我国地方国库现金管理的风险及对策

陈新萍

摘要：2012年3月，国务院办公厅下发了《国务院办公厅转发财政部关于进一步加强财政专户管理意见的通知》，提出“在省级财政适时开展地方国库现金管理试点”的要求，为各地稳妥、规范推进地方国库现金管理试点提供了政策支撑，地方政府和相关部门开展地方国库现金管理的现实需求日趋强烈。但是，当前我国地方国库现金管理起步较晚，法规制度尚不完善、操作管理有待规范、预测机制仍处于理论研究阶段，地方国库现金管理面临着诸多的问题和风险。本文结合各地地方国库现金管理实践，分析了制度风险、操作风险、道德风险和系统性风险，并试图从完善制度体系、健全操作模式、严格市场准入、规范货币市场四个方面提出切实可行的风险防范措施，为地方国库现金管理的开展提供可借鉴依据。

关键词：国库；财政；地方国库现金管理

一、地方国库现金管理的背景及基本情况

（一）地方国库现金管理具备现实条件。一是各地财政收支规模及国库存款余额快速增长为地方国库现金管理的开展奠定了“物质”基础；二是自2001年实施国库集中收付制度改革以来，大量滞留在预算单位的财政资金集中到国库单一账户，为地方国库现金管理提供了资金保障；三是我国中央国库现金管理的成功运作以及国外地方国库现金管理先进经验为地方国库现金管理提供了借鉴。

（二）各地积极“抢滩”地方国库现金管理。当前，全国大部分地区在地方政府的支持下加强了地方国库现金管理改革的力度，很多分库尝试建立了省级国库现金收支基础数据库，并联合财政部门开展了国库现金流量的初步预测和分析，在目标原则、操作方式、收支预测等方面取得了丰富的研究成果；部分省份通过开展财政专户清理整顿、规范非税收入收缴、设立专项财政资金等手段积极探索财政资金的规范化管理，在操作规模、风险控制等方面积累了一定经验。

（三）地方国库现金管理不能盲目照搬。由于中央地方财政国库资金属性不同、中央与地方金融设施条件差异，使地方国库现金管理具有明显特殊性：一是地方财政收支类型复杂、资金流分散、库存变化随机性强，加大了地方国库现金流预测的难度。地方国库收入包括预算收入和转移支付收入，其中中央转移支付的时间、额度均不确定且拨付集中，易造成地方库存大幅波动；地方国库库存基数小，一旦发生国库应急支付，资金支付缺口占比较大；二是地方国库现金管理可选择的市场参与主体、金融市场工具、金融交易平台受限于地方性金融市场。由于我国缺乏成熟的财政短期融资市场，地方政府债券发行也刚刚起步，品种少、功能单一，许多金融市场工具风险过大、难于管理，不适宜当前地方国库现金管理操作；三是地方国库现金管理的操作目标主要是发掘国库库存资金的时间价值和资金效益，无须承担货币政策的对冲成本，地方国库现金管理规模一旦“脱缰”，更容易对货币政策造成干扰和冲突。

二、地方国库现金管理面临的问题和风险

由于地方国库现金管理在现金流、市场准入、操作目标等方面的特殊性，以及人员队伍素质、金融市场环境、财政国库管理水平、国库信息化程度等因素限制，现阶段地方国库现金管理操作主要面临以下四类风险点：

（一）制度风险。一是国库现金管理相关政策规定较为欠缺。中央暂未出台关于地方国库现金管理的指导性文件，财政部和人民银行也没有制定地方国库现金管理相关规范性文件，部分地区虽然参照《中央国库现金管理暂行办法》和《中央国库现金管理商业银行定期存款业务操作规程》制定了相应的办法，但对准入条件、招投标程序、金融工具、投资比例等事项的规定仅仅停留在法律和制度层面，在实际操作中大多是一纸空文，并没有从真正意义上指导地方国库现金管理业务在制度化和规范化下健康运行。二是科学预测国库现金余额和合理规划投资金额的制度依据缺失。很多的地方政府和财政部门在确定投资比例和投资组合的实践过程中，并没有建立及时有效的支付信息提前预报制度和最佳库底现金分析模型，更多的是凭经验、拍脑袋，现金流预测科学性和精确性较差，极易造成国库资金紧急支付缺口和国库资金的无序运行，进一步威胁到国库现金的流动性的安全性，长此以往将形成地方国库现金管理业务风险隐患。

（二）操作风险。一是某些地方政府和财政部门盲目追求地方国库现金管理的收益性。为了促进当地经济发展，地方政府忽略地方国库现金管理的安全性和流动性原则，将国库资金以定期存款的形式存入到商业银行，并通过对商业银行支持地方经济发展力度的考核来确定国库资金定期存款额度，这种利用财政性存款撬动信贷资源的方式，扭曲了市场机制，降低了金融资源的配置效率，干扰了金融机构正常经营，容易形成新的不良资产。二是地方国库现金管理缺乏可靠的资金安全保障措施。由于全国性商业银行分支机构普遍不持有记账式国债和央行票据，地方性商业银行持有的可质押票据有限，因此地方国库现金管理商业银行定期存款操作中，商业银行不能按照1：12的比例提供国债作为质押，而是依靠上级机构信用担保方式实行地方国库现金管理。人民银行在没有相应的质押品作为风险对冲的工具的情况下，无法对各商业银行分支机构的抵押国债实施真正意义上的冻结、解冻甚至扣划等一系列质押操作，在一定程度上加剧了地方国库现金管理的操作风险。

（三）道德风险。一是内控制度缺失滋生“权力寻租”和“贪污腐败”。由于地方国库现金管理的外部监督不健全、内部管理不完善或人员风险意识薄弱等原因，地方政府和财政部门在没有经过正式的招投标程序公平选择的情况下，根据对地方经济建设的贡献度指标“照顾”部分商业银行或者打着地方国库现金管理的名义寻求一己之利，将国库资金以定期存款的形式存入商业银行，在金融机构间不合理地分配国库资金，引发商业银行间的恶性竞争。二是交易对象违约造成国库资金损失。地方国库现金管理的交易对象一旦发生流动性紧张、经营损失或破产等不可抗力金融风险，地方政府和财政部门将面临交易对象不能按期支付国库存款本息的违约风险，因此，地方国库现金管理应选择规模较大、资产质量及信誉较好的商业银行作为现金管理的交易对象，并尽量选择国债、央票等优质抵质押品作为风险对冲的工具。

（四）系统性金融风险。一是当前流动性过剩、通货膨胀压力膨胀的背景下，国库现金流入商业银行，将直接影响公众持有的现金余额和金融机构存款准备金水平，导致基础货币发生波动，并对货币供应量造成扰动，影响流动性状况。最终由于基础货币的替代性和扩张性货币政策的释放效应，造成稳健货币政策的“逆向操作”。二是地方国库资金流动多样性和不确定性强，财政专户设立纷繁复杂，现金流预测难度大，极易发生国库应急支付，资金支付缺口占比较大。如因开展地方国库现金管理而造成财政支付困难，势必会影响地方政府职能发挥及国家公信力。

三、对策建议

针对地方国库现金管理以上四个方面的风险点，我们将从完善制度体系、健全操作模式、严格市场准入和规范货币市场四个方面入手，构建一个“四维”的风险防范体系，确保地方国库现金管理在制度化、规范化的轨道上稳妥有序推进。

（一）完善制度体系。一是尽快出台指导性的文件和办法。人民银行本着求同存异的原则，就一些重大原则性问题与财政部门达成一致意见，制定规范的地方国库现金管理办法、地方国库现金管理操作规程及商业银行定期存款协议等一系列有效的指导性意见和制度办法。各分支行国库部门因地制宜地制定符合地方操作实际的具体办法和操作规程，注重发挥对商业银行的正向激励作用。二是建立国库现金流预测机制。充分运用基础数据信息，建立科学的、多年度、分科目的国库现金收支基础数据库，为分析主要政府收支项目的运行规律及其与经济运行的关系奠定基础；统筹运用计量模型、历史数据经验分析、未来收支预测等方法，分析政府收支项目的基本运行规律，提高国库现金收支预测的精准度和实用性。

（二）健全操作模式。一是建立中央统一指导和地方自主操作相结合的模式。中央和地方政府间有效的协调机制，中央负责统一指挥领导、对各地国库现金管理业务加强检查督导，明确可以投资的范围和使用的工具等，严格约束地方政府的融资规模与风险水平；各级地方政府在中央的统一领导下，结合地方库存、财政预算和分配的地方国库现金管理规模指标，自主地进行地方国库现金管理的具体操作。二是坚持“三台原则”，加强部门间信息披露与监督力度。建立人民银行分支行与财政部门之间的制约机制，明确各自在地方国库现金管理运作中的职责分工，人民银行国库部门负责开展国库现金流及库存规模测算分析；财政部门负责做好最佳库底规模的预测分析，人民银行联合财政部门开展全面的监督检查，确保地方国库现金管理操作程序合法、合规，操作公开、公平和公正，防止恶性竞争扰乱市场秩序，杜绝暗箱操作和利益输送等舞弊行为，树立阳光政府的形象。三是建立有效的国库资金安全保证机制。商业银行在接受国库存款时必须以可流通国债现券作为质押，质押国债的面值数额为存款金额的100%以上，并根据债券市场的变化情况及时调整抵押品的数量，以确保国库资金安全。

（三）严格市场准入。一是坚持市场化原则选择交易对手。坚持公开、公平、公正的原则，按照利率招投标程序，合法、合规进行地方国库现金管理操作，选择资产规模大、信用度高、风险控制能力强的金融机构，防止恶性竞争扰乱市场秩序，杜绝暗箱操作和利益输送等舞弊行为，避免导致市场利率的大幅波动，树立阳光政府的形象。二是选择安全性高、流动性好的投资工具。鉴于目前地方国库现金管理还处于探索阶段，地方国库现金管理操作方式主要是商业银行定期存款，这是因为商业银行机构相对发达并都有定期存款产品，便于统一规定投资对象，便利地方投资，且商业银行定期存款相对更安全。

（四）规范货币市场。一是严格控制操作规模。地方国库现金管理操作应在充分考虑财政预算收支计划的基础上，按增量库存的一定比例进行国库现金商业银行定期存款操作，确保国库资金的绝对安全。二是完善货币市场结构和制度设计。扩大债券市场规模、交易品种和市场主体范围，丰富货币市场融资方式和融资工具，培育货币市场基准利率，满足地方国库现金管理短期融资需求，解决由于国库紧急支付引发的流动性风险。

参考文献：

[1] 李海：《我国国库现金管理的现状和展望》，《金融会计》2009年第6期

[2] 徐德华：《地方国库现金管理的特殊性及其路径选择》，《金融会计》2013年第10期

[3] 张翠芳、车彩玲、郑贤梅：《开展地方国库现金管理的难点及对策》，《西部金融》2010年第7期