地方政府债务风险问题防范的思考

赵永红

摘要：近些年以来，我国地方政府债务在规模上迅速扩大，债务风险不断加剧。对此，要有效地化解和规避地方政府的债务风险问题，就必须进行中央和地方财权和事权的划分，强调债务监管责任和举债程序，同时努力拓展地方政府的税源，并且要控制地方政府的债务风险，以此建立起有关的机制和制度对地方政府的举债行为加以约束。本文深入的分析了地方政府债务风险问题，并且提出了有针对性的防范措施。

关键词：地方政府；举债行为；债务风险；风险规避；控制措施

现阶段，我国地方政府债务规模巨大、隐患严重，即便是中央和各级政府每年均采取措施试图缩减和控制地方债务，但因缺乏科学的管理方式以及统一的债务管理机构，导致地方政府债务仍然处于失控的边缘。笔者就我国地方债务的现状、成因和改革措施进行了分析。

1.我国地方政府债务风险问题的种类

1.1 直接显性债务

直接显性债务主要包括了地方政府内部的国债转贷资金，为了解决金融风险而借入的款项，向国内个人、企业以及银行的借款等。国债转贷资金主要是指财政部将国家发行的有限国债转借给地方政府，以用于完善地方基础设施或发展当地经济的债务。解决金融风险而借入的专项款项一般是由当地政府向中央政府借入的，这样可以有效的清理金融机构的专项贷款，其中的金融机构主要有城商行、投资公司、城信社等。向国内个人、企业以及银行的借款通常是指地方政府向国内一些个人、单位和金融组织借款。实际上，这部分款物是不符合法律要求的，但是在现实生活中却是不可避免的。拖欠款债务一般是因为地方政府没有能力支付而形成的拖欠工程款和拖欠工资等债务。

1.2 直接隐性债务

直接隐形债务主要是指地方政府未得到政府的明确承诺，没有法律的明确规定，但是在社会发展的过程中政府又不得不考虑社会的整体利益，从而导致政府被迫承受的债务。例如，在社会保障制度或企业改革的过程中，导致大多数职工失业，而且这些失业人员的养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险等本应该由所属企业承担，但是这些企业已经改制或破产，从而无法满足失业员工的需求，这时就需要地方政府来承担这些债务，用以维护社会稳定和缓解社会压力。

1.3 或有显性债务

或有显性债务一般是在突发事件的影响下，地方政府被迫承担的债务。其具有透明度弱、可控性小、风险隐蔽等特点。或有显性债务一般是由政府担保的粮食供销企业亏损挂账、国内金融组织贷款等债务。如粮食等国有企业一直采用国家垄断的方式进行经营，所以很难对其经营性亏损和政策性亏损进行区别，所以非常容易引发财务挂账增加现象，给当地政府造成了无法弥补的损失。国内金融组织贷款主要是指各级地方政府没有权利向单位和个人提供资金担保，但是在地方政府已经参与过的担保活动中，一旦债务人出现资金问题，地方政府需要承担其担保责任。

1.4 或有隐性债务

或有隐性债务主要包括国有企业的亏损以及地方金融机构不良资产等。在地方经济发展过程中，金融机构起到了至关重要的作用，而且与地方金融机构有着千丝万缕的关系，一方面地方政府会引导金融机构资金的流动方向，另一方面地方政府还属于金融机构的股东。如果金融机构出现无法消化的坏账时，则需要由政府兜底，因为一旦金融机构破产，将会给当地造成无法弥补的损失。在国有企业改革阶段，其所进行的改制、重组、破产、兼并等过程中所产生借款无法归还时，就会转变为政府债务。

2.我国地方政府债务管理的问题

2.1 地方政府债务数额巨大

由于我国地方政府债务结构复杂而庞大，所以要准确地了解地方政府的债务规模实属不易。对此，国务院发展研究中心在一份报告里对全国各地的政府债务进行了粗略的估计：目前，我国地方政府债务最少在一万亿元以上。地方政府债务的一大特点就是举债的普遍性，主要体现为从乡、县到市、省，各级政府普遍举债和从发达地区到经济欠发达的地区的普遍举债。同时，因为分税制财政体制的原因等，政府的财政收入还出现了向上级政府集中的现象。所以，债务风险主要集中于基层政府，越往下，债务所占的比例就越大，由此形成的债务危机也日趋严重。

2.2 负债日益隐性化

部分地方政府在举债的过程中，为了规避法律责任，绝大部分纷纷采取变直接举债为间接举债的形式，债务类型也逐渐由显性负债转为了隐性负债，其中表现最为明显的就是城市建设负债，其主要的形式一是通过委托建设、经营等方式将显性债务隐性化；二是通过组建城市建设投融资公司搭建起筹资平台；三是由各级政府的下属的各类经营公用事业或者企业单位出面筹资。因上述的方式均是以地方政府信用为基础的，所以其债务最后依然归地方政府买单。

2.3 地方政府负债多样化

地方政府的债务多样化的表现具体为：债务种类的多样性和借债主体的多元化。地方政府债务主体既包括各级地方政府，也包括其所属的职能部门和企事业单位以及公益性的单位，有时还包括了具有政府背景的企业部门和单位。从地区政府负债的种类来看，不仅有经过中央政府特批发行的城市基础设施建设市政债券等显性的债务，还包括了社会保障欠款、工程款项、拖欠人员工资、补贴应补未补款等隐性的债务。

2.4 债务管理低效混乱

地方政府债务管理的基本工作尚且尤为薄弱，政府债务的统计、核算和计量体系未能建立和完善，决策层对债务的整体情况不能十分准确地把握。因各级地方政府债务的真实规模无法统计，所以政府债务的负债率和偿债率等监控指标也便不能投入应用，债务预警机制自然也就无法建立起来。

从预算管理的角度来看，政府的预算一般只反映基金预算收支、一般预算收支、基金预算收支和国债转贷收支等事项。地方政府的大部分借款这一项却未能纳入政府预算的核算中。另外，由于信息披露机制的不完善，对地方政府的信用评估缺乏，针对地方建设项目的社会经济效益进行评价的机制不能建立起来。同时，因为缺少债务的规范管理，从项目的审批、资金的使用到偿债的来源等，都存在很大的随意性。

更为严重的是，当前地方政府普遍缺少统一的组织机构来对地方政府的债务进行全面的管理。尽管财政部门在制度上被明确授予了对地方政府债务进行全面管理的职能，但是事实上，地方财政部门只能对一小部分直接由财政部门偿还的债务加以管理。从长远的角度来看，如果这些制度性的问题无法切实得到解决，地方政府的债务累计会持续加大，甚至会造成严重后果。

3.我国地方政府债务问题的原因分析

3.1 相关的法律法规的不健全

根据有关法律的规定，地方各级政府的预算应该遵循量入为出、收支平衡的原则进行编制，不得列赤字，并且，除了国务院和法律另有规定的部门外，地方政府不可以发行地方政府债券，除经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷外，国家机关不得作为保证人。对此，对向国内债权人举债的债务，国家行政机关不能够为其提供担保。财政部将这些规定理解为各级财政也都不能提供担保，并且还正式下文通知各级地方财政不许提供担保。所以，由地方财政对债务提供担保也是被法律禁止的。但是现行的很多法律对地方政府采取其他形式借款和金融部门等债权人向地方政府提供贷款、地方政府违法违规举借债务等现象缺乏明确的纠错机制和处罚措施等，也未能够对法律的执行主体进行明确，造成了上述的诸多规定形同虚设，相关的法律法规无法起到其应有的效用，这无疑助长了地方政府的不恰当的举债现象。

3.2 财政体制的缺陷

当前，在分税制财政体制改革后，使得地方税收体制缺乏质量和规模、地方财政收入的保障程度低且稳定性较差等问题，具体表现为：地方上缴基数过高；事权的划分不够彻底；地方税收体系零星化且稳定性差、不完整，越往省级以下越是无税收可分；真正意义上的横向和纵向平衡的转移支付制度尚未建立。在此类现象下，很多地方财政入不敷出，因此只能求助于接济。可以这样讲，地方政府的财政存在困难是地方债务不断膨胀的直接原因。

3.3 投融资体制的缺陷

尽管近年来我国在投融资体制的改革力度上有所强化，但仍然和市场经济体制的需求存在较大差距。严格的讲，我国还未形成真正意义上的多元投资格局，地方政府在投融资活动中还扮演了十分重要的角色，政府干预的成分占了绝大多数空间。但凡出现问题，各级政府就不得不承担投融资活动造成的责任和风险。同时，政府普遍缺乏科学论证和整体规划，效率低下，收益不能得到保证。再者，地方政府的融资渠道混乱，管理较为分散，融资的决策主体、投资失误的责任主体和偿还主体等划分不清。因此，投融资体制中的制度性缺陷是造成地方政府债务持续扩大的又一重要因素。

3.4 政府自身行为的不规范

在我国，相当一部分地方债务的形成原因是地方政府直接不规范行为。具体表现在：政府职能转变之后，政府活动越位现象严重，政府片面追求形象工程和政绩等。

4.地方政府债务风险的化解及规避措施

首先，应当对中央和地方政府的财权和事权予以合理的划分，使地方政府的财权和事权同比例缩小，由此降低部分地方政府的举债冲动；其次，应当强化举债程序和地方政府债务的监管责任，地方政府必须本着稳步发展和适度融资的原则对可能存在的债务风险严加防范；再次，要加快我国地方政府的新增税源的论证和落实进程，提高地方政府的积极性；最后，要完善地方政府举债的机制，强化预算管理，严格控制举债规模，加强风险预警，同时强提偿债准备金，提高负债的透明度。

5.结束语

综上所述，我国在积极努力地化解现实地方债务的同时，必须积极审慎地运用国债手段加以配合，在宏观上反周期调控，同时有所选择地启动部分地方的公债试点项目，进一步落实地方领导的责任制等。

参考文献：

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