辽宁农村基本公共服务建设的财政对策研究

张红宇

摘要：目前许多农村基本公共服务建设都存在问题，辽宁省农村基本公共服务建设也不例外，农村公共服务需求的快速增长与公共服务供给短缺的突出矛盾已成为制约农村经济社会发展的瓶颈，由于基本公共服务事权与财权不匹配导致基层财政运行困难。本文分析了其存在的问题，并且对加强农村基本公共服务做了研究，为辽宁省农村基本公共服务的发展提供了理论指导。

关键词：辽宁农村;基本公共服务建设;财政;对策

一、基本公共服务建设中的相关概念界定

（1）公共服务的含义

公共服务指的是包括教育、卫生、文化、体育等在内的公共事业，保障了公众的生活与生存，也为社会大众参加政治经济活动提供保障。公共服务是在合作的基础上成立的，政府主要执行服务的义务，公民有享受公共服务的权利。

（2）基本公共服务的界定

基本公共服务可以保障人类的基本生存需求，还要满足公民的基本尊严与基本能力的需求，最后需要保障公民的健康需求。根据以上三点，基本生活保障，基本就业保障，基本养老保障，基本教育服务，基本医疗保障等都属于基本公共服务的范畴。

（3）均等化的含义

所谓公共服务均等化指的是所有人都可以公平的享受到公共服务。均等化是基本公共服务财政目标之一。均等化有利于公共设施公平分配。我国现在的均等化还不够完善，由于城乡之间的差距，不同区域的公共服务水平也相差甚远。

（4）基本公共服务均等化的内涵

基本公共服务均等化指的是政府为公民提供一种与社会发展相一致，并且能够体现公平原则的公共服务。基本公共服务均等化的内容包括基本民生性服务、公共事业性服务、公益基础性服务与公共安全性服务。例如：社会救助、公共卫生、环境保护与社会治安都属于以上四点的范畴。

二、对辽宁农村基本公共服务建设的财政对策研究的背景意义

（1）辽宁农村基本公共服务建设的财政对策研究的现实意义

长久以来农村公共服务建设都受到了国家与各级政府的高度关注。2013年国务院的《政府工作报告》中指出，要继续加大“三农”的资金与人力，加强农村基础设施建设和基本公共服务体系建设，推动城乡发展一体化，形成工人带动农民、城市带动乡村、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系[1]。建设健全的农村基本公共服务一直以来都是我国基本公共服务体系建设的重点和难点，并且是推进基本公共服务均等化的重要因素。农村基本公共服务决定了农村服务的完善程度，影响着城乡与区域之间的基本公共服务均等化，并且决定了现代农民的形成。

（2）辽宁农村基本公共服务建设的财政对策研究的理论意义

一直以来都有相关研究人员对农村基本公共服务建设提出自己的观点，许多研究都不完整，只注重论述，或者停留于理论的分析。很少有研究人员将理论与实际结合，并且对辽宁农村基本公共服务建设的研究少之又少。本文将辽宁农村基本公共服务体系建设中的财政机制作为主要研究对象，通过调查辽宁农村的现状，结合相关理论知识和现有的文献，对辽宁省农村基本公共服务建设进行了分析，并且从财政机制入手，分析造成的原因以及提出解决办法，对辽宁农村基本公共服务的研究做出贡献。

三、辽宁农村基本公共服务建设的财政存在的问题

（1）财政体制改革不到位影响农村公共服务的供给数量和质量

财政体制改革不到位在实际审核当中出现了一些问题，首先是不够合适的县市级财政收入，目前的县市级政府部门独自享受各种税收来源分离的税务。因为这些财政收入有明文规定其使用途径，县市级政府很难合理分配。然而有些县级政府在招商引资中，把一些公司所缴纳的资金，利用财政支付等方式退返给公司，减轻了县市级可以分配的财政资金。并且县级市政府事权不够明确，出现了上级部门下放事权的现象，使县市级政府事权远远大于本身的财权，这样局限了基层政府的财政支出。并且县市级政府部门对上级部门的资金供给依赖度提高，在转移支付的过程中有明文规定使用途径的资金百分比，地方部门很难统筹兼顾。最后一点，县市级政府部门的财务规划能力还不够规范，比如县市级政府的财务报告反馈的消息不标准，针对于财政超额的收入，这个模块管理中缺少相关规章制度，部门财务预算与国库收费支出过程不对等并且不够集中。这些因素都影响了财政运行，在很大程度上让农村公共服务的供给数量减少，质量下降。

（2）基层财政困难导致辽宁农村公共服务供给不足并增加农民负担

基层财政困难是导致辽宁农村公共服务供给不足的另一大原因，政府的财政基本被分配到城市，据调查表明，国家财政支配到农村基本公共服务的资金连年减少，政府投入的资金中还包括了修建铁路，建设水利工程等支出，真正使用在基本公共服务的资金少之又少，这样的份额与城市公共服务建设投入比起来就是凤毛麟角[2]。基层的财政收入少，没有政府的拨款，农民要自给自足，农村公共服务体系无法健全。政府财务赤字，时常发生拖欠农民工资的问题，许多住房资金、医疗保障资金都没有落实。等级越低的政府就越没有权利，他们没有税收立法权，与城市政府比起来，财权分配都处于劣势，很容易陷入财政危机。负债严重又没有可以周旋的资金，如此一来，县级政府与乡级政府的财政赤字就会越来越严重，然而财政赤字让政府无力承担公共设施的费用，使得农村公共服务供给不足，导致农村公共服务的发展处于停滞状态。

（3）加快农村公共服务体系建设的财政运行缺乏体制保障

2007年农村税收已发生改革，政府加大了资金投入力度，形成了政府投入为主，农民共同参与公共服务建设的新格局，但是至今为止财政运行仍然缺乏完善的保障体制。事权与财权分配不合理是财政运行保障体制不够完善的关键问题，对于县政府与乡政府来说，他们是最基层的政府，拥有的财权非常少，即他们拥有的事权与财权不对等，事权大于财权，这让基层财政运行更加的困难。基层政府在辽宁农村义务教育与医疗保障的投入都严重不足，难以扩大公共服务建设，许多项目还未列入到公共服务建设的行列之中。虽然有一系列的政策支持农村公共服务体系建设，但是缺乏配套政策，比如免除农民的相关税收，政府收入势必减少，如此一来，政府的债务将无法偿还，加重了财政赤字，因此保障体系中还缺少约束政策的扶持。国家对农民的优惠政策让农民心理产生扭曲，不愿意缴纳县政府与乡政府的相关费用，密集的优惠政策，削弱了农民的义务。目前农村的公益性服务与市场性公共服务难以明确定位，没有一个准确的划分机制，让公益性公共服务与市场性公共服务乱套，从而让公益性服务缺失了公益的本质，而市场性公共服务又被政府过多的干预，导致无法正常向农民提供公共服务。

四、辽宁农村基本公共服务建设的财政对策研究

（1）国外农村基本公共服务体系建设情况及经验借鉴

日韩两国的农村基本公共服务体系建设办法较为有效，本文以日韩两国为例，借鉴其工作经验。日韩中央政府明确了每一级政府应该负责的范围与公共服务的内容，大型的农业基础设施由中央负责，基层政府只需要负责地方的公共服务资金投入，以此来保障地方政府财权与事权的平衡，并且日本政府出台了相应的保障政策，比如《农村基本法》、《农地法》等，以农民为中心建立法律法规，保障公共服务建设。韩国新农村运动之后也出台了《农渔村发展综合对策》、《农业农村投融资计划》等政策。并且日韩政府都建立了一套公共服务表达机制，让农民可以表达自己的需求。日韩将部分公共服务市场化，吸引私人投资者，提高农村基本公共服务的供给，减轻基层政府的压力。日韩政府非常重视义务教育，并且构建了一套完善的预算制度与公共财政体系，以此来健全公共服务设施。根据日韩两国在农村基本公共服务体系中成功的例子来看，他们都明确了各级政府的职能，重视农村公共产品的供给，建立了农民的反馈系统与完善的法律保障体系，并且重视教育基础，提高农民道德素质。

（2）加快辽宁农村基本公共服务供给的财政支持选择

a.明确政府财权事权划分，落实政府公共服务供给责任

目前财权主要掌握在中央政府手中，而事权则由地方政府落实。基层要负责大量的支出费用，而财权与事权不对等，让财政问题层出不穷，辽宁农村政府也面临该问题，所以调整财权与事权的分布非常重要。因此中央政府要掌握好财权与事权的分配力度，适当的将财权下放，让基层政府的事权与财权平衡[3]，这样不仅可以增加基层政府的积极性，也能加强农村基本公共服务的建设。在中央政府下放权力的同时，要做好规范，建立相关的法律法规来约束此行为。并且要明确税收的归属，集中并且数额较大的税收上缴给政府，数量较小并且分散的税收归属于地方政府，保证地方政府有一定收入来源。最后要确定中央政府与地方政府的职权，大规模的公共设施建设项目由中央政府出资，而涉及到农民生活生产的公共服务投入则由地方政府承担，明确各自的职责与分配的任务，才能有效的降低基层政府的负担。只有以事权为基础，合理的划分财权，才能让农村基本公共服务建设得到迅速的发展。

b.改善基层财政困境，保证农村公共服务供给

国家基层财政收入日益紧缺，加上基层财政支出分配不均衡，导致了农村基本公共服务投入缺少以及公共服务的供给不到位。不合理的财政支出导致了我国农村公共服务供给量的不足、供给效率的严重低下、结构失去平衡，所以不合理的财政支出也是导致城乡公共服务差距日益增大的原因之一。农村公共服务供给的不到位，使农民接受文化的途径减少，产生了与城镇居民思想素质的差异，以至于农村各大问题的日益突出。所以，加大对农村的思想教育是解决城乡公共服务差异的一个重要举措。上级部门还应该加大基层的财政支出，使得有更多的资金可以投入到农村基本公共服务建设中，从改变农民的基本生活状况来缩小城乡公共服务

的差距。有关部门应保障农村公共服务的供给，认真审视农民的需求，提高农民组织化与素质化的程度，以实现农村公共服务设施多元化，为农民生活质量的提高提供更多的途径，并且政府需要重新构造完善的供给体系。

c.形成可持续的农村公共服务财政支持体制

我国现阶段辽宁农村公共服务的财政困境由许多方面的因素共同造成，其中最重要的一点是缺乏可持续的农村公共服务财政支付体制。以前的财政体制导致农村各方面支出比例不协调，缺乏公共基础设施和相关的技术支持，很难调动农民生产的积极性，上级部门没有做到兼顾城乡的统筹发展，导致城乡发展不平衡，农民难免会产生负面想法。这极大的制约了农村经济的发展，使城乡差距日益增大，城乡基本公共服务水平也随之扩大[4]。所以，对农村财政的可持续化支出非常重要，第一，政府需要建立完善的社会基础保障体系并且扩大农民的就业;第二，政府要加强对农村的教育支持，使义务教育达到均等化与公平化;第三，政府要积极推动农村卫生体制的建设，解决农民看病难、看病贵的社会问题;第四，政府要加大农村的基础设施投入，使农民身心都得到发展，调动农民生产的积极性。总而言之，政府加大对农村财政的可持续发展，完善公共服务政策，达到保障农民正常生活，完善农村公共服务财政体制的目标。

参考文献：

[1]肖建华，财政保障农村基本公共服务的机制与政策体系[J].宏观经济管理，2013，（12）：137-141.

[2]谭志，辽宁省城乡基本公共服务均等化的现状问题与对策[J].辽宁教育行政学院学报，2013，（03）：212-215.

[3]蔡秋梅，城乡基本公共服务均等化视域下的财政体制改革对策研究[J].黑龙江生态工程职业学院学报，2012，（05）：45-48.

[4]张亮亮，屈辉，大力推进农村基本公共服务建设[J].华章，2011，（08）：178-181.