基于地方政府融资平台建设的若干问题研究

沈堂江

摘要：在当今经济中，地方政府成为融资平台的主要阵地。地方政府融资平台促进了地方经济发展，同时是我国经济发展的推动力。但是，受到我国财政、经济体制等因素的影响，地方政府融资平台建设仍存在一些问题。本文主要分析地方政府融资平台建设的现状，存在的问题，并提出完善地方政府融资平台建设的措施，以此促进地方政府融资平台建设的健康发展。

关键词：地方政府;融资平台;建设;现状;问题;策略

在我国社会的发展建设中，地方政府融资平台对我国工业化、现代化、城镇化建设发挥了基础作用，促进了我国社会、地方经济的跨越式发展。利用地方融资平台的作用可有效解决基础设施改造、棚户区等问题。[1]地方政府融资平台，指的是地方政府为促进经济发展，在地方建立不同的公司。此平台主要运用资金来自于政府部门从建设公司的集资，用这些集资进行地方性建设。地方政府融资平台的建设为地方经济发展提供条件，可良好地应对经济危机。目前，地方政府融资平台的规模、数量都在逐渐扩大发展，但一些问题也随之而出。

一、地方政府融资平台的现状

（一）地方政府融资平台的基本情况

地方政府组织建设城建资产经营公司、城建开发公司、城建投资公司等各种类型的公司，以此解决公用事业、市政建设等项目资金不足的问题。地方政府通过融资平台的建设，满足基础项目建设需要。在我国，地方政府融资平台建设已经历了一段时间，但经历了2008年金融危机之后，其主导作用才真正得以发挥。地方政府融资平台是国有资产的一种表现形式，而由于当地政府没有理顺其管理权、产权、决策权，作为融资平台建设、管理的主管单位，相关政府部门出现了政企合一的现象。[2]目前，地方政府融资平台的规模逐渐扩大，据统计，在我国，地方债务总规模已大约达到总贷款的20%。

（二）地方政府融资平台的融资途径

地方政府融资平台的主要融资方式包括：与通过资本市场融资、利用股权融资、通过与银行等金融机构合作进行融资。[3]一些地方政府融资平台作为政府的代表人在当地方发行重点项目，借助短期融资券、中期票据等融资工具开展PPP、BT等项目融资，以此为发行股票融资创造良好的条件。而对于一些具有竞争性的项目，地方政府融资平台以出资人的身份代表政府管理这些竞争项目，并依据有关的法律法规履行其股东义务，行使股东权利。同时，与银行等金融机构的合作，当地政府将融资平台作为其偿债主体，以此加强与非银行机构、商业银行、国家政策性银行的合作，由此形成信贷融资格局。在这个格局中，基础是银行贷款，作为补充的是其他金融机构资金。通过银行贷款，引导吸引社会资金进入当地的重点领域建设与基础设施建设。

二、地方政府融资平台建设存在的问题

（一）融资方式不合理

在目前的地方政府融资平台建设中，银行金融业是融资平台的主要资金来源。地方政府融资过渡依赖于银行业，就会造成负债与资产盈余比例失调。在这种情况下，政府往往为了满足地方发展经济，就以高成本融通资金，便容易造成资金风险，政府最终承担资金风险，这样便增加了政府融资的风险，在一定程度上也制约了银行的商业化发展。

（二）融资平台错位

在一些县级市区域，存在不同层级、不同行业的融资职能由多家融资平台承担的现象，没有确定具体的业务范围、经营发展模式、经营目标、融资渠道等。一些地方政府作为投资出资人没有系统全面地计划平台公司的负债规模，在实际操作中，就容易造成国有投资公司的错位。

（三）责任主体不明确

在地方融资平台的实际建设中，没有明确的地方政府融资平台的投资失误责任主体，也没有明确债务最终偿还主体。缺少法律法规地有效规定，当出现还款困难、投资失误的问题时，难以找到明晰的最终负责人，投资者对地方政府是否出面偿还存在疑惑。地方政府融资平台不能有效的实行其权利，独立运作的空间不足。同时，地方政府作为唯一的股东，不适合以出资额为限的方式承担责任。此外，在地方政府融资平台的法人资格方面也存在一些问题，一些项目管理混乱、违规经营、出资不实的地方政府融资平台的法人与《公司法》中表述的法人不相符合。[4]

（四）法理结构不完善

盈利是企业的运营目的，而当地方政府融资平台以企业身份出现时，它需为公众提供优质低价的服务、公共物品，这便与企业创作利润的目标相违背。如果从公共企业方面分析，目前的地方政府融资平台没能很好的兼具营利、公益这双重目标。《公司法》明确规定了公司的治理要求、结构、设立目的。对于地方政府融资平台的设立目标而言，从功能方面分析，解决当地的公共物品供应短缺问题是地方政府融资平台建设的目的，在这方面，此平台具有公共企业的特征。但如果从治理方面分析，在公共领域，地方政府融资平台行政管理职能的行使不能脱离代表政府。这样就使地方政府融资平台无法有效分离、制衡其经营权、执行权、监督权、决策权等管理权限，仅以地方政府、官员的能力决定融资平台的发展与运营。

（五）举债规模不断膨胀

在一些地方，往往以本拥有的较小资产进行大项目建设，这样就使负债现象出现，随着建设的进行负债规模呈倍增加，负债率超出了地方政府的风险控制范围。由于在很大程度上，地方政府偿债力依赖于当地的财政收入，当偿付困难出现时，地方政府就只能采取挖东墙补西墙的方式，或转移上级政府。同时，一些地方政府利用融资平台进行融资，并部分或全部资金转移，用于其他方面，这样就不断积累了地方政府的债务规模。

（六）监督、防控不足

地方政府融资平台建设中，多数的筹集资金形式是国有资产平台公司，在金融业、市场、政府之间建立三方合作平台，以此共同建设地方经济。[5]在这个过程中，地方政府承担一定的制度风险，三方合作中，缺少监督管理体制对建设进行监控，由此弱化了政府的权利，也进一步弱化了政府融资平台防控金融危机的能力。此外，虽然在《预算法》的规定中，严格禁止地方政府进行举借债务、赤字预算等行为，但是，一些地方政府借由融资平台的名义，对相关法律法规的约束进行规避，相应的管理细则与管理制度缺失。

三、完善地方政府融资平台建设的对策

（一）优化融资渠道

融资渠道的单一将影响平台的建设、资金的运行，因此，地方政府融资平台应拓宽融资渠道，通过多元化的融资方式进行平台建设，以此实现地方政府融资平台、银行业的协调发展。地方政府融资平台除了可以利用股权资本方式进行融资外，还可基于原有平台，开辟新的融资渠道，形成产权交易、信托、股权等融资形式，以此达到转嫁风险的作用。此外，地方政府融资平台还设立融资监察机制，对融资项目进行规范，保障融资安全，提高资金的透明度，使融资风险降低。

（二）完善平台建设机制

首先，地方政府融资平台应建立责任机制。在地方政府融资的过程中，在贷款时，应要求地方政府的债务规模与它本身的财力相符合，以此避免偿还力不足的现象。政府可统一管理地方政府融资平台的资产负债表，通过分析编制资产负债表，对地方政府的融资情况进行综合评估。同时，通过综合运用偿债率、债务依存度、债务负担率等指标，对地方政府融资平台的债务支出能力进行科学衡量、评判。[6]其次，建立地方政府融资平台考评制度，将地方政府绩效与债务率挂钩，明确地方政府融资平台的设立、资金用途、负债规模等，建立监控体系。最后，加强审计、监督的地方政府融资平台资金的流向，以封闭式的方式管理项目资金，以此避免信贷资金的申请用途与其实际用途不一致现象的出现。此外，地方政府融资平台应建立财政局、人民银行、审计局、银监局等部门的贷款监测会议制度。

（三）加强管理运行方面的风险控制

完善地方政府融资平台建设，应加强管理运作方面的控制水平，规范融资行为。可对融资平台的法人治理结构进行完善，以此达到控制信用风险的作用。例如，通过严格控制项目资本金，将融资平台贷款的进入门槛提高;通过深入分析地方政府融资平台的偿还能力，对发放打捆贷款进行控制;同时跟踪分析不同地方政府的偿债能力、负债情况，对地方政府融资平台的货款风险、还债能力进行把握。此外，对融资平台项目合规性风险进行规避，政府应根据国务院的相关规定，对政府类投资项目的环境评价影响、前期立项、项目土地、项目可行性研究报告等进行批复。[7]在项目建设中，杜绝为加快政府投资进程，地方政府跨权审批的状况。

（四）规范融资平台

目前，地方政府融资平台的分布范围广、层级多，在省、市、县三级中的各个领域广泛存在。但是，一些地方融资平台的资本金不到位、资产规模小，因此，需要按照项目统一，对不同类型的融资平台进行整合，实现地方融资平台的分项运作、统一整理。同时，应适当调整财力较弱的县市融资平台，一般情况下，以一个县区一家融资平台的原则进行调整。对于不符合规定的融资平台，政府应进行裁并，保持总量控制，以此形成治理结构完整、权属清晰统一的地方政府融资平台。此外，有关政府、建设部门还应对地方融资平台内部的防范机制建设进行积极分析研究，区别管理平台投资业务、政府融资业务，对于重大项目，应派专门人员进行监督。

（五）健全制度制约机制

在地方政府融资平台的建设过程中，为实现平台的有效监督需要健全的约束机制。首先，应加强统筹管理地方政府融资平台，对于市场环境较差的县市，应适当收缩融资权限，对地方政府融资平台的扩张进行限制。其次，建立平台风险预警机制，根据地方建设需求情况，适时设立融资平台偿还基金，并对融资平台偿债程序与偿债管理办法进行科学合理地制定。同时，对于一些具有债务危机的地方，政府应对其政府融资平台的再贷款举措进行限制，并利用偿债基金对其债务进行清算，以避免资金风险的扩散。再者，对于地方政府融资平台的管理而言，应对其政策规范进行完善，明确管理的基本规范，并对政府融资规章进行完善，实现地方融资平台发展轨道的规范化、法制化、制度化。最后，建立约束监管体制，融资平台建设应以保护地方生态建设与确保国家金融安全为基础，以全面的监管体系实施决策融资、信息核对、制度控制、公众监督等。[8]同时，公开透明实质、隐性负债，对资金的筹集到运用的全过程进行监督约束，以确保过程的科学、合理。

（六）推进技术体系建设

随着信息技术的快速发展，现代信息技术为地方政府融资平台建设提供更多条件，确保地方经济的顺利发展。在地方政府融资平台的建设中，以信息技术为手段，依据《企业会计准则》的规范规定，结合具体的经济业务事项，分析会计核算、现金流量表、利润表、企业资产负债表等。同时，根据《会计法》等相关财经法规，建立安全有效、规范合理、科学透明的地方政府融资平台管理体系，在中央可控的范围实现地方经济。同时，以技术为手段，把地方建设项目管理作为政府融资的重要内容，招投标选取项目建设规模、具体内容、配套设施等，以工程建设法规为保障，确保项目工程建设施工进度、管理、质量、效益的合理、高效。

四、结束语

地方政府融资平台有助于地方基础建设、重点建设的发展、完善，促进当地的经济发展。但地方政府融资平台也存在问题，如融资渠道的单一、融资方式不合理、治理结构不完善、举债规模膨胀等，这些问题将引起地方资金风险，阻碍融资平台的建设与地方经济的建设。因此，应通过优化融资渠道、加强运行管理中的风险控制、健全制度制约机制、规范融资平台等措施，加强完善地方政府融资平台建设，降低经济风险，实现地方经济的健康、可持续发展。

参考文献：

[1]王黔京.地方政府融资平台建设中的问题及成因、挑战与应对[J].贵州商业高等专科学校学报，2013，26（1）：11-18.

[2]吴海兵，邓达清.中西部地方政府投融资平台建设的风险防控[J].社会科学家，2010，（11）：59-62.

[3]于彦，黄平：，张建国等.关于进一步加强地方政府融资平台建设的几点思考[J].活力，2011，（14）：92.

[4]余萍.地方政府投融资平台建设研究[J].黑龙江对外经贸，2009，（5）：104-106.

[5]谭长路.地方政府投融资平台建设的模式的分析[J].甘肃金融，2009，（7）：44-45.

[6]封北麟.地方政府投融资平台的财政风险研究[J].金融与经济，2010，（2）：4-7.

[7]王经政.地方政府投融资平台发展及其风险防范[J].合作经济与科技，2014，（3）：40-41，42.

[8]陈少强，吴育新，马忠华等.理性看待地方投融资平台建设[J].中国发展观察，2010，（6）：42-44.