国应急管理机制建设的总体思考[J].国家行政学院学报,2011,(1):8-12,21.