普及初等教育

译/葛艺

《亚太地区全民教育目标二之十年回顾：普及初等教育》（Asia-Pacific End of Decade Notes on Education for All Goal 2： Universal Primary Education）分析了亚太地区普及初等教育的进展情况。考虑到本地区多样化的社会经济环境，报告着眼于衡量影响普及初等教育进度的主要变量——国家在实现全民参与和完成初等教育方面所做出的努力，以及大部分国家为惠及边缘化群体而面临的困境。通过分析各国在实现亚太地区全民教育目标二的过程中所取得的进展和面临的挑战，报告提出了加快实现亚太地区普及初等教育的有关建议。

一、背景

亚太地区全民教育目标二呼吁：“在2015 年以前，确保所有的儿童，尤其是女童和各方面条件较差的儿童，以及少数民族儿童都能接受和完成免费的、高质量的初等义务教育”。

亚洲和太平洋地区居住着61%的世界人口，是世界范围内小学入学比例最高的区域。2009年，亚洲和太平洋地区小学生入学人数占世界上小学生入学人数的56%。在后达喀尔时期（2000-2009年），亚太地区在实现第二个全民教育目标时，取得了重大但不均衡的进展。整个地区有望在2015年之前实现普及初等教育的目标，但是在各国之间，甚至在国家内部，初等教育的普及情况依然存在差距。

根据联合国《儿童权利公约》及其他国际文书的规定，所有国家有必要实施有效的社会政策和措施，向人们提供免费的、可承受的教育。然而，许多国家依然拥有大量失学儿童，惠及所有的小学学龄儿童已经成为各国需要注意的最为关键的问题。现在，最重要的是扩大初等教育的整体供给和入学机会、降低入学的间接成本，特别关注生活在贫困中的儿童、遭受多种不利条件的儿童，以及受武装冲突、灾害或因其他原因影响而不能接受教育的儿童。

二、现状和进展

通过分析各国的定量数据，报告评估了2000年达喀尔会议和2005年全民教育十年中期评估之后的普及初等教育的进展情况。

（一）接受教育和参与教育

1.接受初等教育的情况

每个国家都规定了各自的初等教育正规入学年龄，但是，保障适龄儿童顺利进入小学学习仍然是许多国家面临的重要课题。2009 年，中亚地区只有72% 的儿童在正规入学年龄开始上学，而在南亚、西亚和太平洋地区，这一比例则不到70%。家长送孩子上学的年龄往往比政府建议的儿童入学年龄晚（或早）1～2年，会对儿童的发展产生一定的影响。从国家政策的角度来看，政策与实践之间存在着脱节现象。如果使用一年级课程的儿童比适龄儿童大（或小）1～2岁，那么这些儿童极有可能会不适应这些课程，出现留级或辍学的现象，这也可能会产生累积效应，影响到他们的中学教育。例如，儿童晚一年进入小学，那么进入中学的时间也会相应延迟。随着儿童年龄的增长，他们会面临更多的压力，要为家庭作出更大的贡献（通常是通过挣钱或照顾家庭的方式），这往往会迫使他们离开学校。此外，如果父母认为自己的孩子上学时或就读一年级时年龄太大或太小，还会对儿童产生情感影响。

2.参与初等教育的情况

作为一个整体，亚太地区有望在2015年之前实现全民接受初等教育的目标。通过衡量毛入学率和调整后的净入学率发现，亚太地区参与初等教育的情况在后达喀尔时期取得了稳定但不均衡的进展，各国之间存在着一定的差距。同时，各国的平均水平掩盖了国家内部的差距。在许多国家的次区域层面，初等教育的普及情况依然存在着差距。已有数据表明，哈萨克斯坦、蒙古、日本、新西兰、纽埃、韩国、萨摩亚、汤加已经实现了普及初等教育，此外，塔吉克斯坦、澳大利亚、文莱、库克群岛、印度尼西亚、中国香港、帕劳、越南、瓦努阿图、印度、马尔代夫，这11个国家和地区如果继续保持已有的调整后的净入学率，也很有可能在2015年实现这个目标。但是，九个人口大国中的孟加拉国和巴基斯坦，距离实现全面参与初等教育的目标依然很远。

3.惠及未受教育的群体

2006年以来，解决教育边缘化问题一直是亚太地区国家努力的重要事项。本地区的大部分国家都有一大批无法获得优质教育资源、处于不利境地的儿童。他们忍受着贫困、被排斥、语言不利、身体和精神残疾、性别歧视等痛苦，往往生活在受灾害、武装冲突、民族歧视影响的地区。即使亚太地区接受初等教育的人数明显增加，但是还会有大量失学儿童。

少数民族儿童可能没有机会接受用官方语言授课的国家课程。同样，对于残障儿童来说，社会的歧视、物质资源的匮乏、课堂缺乏全纳教育方法等都可能阻碍他们入学。

制定符合当地特点的、以事实为依据的战略干预措施，惠及未受教育的群体，这是在本地区实现亚太地区全民教育目标二的关键。本地区使用了多种干预措施来解决这些问题。

在越南，政府为渔家儿童成立了“流动教室”（船上教室）和卫星学校，这些学校不是正规的学校，而是社区或村庄的教室群，这样做可以吸引儿童，特别是少数民族儿童到学校上学。另一种做法是聘请教师助理或卫星学校助理挨家挨户地接孩子，并把他们送到学校，同时聘请来自同一族裔群体的助理，鼓励少数民族家长把孩子送到学校，协助不能说当地语言的教师进行交流。此外，越南政府已成功试行了三种语言的双语教育课程，提高了少数民族儿童的就读率和对语言的巩固率，改善了试点学校儿童的的学习成果。

在乌兹别克斯坦，政府特别重视并保护处境困难儿童、缺失父母和家庭关爱的儿童。此外，政府还特别重视失学儿童的补习教育发展，如组建艺术和音乐学校、儿童图书馆、儿童与青年体育学校和业余爱好俱乐部，最终提升其就读率。这个措施还包括为儿童和青年开发活动中心，特别是针对农村地区、低收入家庭的儿童和青年以及孤儿和残疾儿童。

对于在缩小初等教育性别差距方面有困难的国家而言，日本的案例可能会为其提供有益的借鉴。过去，日本常用的做法是设立“子守学校”（Komori① schools）。这些学校主要面向的是无法接受学校教育，并需要花费大量时间照看其他孩子的儿童。在日本，现代教育始于19世纪后期，当时的观念是女孩不需要受教育，主要因素之一是女孩需要承担大部分家务劳动，其中一项就是照看孩子。许多学龄女童不得不照顾她们的弟弟妹妹，甚至还会照看其他家庭的孩子，这在当时是一个为家庭赚钱的难得机会。第一所面向女童的“子守学校”开设于1878年，学校使用的是简化课程，女童和需要照看的孩子一起去“子守学校”上学。这种学校的存在形式主要有以下三种：在正规学校的上课时间开设一个特殊班级;成立一个小学分部作为“子守学校”;在放学后或周末提供特殊课程。一般情况下，“子守学校”的教师都是自愿任教。

（二）升学和续读

实现亚太地区全民教育目标二，不仅要求所有小学适龄儿童都能入学，而且要求他们都能升入高年级并按时完成初等教育。如果学生在小学延迟升学（留级）或在完成初等教育周期前退学（辍学），那就无法实现普及和完成初等教育的目标。本地区许多发展中国家的全民教育干预措施依然着重强调不断增加最初入学率和参与度，而非强调学校体系内的巩固率和升学情况，这仍然是普及初等教育面临的一个挑战。

2009 年，亚太地区的5个国家和地区（文莱、吉尔吉斯斯坦、中国澳门、马来西亚、乌兹别克斯坦）的小学生读到小学最后一个年级的巩固率是95%～98% ，这些国家和地区很可能在2015年实现普遍续读。2007年，中亚地区国家的初等教育内部效率水平较高，大约只有1%的学生辍学。相比之下，东亚地区在2007年约有8%的学生在完成初等教育周期前退学。在南亚和西亚，近1/3的初等教育入学儿童在完成初等教育阶段前退学。降低小学阶段失学率的进程依然缓慢，学校教育的隐性成本、国内冲突、灾害、疾病、流离失所、移民、语言障碍、初等教育质量低等社会经济因素造成了大量儿童在小学阶段就辍学。

虽然一些国家的政府出台了宽松的升学政策，但是小学留级依然是一些国家有待解决的问题。例如，2009年，柬埔寨研究表明，当地儿童在小学一年级的留级率最高，至少有15.2%的儿童出现留级一次，2%的儿童出现留级两次。总体而言，88%的儿童在小学和初中阶段没有出现留级现象，但是有10%的儿童至少留级一次，2%的儿童多次留级。

（三）完成学业

在后达喀尔时期，各个国家和地区提高小学学业完成率的进展参差不齐。一些国家的教育体系已经具备了为小学正规入学年龄人口提供直至最后一个年级的初等教育的能力②，南亚和东亚的一些国家还在努力提高其进入初等教育最后一个年级的毛招生率。孟加拉国和巴基斯坦的小学完成率非常低，只有61%，影响了本地区实现目标二的整体进度。另外，在孟加拉国、不丹、纽埃、菲律宾和图瓦卢，入读初等教育最后一个年级的男生数量较少，这些国家的性别均等指数③都高于1.06，表明男孩面临着不利的处境。

（四）升入中等教育

初等教育的一个成功标志是学生接受中等教育的需求增加，中学阶段的入学人数进而会增加。在亚太地区，普通中等教育的入学率在后达喀尔时期得到了显著改善。2007年，中亚地区学生进入初等教育最后一个年级的巩固率是99%。92%的东亚学生和66%的南亚、西亚学生会继续入读普通中等教育。同时，幸运的是，小学升学率的性别差距在大多数国家不是一个主要问题。尽管如此，缅甸、柬埔寨、印度、巴基斯坦等国的升学率仍然很低，其小学的升学率是44%～87%。

（五）公共教育支出

教育财政：国际上推荐的最低教育投入应占国内生产总值的6%④，亚太地区大多数国家的公共教育支出仍远远低于6%。2009年收集的数据显示，只有4个国家（吉尔吉斯斯坦、马尔代夫、新西兰、东帝汶）的教育投入占国内生产总值的6% 或以上。一些国家，如孟加拉国、柬埔寨和老挝，仅在教育上投入了国内生产总值的2%。

按教育层次投入经费：本地区大多数国家为小学生投入了10%～20%的人均国内生产总值。在提交到联合国教科文组织统计研究所的报告数据中，只有菲律宾（9%）和不丹（7%）的投入低于该水平，而马尔代夫（26%）、泰国（24%）和日本（22%）的投入最高。

按政府支出总额百分比投入经费：许多国家给予教育的优先权也体现在教育支出占政府支出总额的比重上。这个比重在整个亚太地区有很大的差异，如从瑙鲁的7.5%到中国香港和瓦努阿图的24%。教育投入的高低往往会直接影响教育的质量。加大投入力度，实施更好的规划和更有效的资源分配会改善免费优质教育的供给。例如，改善后的规划会让政府预先考虑为所有学生提供免费教育所需的成本。提高效率也意味着政府将会充分利用投入资金的成果，因此不必非要增加投资水平才会获得收益。

三、政策措施

为了加快实现初等教育的普及，亚太地区的所有国家（不论其社会政治特点）都已经采取有效措施来完善自己的教育体系。大多数国家基本实现了普及的净入学率（超过90%）。因此，现阶段关注的焦点是各国和各次区域间缺乏进展的领域及需要为此而做出的努力。

（一）推进初等教育权利

本地区所有国家都是联合国儿童权利公约的缔约国。《儿童权利公约》第28条要求：缔约国要让所有儿童均能享有免费的小学义务教育。许多国家通过其宪法和多种政策及教育法规保障了学生的这项权利。例如，印度在2009年通过了一项新的教育法——《儿童免费义务教育权利法》（Right of Children to Free and Compulsory Education Act），它的突破性在于，使初等教育开始具有了强制性，规定教育体系以及家长和社区要承担相应的责任。

其他一些国家也试图扩大教育供给，让免费义务教育涵盖更高层次的教育。如伊朗宪法规定，免费教育会一直持续到中等教育结束。为了惠及最难接触到教育的地区和处于不利境地的群体，政府规划并分配了所需的教育设施，为生活在农村地区、偏远地区和游牧地区的儿童提供公平的接受学校教育机会。

（二）提高初等教育投入有效性

正如上文所提到的，原则上来说，政府的教育投入多并不意味着初等教育的普及率高，或学生的学习成绩好。如果没有高效率和高透明度的管理，再高的投入比例也不会带来更好的成果。但是，这并不是说各国政府应该减少投入，而是要注重两方面的效率：一方面是投入要高效，另一方面是教育管理体系（包括学生流动，特别是留级和辍学问题）要高效。

各个国家和地区在初等教育方面的支出各不相同。例如，马来西亚政府把国内生产总值的5.8%用于发展教育，但是仅把国内生产总值的1.6%用于发展初等教育。瓦努阿图的初等教育支出较高，占国内生产总值的2.8%。澳大利亚和新西兰的初等教育支出占国内生产总值的1.8%。中国香港和新加坡的初等教育支出不到国内生产总值的1%。

（三）实施公共管理战略

各国政府、社会团体、发展合作伙伴、私营部门和社区之间更广泛的合作伙伴关系可以进一步加强初等教育的供给。为了实现全民教育目标二，许多层面都需要加强合作伙伴关系——学校和家长之间、民间社会组织和政府之间、公立和非公立教育提供者之间。一个拥有健全合作伙伴关系的国家需要能够召集基础广泛的利益相关者共同商议和参与教育部门的规划。例如，成立教育部门工作组（Education Sector Working Groups， ESWGs），协助政府准备教育部门计划并划拨资金。柬埔寨等国已经建立了这样的工作组，如在教育部、财政部、社会福利部成立工作组。同时，柬埔寨非政府组织教育合作伙伴是一个拥有超过100个非政府组织成员的协会，它也协同发展伙伴、民间社会组织派代表参加了这个工作组。

（四）促进教育服务的合作伙伴关系私有化

国家有责任为所有儿童提供免费义务教育，但是这种供给面临着许多财政和体制的限制。因此，本地区形成了许多与非国有合作伙伴建立的合作关系，以此来满足教育服务，以及缩小管理、资金、能力发展和培训中存在的各种差距。非公立或私营部门可能由企业或慈善机构构成，它们与政府共同承担教育服务供给的责任。政府提供政策和目标，非政府实体利用私人资金或公共资金提供服务。合作类型包括教育服务供给计划、公立学校非公立管理、教育券计划、专业及支持服务、基础设施服务和慈善活动。

公私合作关系有大量潜在的好处，包括提高效率、提高质量和帮助政府分担风险。同时，它也可能带来一定的负面结果，如导致公立学校质量下降，进一步造成社会经济群体之间的差距和不平等。此外，缺乏适当框架的、薄弱的政府机构可能会无法监督合作关系，让政府面临风险。

另一种非公立教育供给形式是私有化。私有化与公私合作关系的不同之处在于公共部门和私营部门之间不存在合作关系，私营部门拥有所有的控制权。整个亚太地区都存在某种形式的私立学校，越来越多的非政府组织和企业参与到初等教育的供给中。几乎所有国家，包括中国，都有某种形式的私立学校。私立小学的入学比例在一些低收入国家是相当高的，如孟加拉国（40%）和巴基斯坦（31%）。虽然私立教育正在迅猛发展，但是相应的规则还没有同步出台，所以还存在质量和安全标准等诸多挑战。

（五）下放教育管理权力

简单来说，权力下放就是把教育供给的责任从中央政府向下级政府、社区或学校层面转移。这种转移的出现往往是由于中央政府无法解决日益增长的教育需求，其目的是把责任转移给地方当局。鉴于人口的不同需要和学校的运作背景所带来的挑战，许多国家政府正朝着多种教育服务权力下放的形式发展，涉及管理权力下放、建筑权力下放甚至财政权力下放。许多国家还主动成立学校管理委员会，让家长、社区成员和教师共同参与。这些委员会负责学校的本地管理，但是社区成员和家长的参与程度在各国之间和国家内部都有着很大的差别。权力下放的好处包括更有效的资源利用、儿童获得和参与教育的机会增多、本地语言和文化融入课程等;缺点包括进一步边缘化处境不利的群体、界限不明的职责和责任导致效率更加低下、地方层面缺乏相关能力等。

四、现阶段的挑战与发展方向

亚太地区在实现全民教育目标二方面取得了显著进展，各国的平均水平显示，大多数国家已经实现或即将实现普遍参与初等教育的目标。然而，本地区依然面临着一些与实现普及初等教育相关的困境与挑战。

第一，惠及未受教育的群体。尽管本地区大多数国家取得了巨大的进步，但是尚未通过改善教育机会的可获得性来有效地惠及处于不利境地的儿童和边缘化儿童，并把他们留在学校。在初等教育参与率、巩固率和学习成绩方面，本地区面临的最严峻的挑战是，减少由于性别、语言、社会经济地位、家庭位置的差异而造成的不平等和差距。

第二，提供全民优质教育服务。鉴于对初等教育的需求快速增加，本地区的一些国家正努力确保学校教育供给的标准，包括教师分配和教学质量。学校及教育环境质量过低再加上学习成绩较差会导致儿童失学及辍学。在满足儿童学习需求方面，提高学校效能仍是一个挑战。

第三，让儿童在正规入学年龄上学。尽管获得初等教育的机会显著增加，但在亚太地区，还有许多儿童没有在正规入学年龄上学，这对儿童在学校的续读和教育体系的内部效率产生了一些影响。

第四，在小学阶段留住孩子。一些国家在普及初等教育方面所取得的成功被其低下的初等教育内部效率所掩盖。降低小学阶段的高复读率和失学率，增加巩固率成为重要挑战。

第五，增加学龄前教育和小学后教育机会，确保初等教育拥有坚实的基础。全球证据表明，学前教育是初等教育的重要前奏，而中等教育在整个学校教育体系中具有承上启下的重要作用。改善学龄前教育和扩大中等教育机会是改善和影响亚太地区实现全民教育目标二的推拉因素，它们仍然是主要挑战。

第六，确保性别平等。建立安全的学习环境，消除社会、经济和政治生活中的性别歧视几乎是本地区所有国家都在面临的重要挑战。这包括解决教育中性别不平等问题，这种不平等在一些国家主要影响了女孩，在另一些国家会影响男孩。此外，还需要解决各个地区的性别差距。

第七，增加基础教育经费。由于全球金融危机的不利影响，筹集更多的资源和维持政府支出仍然是低收入小国家面临的一个挑战。亚太地区面临的另一个挑战则是减少小学的间接成本。在推行免费教育供给方面，政策与实践之间存在着相当大的差距。免费教育⑤意味着政府将为学生提供受教育机会，并且不收取任何直接费用。当然，这并不意味着家庭不需要承担其他间接费用，如校服和交通费用。以大湄公河次区域为例，虽然柬埔寨、老挝、泰国和越南的初等教育是免费义务教育，但是这些国家仍然允许学校收取一定的费用，学校教育的额外成本也可能会对初等教育的参与率造成影响。

第八，提高制度和治理的质量。通过加强管理能力、改进问责制等来改善治理和服务，仍然是大多数国家，特别是偏离了实现亚太地区全民教育目标二轨道的国家面临的一个主要挑战。这对于正在实行权力下放的国家尤为重要，在地方政府的能力构建完成之前就把责任进行转移的做法存在着重大风险。

针对上述问题与挑战，需要有针对性的政策干预措施来加快实现亚太地区全民教育目标二。下面是面向各国政府提出的三个领域的措施。

第一，把平等作为教育的核心，惠及边缘化群体。具体包括：创造有利条件，执行与免费义务初等教育相关的法律规定;降低学校教育的间接成本，特别关注贫困儿童和遭受多重不利处境的儿童;以事实为依据，深入分析未受教育群体，包括紧急群体和冲突局势中的群体，为政策规划提供信息;分析初等和基础教育的辍学率、巩固率、复读率和完成率趋势，尤其是地方层面的趋势，考虑特殊的边缘化群体;进一步探索成功惠及边缘化群体的好做法;分析失学儿童的特点以及他们没有上学的原因，实施有针对性的干预措施。

第二，促进良好治理和合作关系，扩大教育供给。具体包括：采用创新的公私合作关系和其他合作形式来扩大优质教育供给;加强地方层面的教育规划和管理能力;加强监测和审查制度，促进以事实为依据的教育管理;增加处境最为不利群体的教育资源分配，把其作为实现加快经济发展和社会公平的长期投入对象;最大限度地利用现有合作关系、网络联系和活动，倡导更好的治理和有效公平的资源分配;制定沟通策略，告知地方各级利益相关方有关政策、当地学校预算和一般实施程序的信息。

第三，支持扩大优质的学龄前教育和小学后教育。具体包括：通过立法和政策来支持、扩大学龄前教育和中等教育，借助推拉式干预措施来增加儿童获得初等教育的机会;通过并实施有针对性的政策，帮助边缘化群体成功进入小学和初中;确保为扩大的、有质量的学龄前教育覆盖面提供合适的培训课程和技术支持。

注释：

①Komori，日语为“子守”，指照看孩子的人。

②使用进入小学最后一个年级的毛招生率代替完成率。

③联合国教科文组织把0.97～1.03的性别均等指数（Gender Parity Index， GPI）值设为实现性别平等的标准。性别均等指数低于0.97表明对女孩存在偏见，而性别均等指数高于1.03表明男孩处于劣势。

④这个界限首先是由《学习：内在的财富》提出的，它是国际21 世纪教育委员会向联合国教科文组织提交的报告，出版于1996 年。此后，多个高级别全民教育会议，包括2011 年3 月宗滴恩大会通过的《世界全民教育宣言》，都重申了这个建议。

⑤作出提供免费教育法律承诺的国家包括阿富汗、孟加拉国、不丹、柬埔寨、中国、印度、伊朗、吉尔吉斯斯坦、老挝、蒙古、缅甸、尼泊尔、菲律宾、塔吉克斯坦、泰国、东帝汶、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦和越南。

编辑 朱婷婷 倪楠