构建国有企业履行社会责任的长效机制

彭红利

摘要：国有企业是我国社会主义市场经济中最重要的经济主体，拥有更广泛的社会影响力和更多的利益相关者。特殊的性质、历史使命和社会地位，决定了其经营目标及宗旨既不同于西方国有企业，也不同于我国其他所有制类型的企业。探索我国国有企业的社会责任管理体系，须结合中国国情，从宏观、微观及企业内部组织三个角度来考察，从而科学界定国有企业社会责任，构建政府—企业—社会三位一体联动的企业履行社会责任长效机制。

关键词：国有企业；社会责任；长效机制；制度经济学；政治制度；法律制度；公司；社会监督

中图分类号：F270-05 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2015）01-0074-04

在不同的经济发展阶段以及不同的经济体制背景下，国有企业对社会责任的认识和承担也有所不同。与其他类型企业相比，我国国有企业有其特殊的社会地位及历史使命，要探索国有企业的社会责任管理体系，构建国有企业履行社会责任的长效机制就必须结合中国国情。因此，对中国国有企业社会责任的重新审视具有重要的理论与现实意义。

一、从制度的视角重新审视我国国有企业之社会责任

按照制度经济学家道格拉斯·诺斯（Douglass North）在《经济史中的结构与变迁》中的定义，制度是指“一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的伦理道德规范，它旨在约束追求主体利益最大化的个人行为”。他还把制度分为两类：正式制度（宪法、产权制度和合同）和非正式制度（规范、习俗等）。在当前我国推进市场化改革的进程中，由于与之相配套的约束国有企业履行社会责任的正式制度和非正式的行为规范尚不完善，从而导致“中储棉”巨额亏损事件、“中航油”石油期货事件等类似事件的不断发生。

（一）正式制度约束

第一，政治制度约束。在西方发达国家，企业履行社会责任的主要推动者是非政府组织，但在中国，非政府组织的影响力远远不及政府，因此，既掌握各种资源又享有权威的政府就成为了推动企业履行社会责任的外部主导力量。2006年10月，党的十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出，“要着眼于增强公民、企业、各种组织的社会责任”；在2007年12月国资委发布的《关于中央企业履行社会责任的指导意见》（以下简称“指导意见”）中，第一次系统地对我国央企履行社会责任提出了总体要求、具体内容和措施。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生。”实际上就是指国有企业发展到一定程度更应强调其社会责任。此外，发展和改革委员会、环境保护部、安全生产监督管理局等国务院所属部委及直属机构从节能减排、环境污染防治和安全生产等方面加强对企业的监督检查，不断地对企业施压。在地方政府层面，广东、上海、浙江、江苏、山东、河北等省份也都先后出台了促进企业履行社会责任的指导意见，一些环保压力、社会影响巨大的省份甚至开始调整发展战略。

第二，法律制度约束。政府规制企业行为需有严格、严密的法律法规，但在我国，规范企业社会责任的法律法规远远滞后于经济发展的需要。2005年10月修订通过的《中华人民共和国公司法》第五条，尽管对公司在“必须承担社会责任”方面做出了明确要求，但只是一个引导性条文，没有明确规定企业社会责任的统一标准，其他法律也没有做相应规定。2007年12月国资委发布的《指导意见》也仅是针对国有大型中央企业而言。此外，《劳动合同法》《消费者权益保护法》和《反垄断法》等虽对企业社会责任相关内容或多或少有所涉及，但难以否认的是，从法律法规体系上看，立法内容过于零散、模糊、宏观，有些法律缺少对企业需要承担社会责任的具体内容加以明确界定，难以有针对性地去指导企业社会责任的实践，在施行过程中往往容易导致不同的利益相关者产生理解上的差异或歧义，甚至会带来企业社会责任实践方面的扭曲，而且使得国家相关部门对国有企业社会责任进行法律监管时存在许多漏洞。

第三，经济制度约束。我国以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度决定了在履行社会责任方面，国有企业与其他所有制类型企业存在明显不同。作为政府治国理政的经济工具，国有企业同时担负着政治责任、经济责任和其他社会责任，这是由国有经济制度这一制度安排内生决定的。政治责任主要是确保国家政权的稳固和国家主权不受侵犯；经济责任包括发展经济、改善民生。政治责任和经济责任是基本责任，其他社会责任是上述两大责任的派生和延伸。基于特殊的性质以及在国民经济发展中的重要地位，国有企业在履行社会责任时既要起表率作用，还要承担比一般企业更多的、甚至是特殊的社会责任。

（二）非正式制度约束

从非正式制度来看，近年来，中国国有企业大多积极参与公益慈善事业，但形式比较单一，往往更重视慈善责任的履行，而在西方，这仅仅是企业社会责任内容的一个方面而已。另外，我国企业家精神的贫困削弱了企业履行社会责任的动力。主要表现在：精神的焦灼状态、精神的离散状态、无所事事的精神惰性状态、非理性的情绪化状态、道德自责和原罪意识状态、经济行为的集体无意识状态。企业家精神世界的混乱和无序，导致其在履行企业社会责任上存在偏差，如较少考虑社会就业和环境保护问题，缺乏提供公共产品的意识，依靠压榨企业职工收入和福利来为所有者牟取利润，普遍缺少诚信，等等。再有就是对国有与民营企业的社会价值判断存在一种普遍的认知，与民营企业相比，国有企业占用更多的社会资源，其公有制的性质也决定了社会价值判断赋予它承担更多社会责任的期望。最后，随着公民意识的觉醒、维权行动的开展，以及参与社会公共事务的积极性不断提高，参与程度不断加深，公民越来越关注国有企业社会责任履责情况，形成了外在的约束力，使监督力度更大。

二、我国国有企业社会责任的特殊性分析——基于宏观、微观和企业内部组织三个维度

在正式制度和非正式制度这两种约束力量的作用下，国有企业在履行社会责任中必然要发挥“排头兵”的作用。科学、明确地界定我国国有企业的社会责任，必须基于我国国情，从宏观、微观以及企业内部组织三个维度来考察。

（一）基于宏观角度的我国国有企业社会责任的分析

一是控制国民经济命脉，维护国家经济安全，保障国民经济健康发展。2006年12月国资委颁布的《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》明确规定，国有经济必须对关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域保持绝对控制力，包括军工、石油石化、电网电力、电信、民航、航运、煤炭等七大行业，切实维护国家经济安全。另外，我国国有企业特别是大型中央企业，在国民经济的基础产业和产业链上游企业占比较大，由于具有巨大的产业关联效应，因此国有企业必须承担保障国民经济稳定发展的重要社会责任。

二是执行国家宏观调控政策，引领技术进步和推动产业升级。社会主义市场经济体制，既要发挥市场“看不见的手”的作用，又要发挥政府“看得见的手”的作用。在我国，作为国家宏观调控“微观抓手”的国有企业，除了是被监管者的角色之外，还是政府应对外部冲击，干预、管理和调控宏观经济的重要工具。另外，由于历史方面的原因，相对于民营企业而言，国有企业在技术、人才、创新能力等方面积累较多，加之在国防、航天、能源、电信等领域原始创新活动具有很强的正外部效应，因此，国有企业尤其是大型中央企业不仅要注重提升自身的技术创新能力，还必须承担引领技术进步和拉动所在产业升级的社会重任。

三是调整收入分配格局，维护社会公平，服务公众利益。国有资本属于国家所有即全民所有，利润理应全民共享。国家通过国有资本收益制度，可以把国有企业尤其是垄断企业产生的“超额利润”上缴，转化为公共财政支出。党的十八届三中全会提出的到2020年将国有资本收益上缴公共财政比例的提高到30%，并且通过公共财政的统一安排，更多地用于保障和改善民生，这有助于调节分配格局，维护社会公正。除此之外，在自然灾害来临和突发事件发生时，为了维护公共利益和社会秩序，国有企业必须以国家利益为重，充分发挥自己的资源优势，承担起更多的社会责任，这是国有企业特殊性最直接的体现。

四是引领中国经济发展，提升中国企业的国际形象。由于我国是从计划经济体制向市场经济体制转轨，与其他所有制类型企业相比，国有企业特别是中央企业，在资金、技术、人才、市场等方面积累较多，更具有优势，必须承担起引领中国经济发展的社会重任。而且，随着经济全球化的深入发展，国际社会对企业社会责任的关注日益增多。我国国有企业积极承担社会责任，不仅给国内其他一般企业起到表率作用，在国际交流与合作中也会有力提升中国企业的国际形象，是彰显中国作为发展中大国负责任形象的生动诠释。

（二）基于微观角度的我国国有企业社会责任的分析

从微观上看，作为市场主体的国有企业应履行的社会责任是指对各利益相关方如股东、债权人、职工、消费者、社区、供应商、环境等所负有的责任。国有企业要对股东的资金安全和收益负责，防止国有资产流失，努力实现国有资产的保值增值，在经营目标与公益性目标产生冲突时，必须首先保护公益性目标，经营活动要符合广大人民的根本利益，这是国有企业对股东的社会责任所在。消费者相对于企业而言处于弱势地位，国有企业对消费者应严格履行产品及服务质量方面的承诺，保障消费者对产品和服务质量及相关信息的知情权，以及自由选择产品的权利和依法追偿权，充分尊重消费者的权益和需求，等等。对于债权人，国有企业除了及时披露公司信息，不编造和隐瞒，诚实信用，积极主动偿还债务之外，还要保证交易行为的合法、善意、无过失。国有企业对社区的责任就是将自己利润中的一部分回馈社区，积极参与并资助社区公益事业，为社区提供更多的就业机会，促进社区发展。对慈善基金会、科研教育机构的责任，国有企业作为特殊企业群体更应积极主动承担，这是企业使用社会公共资源回报社会的表现，也是树立良好社会形象，赢得广大利益相关者信赖和支持的契机。我国国有企业主要分布在重化工业等领域，随着人们对资源短缺和环境污染问题的日益重视，国有企业理应率先垂范，承担起保护环境与合理利用资源的重任。

（三）基于企业内部组织角度的我国国有企业社会责任的分析

员工是关乎企业生存和发展的核心利益相关者，其重要性不言而喻，也是国有企业最大的责任。国有企业对员工的社会责任是一个系统的工程，需要在软、硬件设施上下功夫。软件建设方面，对于员工的责任可以简单归纳为以下三点：第一，尊重和保护职工基本权益的实现，如平等就业权和自由择业权，劳动报酬、社会保险和社会福利获取权，劳动安全卫生保障权等，这也是我国《劳动法》与《劳动合同法》的基本要求。第二，重视员工的职业生涯规划，建立员工长效培训制度，提升员工的综合素质和技术技能，从而产生符合建立现代企业制度要求的人才。第三，在国企改革过程中，要做好分流人员的再就业工作，落实经济补偿金，建立健全新的劳动关系协调机制，在条件允许的情况下，解决员工持股问题，切实、有效保护职工权利。硬件建设方面，主要是改善工作条件和工作环境，加强安全保障措施，给员工提供一个健康、良好的工作环境。

三、构建政府—企业—社会三位一体联动的国有企业履行社会责任长效机制

从现实情况来看，从政府、企业和社会三者各自单一视角构建国企履行社会责任的长效机制均存在一些缺陷：政府和社会可以把社会责任压力传递给企业，具有相当的主动性；企业虽然是履行社会责任的直接主体，但缺少话语权，履责的主动性、积极性不高。长远角度来看，应建立三位一体联动的协同推进机制，通过政府、企业和社会的有效合作与良性互动实现和谐共赢。

（一）政府推动

在我国，作为在国有企业诸多利益相关者中最具有强势地位的政府，可以利用自身优势，通过构建良好的外部推动机制来促进国有企业承担社会责任，因此，构建国有企业履行社会责任长效机制中很多方面还需要政府的干预、引导和推动。

一是推进机构建设。企业社会责任涉及工商、环保、公益慈善等方方面面，目前各自为政的状态削弱和影响了企业社会责任建设的进程，因此需要设专门的社会责任推进机构，统一领导、分工负责，以经济、行政、法律、舆论等手段来加以推进。一方面，可以对政府各部门的政策措施加以协调，保证政策的一致性和连贯性，并组织开展多种形式的活动统筹推进国有企业社会责任，使政府政策能及时传达到社会各方面；另一方面，可以站在国家的高度制定符合国情的国有企业社会责任战略，起到战略导向的作用。为此可借鉴发达国家经验，如，瑞典政府在外交部、国际发展合作署、经济与区域发展局、消费政策管理局等机构均设立企业社会责任推进机构；希腊建立了社会责任委员会——经济与社会理事会。

二是法律法规建设。在立法层面明确界定国有企业社会责任的内涵，进一步细化相关法律法规，弥补法律体系中存在的漏洞。完善《公司法》及相关配套法律制度，明确社会责任概念、具体内容，提高实际可操作性；同时，以《公司法》为中心，完善和出台涉及消费者利益、环境保护、安全生产和职工劳动保护等方面的法律、法规，不断优化合同法、税法、劳动法等相关法律，逐步在法律上构建一个关于国有企业社会责任的框架体系，确保国有企业在承担社会责任时有法可依。除此之外，以履行社会责任为引导方向，从各个方面，如司法和执法等创建贯彻落实社会责任的监督管理制度，推进国有企业社会责任管理的法制化、规范化。

三是激励约束机制建设。可以运用经济和政策杠杆，通过信贷支持、市场准入、用地保障、政府采购等多种措施对国有企业履行社会责任进行有效的激励和约束。如推进责任投资、责任信贷，引导投资机构在进行投资决策时重点考虑企业履行社会责任绩效情况；推行责任采购，在政府采购中对积极履行社会责任的企业给予优先支持；建立社会责任标识，倡导责任消费，提升社会和公众对企业社会责任行为的关注；通过财税体系，针对正外部效应大、增进社会福利、国家鼓励发展的战略性新兴产业，可从财税补贴上加大力度，对于负外部效应大、造成社会福利损失的行业，应给予更重的财税惩罚；对缺乏信用、侵害员工利益、污染环境、危害公共安全的企业，除法律规定的处罚外，还要从制度和政策层面，强制其履行社会责任。

四是监督体系建设。实践证明，在市场经济发展过程中，只有政府加强监督管理才能督促企业积极履责。建立国有企业社会责任会计制度，实行不再以经济绩效作为唯一核心内容的新的会计制度。通过推行责任审计，将自然资源、人力资源、生态环境和社会效益四个方面作为会计要素，规范会计账簿，便于政府监督管理，约束和控制企业只顾自身利益、不计社会成本的违法经营行为，还可以用会计方法反映企业社会责任成本和竞争力之间的关系，并将此信息提供给管理者、股东、社会公众等利益相关者，提升企业社会责任的信心。建立信息备查制度，通过社会舆论和道德压力促使企业履行社会责任。对未完全履责的企业，将其相关信息记录在政府专门设置的簿册上，以供企业各利益相关者了解情况，安排自身行为活动，也便于政府相关部门随时查阅并采取措施。

（二）企业自律

首先，将社会责任融入国企长期发展战略。在新的竞争环境和态势下，国有企业必须把履行社会责任与企业发展战略统一起来，找准企业自身与社会的交汇点，并将履行社会责任的理念融入当前的治理结构与管理系统中，贯穿到企业研发、采购、生产、销售以及市场服务等价值链的各个环节，打造企业的社会责任竞争力，谋求企业的长远、可持续发展。

其次，实现社会责任与公司治理的有机融合。完善董事会制度，尤其是引入社会各方面的利益相关者代表进入企业董事会并参与企业治理；强化监事会职能，确保有小股东利益代表进入监事会，增设社会责任监事，保证监事的独立性，明确、细化监事责任，并通过股票或股票期权，完善对监事的激励约束机制；健全职工参与机制，应从立法上加以规定董事会中职工董事的比例，并规范职工董事的产生、运作程序，完善职工董事的责任机制，提升其参与民主决策的能力。

再次，建立企业社会责任报告制度。通过拓宽企业社会责任报告的发布渠道，使各利益相关者了解国有企业履行社会责任的现状、规划、措施以及最终效果，及时回应各利益相关者的意见和建议；除此之外，还要建立科学的信息反馈机制，及时发现企业履行社会责任中存在的不足，明确改进重点及方向，为改善企业行为提供重要参考。

（三）社会监督

一是发挥消费者、非政府组织的作用。消费者是促使企业履行社会责任的主要力量。今后，消费者组织应引导消费者端正价值取向，树立责任消费的理念，通过“用脚投票”的方式，拒绝购买社会责任感缺失企业的产品，对企业履行社会责任形成外在压力。非政府组织对国有企业履行社会责任也有较好的监督功能，既可以通过舆论等方式直接促进国有企业自觉履行社会责任，也可以通过其他途径间接向政府施压，督促政府通过法律法规、政策等来规范和完善国有企业行为。

二是发挥新闻媒体的作用。新闻媒体一直以独立的监督者身份存在。近年来，新闻媒体凭借其迅速的信息传递能力、非同凡响的影响力，对我国发生的多起重大企业社会责任缺失事件进行了广泛报道，同时使履行社会责任良好的优秀企业得到了社会的高度赞扬，发挥了其强大的间接约束力作用，提高了全社会的责任意识，在监督、促进国有企业履行社会责任方面发挥着不可替代的作用，而这部分功能却是政府监督常难涉及到的。因此，新闻媒体要积极参与企业社会责任的运动，以其特有的公信力和覆盖面为我国的企业社会责任建设做出自己的努力。

三是发挥社会公众的作用。应该说，社会公众是国有企业社会责任最具资格的监督主体。然而，国有企业复杂冗长的委托代理链条，导致社会公众很难通过直接参与的方式监督其履行社会责任。因此，国有企业产权改革势在必行。除此之外，社会公众还可通过听证、媒体、公益诉讼等途径发挥监督作用，以此来扩大在国有企业经营行为尤其是重大决策问题上的发言权，缩短国有资产管理的委托代理链条，维护广大人民的根本利益。

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责任编辑、校对：艾 岚