中国城镇化可持续发展研究

吴锋刚

[摘 要]本文指出了中国推进城镇化所面临的可持续发展三要素即人口、资源、环境方面的挑战，并结合新世纪以来江西省推进城镇化的成就与问题，提出中国城镇化要走可持续发展之路，要遵循城镇化发展规律，提出以人为本、创新驱动、深化改革、集约发展、低碳发展、智能发展的发展战略。

[关键词]城镇化；城市群；城镇体系；可持续发展

[中图分类号]F292.1 [文献标识码]A [文章编号]1674-6848（2014）05-0011-08

改革开放30多年来，工业化与城镇化发展是中国推进现代化的两个主要方向，但中国在这两个主要方向上的表现却大相径庭。快速工业化的发展推动中国大陆的GDP于2010年超过日本，正式成为世界第二大经济体，2013年中国大陆国内生产总值达568845亿元，可以说“十万亿美元”离我们很近了。与此同时，中国大陆的城镇化发展都呈现出了不同结果，城镇化率虽然有了一定的提高，但与工业化程度很不匹配，与发达资本主义国家相比落后很多。伸长城镇化这条短腿，是中国到2050年基本实现现代化需要完成的主要任务。

一、中国城镇化面临的巨大挑战

未来中国在城镇化发展的过程中将面临人口数量大，土地和水资源匮泛等压力，以及空气质量恶化、化工围城、垃圾围城等环境问题。

（一）人口压力

2013年中国大陆第一产业增加值56957亿元，约占当年GDP的10%，非农产业增加值占比几乎达到90%。但是，2013年中国大陆仅实现53.73%的常住人口城镇化率，户籍人口城镇化率更只有35%左右。常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率的18个百分点之差，使2亿多农民工（2013年人户分离人口2.89亿人，流动人口为2.45亿人①）难以享受到城镇人口的基本社会公共服务，他们的收入、就业、住房、社保、子女就学等问题都成了难题，更有甚者需要面对夫妻分居、留守儿童、留守老人和性饥渴等等一系列心理障碍以及家庭问题。到2050年，中国大陆人口可能达到16亿，如果实现70%的城镇化率，届时11亿城市人口将超过所有发达国家城市人口总和，这些城市居民尤其是新居民能够安居乐业吗？

（二）资源压力

人多地少是中国的基本国情。随着城镇化推进，中国大陆平均每年减少耕地600多万亩，日益逼近18亿亩的耕地红线。过去30多年土地相对粗放利用的城镇化发展模式，已经威胁到粮食安全。

目前，中国原有的118个资源型城市中已有44个演变为资源枯竭型城市。我国是一个缺水严重的国家。我国淡水资源总量为28000亿立方米，占全球水资源的6%，仅次于巴西、俄罗斯和加拿大，居世界第四位，但人均水资源占有量只有2200立方米，仅为世界平均水平的1/4，在世界上位列121，是全球13个人均水资源最贫乏的国家之一。据统计，全国660多个城市中有400多个存在不同程度的缺水问题，其中有136个城市缺水情况严重。同时，有50%的城市地下水受到不同程度的污染。健康的饮用水不足直接影响到市民的身体健康，过度抽取地下水很可能引发耕地沙化等不可逆转的灾害。

（三）环境问题

世界卫生组织于2014年5月7日发布了覆盖90多个国家的1600个城市的最新城市空气质量数据库，中国112个被列入新数据库的城市中，兰州、乌鲁木齐、西安、西宁、北京污染程度最严重，其中北京的PM2.5指数为56，在世界排名第77。世卫组织指出，在数据库涵盖的空气污染监测城市中，约半数城市人口生活区域的空气污染程度至少超过世卫组织规定标准的2.5倍，仅有12%的城市人口生活区域符合世卫组织相关标准。数据库中许多城市的空气质量正在恶化，主要原因包括依赖化石能源、汽车数量增加、城市建筑中能源使用效率低下以及过多使用生物能源取暖和烹饪等。

《中国环境发展报告（2014）》指出，自2012年底开始，从东北到西北，从华北到中部乃至黄淮、江南地区，一场持续的雾霾蔓延中国25个省区市，100余座大中城市出现不同程度的雾霾天气，约波及8亿人口。从京津冀地区到长三角地区，甚至汲及到珠三角，在如此大的范围内PM2.5指数严重超标，部分地区PM2.5的最高测试值甚至超过每立方米1000微克，雾霾影响非常严重。经过半年多的艰苦努力，《大气污染防治行动计划》（简称《行动计划》）由国务院于2013年9月发布，剑指PM2.5，被称为史上最严厉的大气治理行动计划。2014年11月初至亚太经济合作组织（APEC）会议期间，北京的空气质量明显好转，北京市城区PM2.5浓度接近一级优水平，天空也逐渐变蓝，从而有了新词—“APEC蓝”。APEC蓝，是气象条件、污染物排放两个变量综合作用的结果。其中大气污染物排放量大幅削减，虽有各地“重污染预警”最高级别标准启动的“应急减排”临时性措施的原因，但《行动计划》以及随后各地颁布的清洁空气行动计划的严格兑现等因素都在发挥积极作用。

随着城镇化发展及城市的扩张，很多城市周边的化工企业已经呈现“围城”的趋势，化工厂给城市安全带来极大的布局性环境风险，如果不采取有效的风险防范措施，将无法遏制突发性环境事故的激增势头。工信部、能源局等部委已着手改变石化项目“遍地开花”的局面。然而，对已然形成的“化工围城”的局面，搬居民区还是搬石化区，这道谁去谁留的选择题横亘在多个城市面前亟需解决。

垃圾问题也一直是备受关注的城市环境问题。2000年，建设部确定8个城市为“生活垃圾分类收集试点城市”，实施10余年后效果却并不乐观，且逐渐销声匿迹。近几年，随着“垃圾围城”、“焚烧事件”的出现，垃圾问题被重新重视，为提高垃圾分类率，国家和地方相继出台了政策，但仍然存在不少问题。

人口的大规模迁徙和资源的大规模动用以及发展对生态环境造成的巨大压力，要求中国城镇化必须走可持续发展之路

二、江西省城镇化发展现状endprint

新世纪以来，江西省进入了城镇化加速发展期，全省城镇化水平跨上一个新台阶①，突出表现在以下几个方面。一是城镇化水平大幅度提高。江西省城镇化率从2000年的27.7%提高到2013年的49%，年均上升1.6个百分点，增长速度高于全国平均水平，居中部六省之首。二是城镇规模不断扩大。2013年江西有城镇799个，南昌已发展成为城区人口200万以上的Ⅱ型大城市，省内拥有50万-100万人口的中等城市有7个，20万-50万人口的Ⅰ型小城市有12个，城市建城区面积超过了1千平方公里，基本形成了多层次城镇体系。三是城镇面貌有了很大改观。城镇综合经济实力增强，教育、科技、体育、文化事业蓬勃发展，公交、排水、供水、供气等市政公用设施新增供给能力提高，城市交通、污水处理、园林绿化、环境卫生等基础设施建设加强。四是城镇化的重要作用日益显现。江西省正在经历发展史上最大规模的农村人口向城镇迁移阶段，城镇化发展吸纳了大量农业劳动力转移就业，提高了城乡生产要素的配置效率，带来了社会结构的深刻变革，促进了城乡居民生活水平的全面提升。

在江西城镇化快速发展过程中，也积累了一些不容忽视的矛盾和问题。②一是城镇化的总体水平还比较低。常住人口城镇化率比全国的53.7%低近5个百分点，全省只有22个城市，数量少、规模小、空间布局也不合理，呈明显的北密南疏、一大众小态势。二是人的城镇化滞后于土地的城镇化。1990年至2012年，江西省常住人口城镇化率年均提高1.23%，与同期城市建成区面积年均增长6.06%相比，相差4.83个百分点。三是中心城市不大不强。全国拥有300万以上人口的城市37个，江西省没有1个；100万至300万人口城市103个，江西省只有1个；50万至100万人口城市138个，江西省却有7个之多，人口集中度和首位度明显偏低。南昌，作为江西省最大的城市，与多数省会城市相比，产业集聚和辐射能力都有较大差距。四是对城市经济发展和城市群演化规律的认识不足。江西省的城镇体系长期处于不合理状态，但多变的江西省城镇化战略从来都没有认真解决这个问题，结果是到了国家建设长江经济带和长江中游城市群的时候，才发现武汉城市群和长株潭城市群都已经呈现出显著的区域城市群圈层结构，而我们的鄱阳湖城市群仍然是纸上谈兵，圈入地域的经济实力弱小且无分工协作，处于打造发展核心的初级状态，竞争力弱小。五是城镇化过程中土地透支、人口透支、生态透支的现象日益突出。建设用地粗放低效，农业富余劳动力减少和人口老龄化程度提高，生态环境压力加大，部分城镇环境脏乱，甚至出现垃圾围城等现象，都是城镇化过程中不容忽视的严峻问题。

城镇化是现代化的必由之路。与全国一样，现在江西省仍处于城镇化快速发展阶段，同时也正处于一个重要关口，传统的发展模式难以为继，走可持续发展之路势在必行。

三、中国城镇化可持续发展的实现路径

推动中国城镇化可持续发展，要遵循城镇化发展规律，以人为本、创新驱动，深化改革，集约发展、低碳发展、智能发展。

（一）遵循城镇化发展规律

城镇化是一个自然历史过程，是我国发展必然要经历的经济社会发展过程。推进城镇化必须从我国社会主义初级阶段基本国情出发，遵循规律，因势利导，使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。

城镇化是农村人口向城镇转移的过程，在这过程中需要着重以下几方面的工作：要从根本上解决“三农”问题，推动城乡发展一体化，缩小城乡差距，让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果；要统筹城乡生产力布局，推进现代农业发展，引导更多城市资金、技术、人才、管理、信息等生产要素流向农村，支持农村发展；要统筹城乡基础设施建设，加快基础设施向农村延伸，强化城乡基础设施对接；要统筹城乡生态环境建设与保护，大力开展农村环境综合整治，建设美丽乡村；要统筹城乡公共服务供给，加快公共产品向农村延伸，加快公共服务向农村覆盖，实现基本公共服务均等化。

推进城镇化是一个庞大、复杂的系统工程，要科学谋划，精心操作，加强统筹，协调有序推进。国家主体功能区规划对城镇化总体布局作了安排，提出了“两横三纵”的城市化战略格局，要在中西部和东北有条件的地区，依靠市场力量和国家规划引导，逐步发展形成若干城市群，成为带动中西部和东北地区发展的重要增长极，推动国土空间均衡开发。根据区域自然条件，科学设置开发强度，尽快把每个城市特别是大城市开发边界划定，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。

江西要考虑长三角、珠三角以及高铁经济对我省城镇化的带动和影响，考虑江西在“两路一带”国家战略、长江中游城市群和跨省域分工中应有的地位和作用，明确城镇化发展方向、战略及重点。现在我省正大力推进昌九一体化“双核”发展，笔者以此为基础，认为江西省城镇化发展战略应该体现“双核、一圈、一带”的主旨。省会南昌腹地太小、多数设区市所辖区只有1个，与城镇化发展趋势很不匹配，应将行政区划调整提上议事日程，适当扩大南昌市的行政区划，加快具备条件的县（市）改区和县改市的工作，目标是尽快发展出2至3个拥有百万人口以上的大城市，使城镇体系更为合理，并把南昌打造成中心城区人口300万以上的Ⅰ型大城市（中期目标是占全省人口的10%），昌九双核加起来达到中心城区人口500万以上，成为江西融入长江经济带的龙头；昌九新宜萍加上景鹰抚吉部分地区形成经济圈，要成为江西竞合中三角的主力；将江西东线的景上鹰抚赣部分地区打造成“开放带”，使之成为对接长三角、珠三角特别是海上丝绸之路经济带的产业延伸区。

（二）以人为本、创新驱动

解决好人的问题是推进城镇化可持续发展的关键。从目前我国城镇化发展要求来看，主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，努力提高农民工融入城镇所需的素质和能力。产业发展是城市发展的源泉和动力，产业集聚是人口集聚的前提和基础，要在深入调研、科学认证的基础上，认真研究、科学确定适应本地发展的主导产业；要明确城市产业功能定位，合理确定产业发展重点，优化产业布局，发展各具特色的城市产业体系；要强化城市间专业化分工协作，增强中小城市产业承接能力，特别是要着力提高服务业比重，增强城市创新能力。endprint

要以科技创新推动产业升级。经过近年来经济的快速增长，2013年中国R&D投入强度达到2.08%，已经与世界平均水平相当；①而江西的R&D投入强度增长缓慢，到2013年仅为1%，不及全国平均水平的一半。按照科技部公布的全国及各地区科技进步统计检测①，江西省综合科技进步水平指数在40%左右并缓慢下滑，2012年列全国第二十五位、中部倒数第一，与全国平均指数60%左右并逐年上升相比，差距太大，经济系统运行效益十分低下。科学和技术的外部性较强，存在较多市场失灵的领域，不能完全依靠市场配置资源，建议我省设定2020年R&D投入强度达到2%、综合科技进步水平指数达到60%的目标，即达到2013年的全国平均水平，其中昌九核心要率先一步，要在2020年超过全国平均水平。要迅速提高财政支持创新活动的投入水平，特别是增强对产业共性技术、关键技术研发及创新平台建设的资助力度，迅速提升科技进步水平和经济系统的效益。建议依照比较优势原则，瞄准替代进口产品和“两带一路”目标市场，重点发展中等智力密集型产业，把战略性新兴产业收缩为新材料产业、生物医药产业和IT产业，以适用技术、中等创新深度为突破口，真正形成江西本土产业未来的竞争优势。

推进农业转移人口市民化要坚持自愿、分类、有序，充分尊重农民意愿，因地制宜制定具体办法，优先解决存量，有序引导增量。要有足够的历史耐心，不能采取强迫的做法，逼农民进城，让农民工“被落户”、“被上楼”。

要科学推进产城融合。产城融合是指产业与城市融合发展的一种模式。它摆脱了产与城分离、生产与生活脱节的功能区划，把产业发展与城市建设有机结合起来，让大家出行距离更短，效率更高，具有以产促城、以城兴产和在一定程度上防止城市交通拥堵等城市病的积极作用，应当大力提倡。但在实践中要科学规划，特别是较大规模的开发区、工业园区功能分区要合理，生产区与生活区既不宜太远，也不宜太近，防止几年后二次“退城进郊”。

把握新转移人口居住需求的特殊性，为进城农民工提供固定居所。住房是基本的生活设施，安居才能乐业，解决好进城农民工的居住问题是城镇化面临的一项重要任务。进城务工人员结婚生子，全家进城落户，住房需求很大。但由于其家庭财富积累不足，现阶段多数人不可能通过购买商品房解决长期居住问题。目前进城务工人员大多居住在企业提供的员工宿舍，少数租住城郊结合部的民房，极少数就近购买了商品房。解决此问题的途径有三：一是将符合条件的进城就业农民工及其家属纳入城镇住房保障体系，并根据产城融合的思路，在新城区和工业园、物流园、商业区等产业集聚区统筹建设一批主要面向农民工的保障房。二是采取多种方式加大公租房供应量，政府应支持用工较多的企业单位和工业园区自建公租房，同时综合运用土地供应、资本金注入、投资补助、财政贴息、税费优惠等政策措施，鼓励和引导各种社会力量参与公租房的建设和运营。在市场租赁房源充裕、空置房源较多的城镇，探索试行政府“租赁收储、统一配租”或发放租赁补贴等多种市场化渠道筹措公租房房源，既可减少政府和社会投资，又可更充分满足进城务工人员居住需要。三是探索有意愿改变户籍的农户以农村宅基地置换城镇住房的办法。

突破身份限制，让进城农民工享受平等的公共服务。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，使农业转移人口和城镇居民共建共享城市现代文明。按照保障基本、循序渐进、与城镇户籍人口平等的原则，将农民工随迁子女义务教育纳入城镇政府教育发展规划和财政保障范畴，保障农民工随迁子女平等享有受教育的权利。完善社会保险关系转移接续政策，建立统一的城乡居民基本养老保险制度，整合城乡居民基本医疗保险制度。鼓励农民工参加待遇水平较高的城镇职工基本养老保险和医疗保险，并连续参保。广泛推行“一卡通”社会保障卡，为广大城乡居民提供方便、快捷的各项社会保险服务。

着力提高农民工融入城镇所需的素质和能力，使进城农民尤其是新生代农民工有机会均等的享有社会上升通道。这需要从以下几个方面入手：加大职业培训力度，增加财政投入，整合有关部门的职业教育和职业技能培训资源，实施农民工职业技能提升计划；建立健全人力资源市场监测体系，根据产业发展需要和劳动力市场变化，科学、有序引导农民工选择就业方向，免费为农民工提供基本职业技能培训；支持农民工创业发展，完善小额担保贷款政策，为农民工在城镇创业提供信贷支持；健全农民工权益保护机制，保障农民工合法权益；提高农民工社会参与程度，鼓励和引导农民工参加党组织、工会和社团组织，参加社区活动、参与社区建设和管理，培养农民工的市民意识，使进城工作生活的农民真正融入城市文明，有尊严，有奔头。

充分尊重农民的意愿，积极稳妥推进农业转移人口市民化。现实的情况是，农民工除了考虑到方便子女在城市上学的因素外，基本没有转城镇户口的意愿，原因有：一、农民工在城市就业尚不稳定；二、农村户籍附着了土地承包权、宅基地使用权以及各种涉农补贴，生育政策也相对宽松，“含金量”很高。这表明，指望改革户籍管理制度，降低进城门槛，吸引农民改变户籍进城落户是一厢情愿，被寄予厚望的小城市、小城镇更没什么吸引力。最受欢迎和改革共识最高的市民化形式是，允许进城农民保留农村户籍，持居住证享有城镇基本公共服务。户籍制度改革的方向是注重社会公平，剥离附着在户籍上的各种利益，还原户籍的人口登记功能，逐步创造居民自由迁徙的公平环境。

（三）深化改革

城镇化是一个以经济发展为基础的自然发展过程，也是复杂的社会发展过程，在很大程度上可以说是一场社会大变革，必须解放思想，深化改革，有所突破。当前有几项与推进新型城镇化紧密相关的改革应当认真研究，稳步推进：一是农村土地管理制度改革，重点是搞好农村土地确权登记颁证工作，改革完善农村宅基地制度，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市，同权同价。二是征地制度改革，缩小征地范围，规范征地程序，保障被征地农民的利益。三是完善财政转移支付制度，建立财政转移支付同人口市民化挂钩的机制。四是深化行政管理体制改革，进一步简政放权，既要防止放虚权不放实权，又要防止下放的权限中间截流。在城镇化进程中扮演重要角色的开发区、高新区管委会不是一级政府机构，市设区政府职能不完整，如何更好发挥它们的作用，赋予它们与责任相统一的权限，也需要用改革创新的思维和办法来破解。endprint

要加强城镇化宏观管理，制定实施好国家新型城镇化规划，有关部门要加强重大政策统筹协调，各地区也要研究提出符合实际的推进城镇化发展意见。建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作。城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划；城市规划要保持连续性，不能政府一换届规划就换届；编制空间规划和城市规划要多听取群众意见、尊重专家意见，形成后要通过上级人大立法确定下来。

城市建设水平，是城市生命力所在。城镇建设，要实事求是确定城市定位，科学规划和务实行动，避免走弯路；要体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁；要融入现代元素，更要保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉；要融入让群众生活更舒适的理念，并体现在每一个细节中。建筑质量事关人民生命财产安全，事关城市未来和传承，要加强建筑质量管理制度建设，对导致建筑质量事故的不法行为，必须坚决依法打击和追究。在促进城乡一体化发展中，要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。

推进城镇化可持续发展，不仅仅是建设城市，更应该不断提升城市治理水平，塑造城市精神，提升城市文明，展示城市的良好形象。城市治理要实现五个转变：治理对象，要从单纯的管理城市经济增长和空间规模扩张转变为管理城市经济、社会、文化、生态环境复合系统的协调发展，追求城市福利最大化与可持续发展的统一；治理主体，要从政府一元化的行政化管理转变为政府、企业、社会多元化的社会治理；治理观念，要从重建设轻管理向建管并重转变，深化城市管理体制改革，以公共服务为导向，转变城市政府职能，培养一批专家型的城市管理干部，用科学态度、先进理念、专业知识建设和管理城市，提高城市综合运行效益；治理方法，要推动公众参与，由粗放低效管理向精细高效科学管理转型，由运动突击式管理向持续常态化管理转型；治理绩效目标，要从以物为本的绩效目标转化为以人为本的绩效目标，增强城市的公平性、包容性和文明程度，增强市民的归属感、幸福感。

城镇化发展需要大量资金支撑，市民化成本平均每人为10万元左右，仅计算解决农民工这个存量就需要二十多万亿元，相当于2013年中央六万亿财政收入的三、四倍，仅仅依赖政府资金，既不可持续，也蕴含巨大隐患，必须建立由政府、企业、个人等共同参与的成本分担机制。要把农业转移人口市民化与农村产权制度改革有机连接起来。农民变市民不应以放弃农村原有的资产权益为前提，要在确权的基础上，让农民自愿通过市场化的手段，将其在农村占有和支配的各种资源转变为资产，使离开农村的农民带着资产进城，从而跨越市民化的成本门槛。

建立多元可持续的资金保障机制。一要完善地方税体系，逐步建立地方主体税种，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。二是在完善法律法规和健全地方政府性债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度。从成熟市场的经验看，市政债券具有信息公开、债务透明、品种期限多样化的特点，有利于把地方政府隐性的、不规范的债务显性化、规范化，从而有利于管理举债行为。三是推进政策性金融机构改革。当前要发挥好现有政策性金融机构在城镇化中的重要作用，同时研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。资产证券化的好处是增强沉淀资产的流动性，加快固定资产投资的回收和再利用，银行管理部门应制定办法和政策措施，推动银行强化对城镇化建设的融资力度，监督银行特别是大型商业银行重返县域基层，增设机构和网点，加强县域基层的金融服务工作；指导银行机构大力开展金融工具和融资方式的创新，开发设计适应县域基层城镇化建设的担保模式和金融产品，加大对县域城镇化建设的投融资力度和规模；根据各银行实际，对各商业银行下达金融支持城镇化建设信贷指导计划和工作目标，指导银行落实执行；制定银行信贷支持城镇化建设考核评价指标，对商业银行县域金融服务、贷款投放、金融产品和担保方式创新等工作进行量化考核，并将考核评价作为享受金融优惠政策和政府奖励的重要依据；积极开办发行“县级城镇化集合债券”，开辟地方政府融资平台新的城镇化建设融资渠道；充分利用银行间市场融资功能，协助地方政府通过发行短期融资券和中期票据、区域集优、小微企业债等融资工具，为城镇化建设需求融资。四是放宽市场准入，发挥市场在资源配置中的决定性作用，制定非公有制企业进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。在投资范围上，应鼓励民间资本参与城市公共设施、铁路、信息产业、健康医疗、养老产业等领域。在路径选择上，应鼓励社会资本通过特许经营、股权投资、公私合营等方式，参与城市基础设施投资和运营。在引导机制上，应发挥好政府投入的基础作用和金融支持的孵化作用，通过财政补贴，信贷扶持以及政府购买公共服务等方式，达到以较少的财政资金和银行贷款撬动更大规模社会资金投入的杠杆效应。处理好城市基础设施服务价格问题，既保护消费者利益，又让投资者有长期稳定收益。

（四）集约发展、低碳发展、智能发展

提高城镇建设用地利用效率。要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。耕地红线一定要守住，红线包括数量，也包括质量。城镇建设用地特别是优化开发的三大城市群地区，要以盘活存量为主，不能再无节制扩大建设用地。按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构。减少工业用地，适当增加生活用地特别是居住用地，切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定生态红线。

以城市群为主体形态，是推进城镇化可持续发展的重要抓手，要因地制宜，科学布局，切实提高土地集约利用水平，要着重从以下几方面入手：一是建立土地利用空间管制制度，严格划定城市开发边界，坚决控制城镇无序扩张，优化城镇建设用地结构，提高生活用地比例，减少工业用地比例；二是加强对工业用地的节约集约利用，引导大项目、大产业向省级以上产业园区集中，提高建设用地单位GDP产出率，降低固定资产投资地耗水平；三是研究推广节地技术和节地模式，提高城市建成区用地开发强度；四是合理开发利用城市地下空间，编制地下空间开发利用专项规划，积极探索城市地下空间的综合开发利用，开展地下空间产权界定、使用权出让、综合管理等；五是加大棚户区和城中村改造力度，坚持规划先行，依法推进，产居联动，科学合理控制开发强度，制定统一拆迁安置标准和政策。通过棚户区和城中村改造，努力实现改善群众居住条件，改善市容市貌、优化配置土地资源、促进土地合理利用三重目标。

要突出特色，把城市特色作为核心竞争力加以培育和挖掘，努力形成自己的产业特色、文化特色、生态特色。避免千城一面，万楼一貌，建设有历史记忆、地域风貌、民族特点的美丽城镇。要传承文化，在旧城区规划建设过程中，要保存好代表某一时期、有历史价值的传统街巷肌理、原有的城市形态以及历史建筑。城市大型公共建筑，要重视体现传统文化特色，建筑创作要传承发展地域建筑文化。要加大各级财政对历史文化保护的投入，省级财政设立历史文化街区和建筑保护专项资金，鼓励以社会公众“认领、认养、认保”和租用、购买等方式参与保护利用。要注重城市生态环境保护，严格划定基本生态控制线和城市开发边界，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，形成生产、生活、生态空间的合理结构。要加大环境治理力度，推广使用清洁能源，从源头上最大限度地削减污染物排放总量；加快建筑节能与绿色建筑发展，积极推进“绿道”建设，加强对建筑、道路拆迁等施工工地的监督管理，减少施工扬尘对城市空气的污染；改善路况，减少交通堵塞，提高行车速度，减少机动车尾气排放污染；提高工业废水和生活污水的处理率，减轻对河流和地下水的压力。要推动循环经济发展，按照“资源—产品—再生资源”的方式发展经济，尽快实现从传统工业化向新型工业化的发展方式转变。

智慧城市是运用物联网、云计算、大数据、空间地理信息集成等新一代信息技术，促进城市规划、建设、管理和服务智慧化的新理念和新模式。建设智慧城市，对加快工业化、信息化、城镇化、农业现代化融合，提升城市可持续发展能力具有重要意义。要发挥市场在资源配置中的决定性作用，加强和完善政府引导，统筹物质、信息和智力资源，推动新一代信息技术创新应用，加强城市管理和服务体系智能化建设，积极发展民生服务智慧应用，强化网络安全保障，有效提高城市综合承载能力和居民幸福感受，促进城镇化发展质量和水平全面提升。

责任编辑：郑 颖endprint