公共池塘资源自主治理理论的借鉴与验证——以中国森林治理研究与实践为视角

王浦劬,王晓琦

(1.北京大学政府管理学院,北京100871;2.香港大学政治与公共行政学系,香港999077)

公共池塘资源自主治理理论的借鉴与验证
——以中国森林治理研究与实践为视角

王浦劬1,王晓琦2

(1.北京大学政府管理学院,北京100871;2.香港大学政治与公共行政学系,香港999077)

立足于中国森林治理的现实状况,对公共池塘资源自主治理学派的主要理论进行梳理,着重介绍埃莉诺·奥斯特罗姆的社会—生态系统(Social Ecological-System,SESs)研究方法,提出公共池塘自主治理理论和由此拓展的森林研究网络体系,对中国森林治理研究和实践具有重要的借鉴意义。中国森林治理应力图超越市场和政府的缺陷,正确处理政府与社会的关系,在推动森林产权改革、充分认识森林资源所处的文化和社会特殊性的基础上强化、细化和有效化森林治理的机制和途径。与此同时,基于中国森林治理的经验,对于公共池塘资源自主治理理论进行验证,可以显示中国森林治理实践的理论价值。

公共池塘资源;自主治理理论;中国森林治理

引 言

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)对于加快生态文明建设给予了高度重视,在论述加快生态文明制度建设时指出:“建设生态文明,必须建立系统完整的生态文明制度体系,实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度,完善环境治理和生态修复制度,用制度保护生态环境。”[1]为此,在全面深化改革中,中共探索生态文明建设和生态治理的适用有效制度,实则是中国生态文明建设的重要任务。

在生态文明建设和治理中,森林资源的管理、保护和可持续开发一直是核心问题之一,尤其在中国南方十二省,①森林往往是乡村地区的经济命脉[2]。为此,十八届三中全会《决定》提出,必须进一步健全中国的森林管理体制。由此可见,建立行之有效的森林治理和可持续发展的制度和机制,是关系中国林业、民生和生态建设的当务之急,也是全面深化改革的重要内容。

中国共产党和中国政府对林业制度的建设和发展历来高度重视,从2003年起,政府颁布的一系列政策和法规为森林权利、森林管理改革确定了基本框架,同时,森林管理体制改革由试点到普及,逐步推进了一整套森林管理的改革方案[3][4]12-17。近来,中共中央、国务院印发的《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》进一步强调指出,“保护森林和生态是建设生态文明的根基。深化生态文明体制改革,健全森林与生态保护是首要任务。”

与此同时,也应该看到,中国的森林治理仍然存在不少问题。《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》均明确指出:“国有林场功能定位不清、管理体制不顺、经营机制不活、支撑政策不健全,林场可持续发展面临严峻挑战”;“国有林区管理体制不完善,森林资源过度开发,民生问题较为突出,严重制约了生态安全保障能力”。还有林业基础薄弱、地方林权改革不尽规范、林业产业化亟待发展、林权流转市场发展困难重重、配套改革措施发展缓慢等[4]12-17[5]。在这些问题的背后,实际是适合中国国情和现代化要求的森林治理制度尚未得到科学创新和建构[6]。

与此同时,随着改革的深化,中国学者对森林管理问题的研究逐步深入。既有研究对于森林治理的诸方面讨论逐步开阔,对于深化改革诸多问题的认知日趋深化。对于既有研究的检索也显示,不少研究仍然停留在对森林治理问题的现象描述层面,止步于对森林治理的某些特定成功经验或教训的分析和归纳。尽管这其中不少个案分析相当规范,但是其分析结论却缺乏一般性意义。这一方面是由于森林治理研究本身涉及大量变量,而且不同个案的地区差异十分明显[7]1649-1672;另一方面,如同加德纳(Gardner)、奥斯特罗姆(Ostrom)和沃克(Walker)所指出的那样,由于研究缺乏一般性理论框架,基本依靠经验性观察和分析,因此难以产生高于经验的一般性结论[8]。

在国际学术界,包括森林资源在内的公共资源的治理,一直是公共治理研究的热点和焦点课题。20世纪,国际学界对于公共资源治理方式和途径的争论,绝大多数围绕着产权私有化和政府干预的选择展开[9]100-105[10]1797-1807。然而,埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)于1990年提出的公共池塘资源(CPRs)的自主治理理论却超越政府或者市场的选择,另辟蹊径,提出了自主治理的“第三条道路”,在国际学界引起巨大反响,从而使其自主治理理论成为特定公共资源治理的重要选择。埃莉诺·奥斯特罗姆也因其突出成就荣获2011年诺贝尔经济学奖。

正因为如此,把握公共池塘资源自主治理理论与中国森林治理经验之间的相互关系,在中国森林治理理论研究和改革实践中,借鉴并且验证公共池塘资源自主治理理论,具有双重独特价值。为此,本文尝试依据公共池塘资源治理理论的一般框架及其在森林管理研究中的普遍经验,分析其对中国森林资源治理研究和实践的借鉴意义。同时,基于中国森林治理改革发展的经验,对公共池塘资源治理理论进行验证和检测,试图由此说明中国森林治理经验对于公共池塘资源治理理论的验证和改进意义。

一、公共池塘资源自主治理的理论框架

20世纪60年代,美国学者哈丁发表的《公地的悲剧》、奥尔森发表的《集体行动的逻辑》先后指出了一个共同的问题:由于自由的准入和无限的需求,使得有限的公共资源注定受到过度的开采和消耗,由此产生了所谓的“公地悲剧”。对于这一现象,相关研究者或者主张对于公共资源的产权进行彻底私有化,或者支持强有力的政府干预,由此分成意见相左的两个学派[9]100-105。

1990年,埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)提出了公共池塘资源(CPRs)概念。作为公共物品,公共池塘资源不同于私有物品,它是在消费意义上难以排他而由公众共享的资源。与此同时,公共池塘资源又不同于可以无限消费的公共物品,而是有限的公共资源,会随着人们无尽的使用而减少,因而在消费意义上又具有非此即彼的竞争性[11][12]。为此,公共池塘资源又是特指可再生、但是数量有限并不能满足所有使用者消费需求的公共资源[13]。由此可见,公共池塘资源比哈丁公地悲剧理论中的“公地”概念更加具有特定指向性,是公共资源中的一种特殊类型。

埃莉诺·奥斯特罗姆用案例实证分析和博弈论的模型证明,传统“利维坦”式的政府干预模式和公共资源彻底私有化模式,都不是解决公共池塘资源使用与保护两难困境[11]的有效手段。事实表明,在治理实践中,政府不可能掌握充分而准确的信息、提供绝对有效的监督和制裁,更不用说政府的大规模干预需要巨大的财政支持。而公共池塘资源产权的私有化本身也存在着理论分析和现实实施方面的缺陷和困境:它是指私有化资源系统(一片林地,包括其中的土壤、水和生物等等),还是私有化系统中的资源单位(林地中的林产品)?而当公共池塘资源本身是流动性资源(如渔场)时,产权的归属问题几乎变得不可解决[14]。此外,私有化带来的经营主体分散、规模变小,也会增加不必要的成本[13]。

相形之下,通过资源使用者自主制定规则、互相监督和共同受益,公共池塘资源却往往可以得到合理、公平、可持续的开发[15][16][11][13][17][18]323-337。这一治理方式被称作“自筹资金的合约实施博弈”。在《公共事物的治理之道》一书中,埃莉诺·奥斯特罗姆详细描述了土耳其阿兰亚地区的渔民是如何通过自主设计的制度科学设计了捕捞点的分配,从而“所有的渔船都有在最佳点捕捞的平等机会,资源……不会招致浪费,也没有发生过度投资的现象”。

埃莉诺·奥斯特罗姆等人并没有止步于发现和描述这一现象,而是试图从现象中归纳出清晰、可预测的一般化范式,即哪些因素会影响公共池塘资源自主治理的可持续性[19]。为此,她提炼和归纳出了公共池塘资源自主治理的八条原则。①这八项原则是:(1)清晰界定的边界。公共池塘资源本身的边界必须予以明确规定,有权从公共池塘资源中提取一定资源单位的个人或家庭也必须予以明确规定。(2)占用和供应规则与当地条件保持一致。规定占用的时间、地点、技术和(或)资源单位的数量的占用规则,要与当地条件及所需劳动、物资和(或)资金的供应规则相一致。(3)集体选择的安排。绝大多数受操作规则影响的个人应当能够参与对操作规则的修改。(4)监督。积极检查公共池塘资源状况和占用者行为的监督者,或是对占用者负有责任的人,或是占用者本人。(5)分级制裁。违反操作规则的占用者很可能要受到其他占用者、有关官员或他们两者的分级的制裁(制裁的程度取决于违规的内容和严重性)。(6)冲突解决机制。占用者和他们的官员能够迅速通过低成本的地方公共论坛,来解决占用者之间或占用者和官员之间的冲突。(7)对组织最低限度的认可。占用者设计自己制度的权利不受外部政府权威的挑战。(8)多层次的管理单位。在一个多层次的分权制管理单位中,对占用、供应、监督、强制执行、冲突解决和智力活动加以组织。(引自王羊等,见参考文献[10])

在此基础上,阿格拉沃尔[7]1659总结并扩充了韦德[19]、奥斯特罗姆[13]和拜兰德、普拉托[20]的研究结果,提出可持续的自主管理体系应具备33个特征,并将它们归纳为资源系统特征、使用者群组特征、制度安排和外部环境四个变量集。这样,对公共池塘资源自主管理体系的研究进入了系统化和理论化的层面,并且由此形成了具有一般性意义的系统治理理论和分析框架。

二、基于公共池塘资源理论框架的森林治理研究

森林资源是典型的公共池塘资源:一方面,资源的使用和消费具有非排他性,而阻止其他人使用森林资源的成本很高;另一方面,资源单位的消费(如林木、林产品等的数量)却是竞争性的,即森林资源会随着人们的使用而减少。在这样的条件下,正如集体行动的三个悲观模型——公地的悲剧、囚徒困境和集体行动的逻辑所指出的那样,个人在自利的理性驱使下可能会过度滥用森林这种公共池塘资源,从而导致森林资源急剧减少、退化甚至灭绝[13][11][21]。

如前所述,公共池塘资源治理理论主张的消费者和使用者自我组织、自我管理模式,为解决森林这种公共池塘资源治理问题提供了新的路径。随着其理论和方法的不断成熟,在国际森林治理研究中,公共池塘资源治理理论成为人们经常使用的理论框架[18]323-337[22][23][24][25]。

与此同时,森林治理学者还在公共池塘资源治理理论基本路径和框架上,进行了实证和理论拓展性研究。

在实证研究方面,阿格拉沃尔在喜马拉雅库毛恩(Kumaon)地区的研究发现,政府对环境治理的放权和地方社区自我治理的出现,极大地提高了当地对森林保护的态度并且转变了其行为[16]。斯里瓦斯塔瓦和卡德特也得到了类似的发现:地方自组织的森林资源治理有效避免了过度甚至灭绝性开发[18]323-337。

在理论研究方面,基于公共池塘资源治理的森林治理理论得到进一步拓展深化。在这其中,国际森林治理学者提出了“社区林业”的概念,这是一个和公共池塘资源治理理论高度相关的概念。这一概念强调地方社区、非政府组织和其他利益相关方在林业发展中的作用及其与政府的互动[26],其基本意图和旨意在于:一是提高地方社区对当地林业发展的决策影响力[27][28],二是发展林业为基础的产业[29][30],三是保证林业管理的可持续性[31]。由此可见,尽管侧重点不尽相同,但是,很显然,社区林业理论与公共池塘资源治理理论在对于地方社区自主治理的重视方面却如出一辙。这就表明,从理论上主张森林治理主体的多元化和权力的分散化,已经成为森林治理研究的一种趋势[31]2。

在研究方法方面,森林治理的研究者继承、采用和发展了埃莉诺·奥斯特罗姆的研究方法。早先,考虑到地区自主治理的情况往往因地而异,所以,埃莉诺·奥斯特罗姆等研究者对公共池塘资源治理的研究主要采用案例分析的方法[32]243-262。埃莉诺·奥斯特罗姆基于案例分析归纳出公共池塘资源自主治理的八条原则[13],其他学者在此基础上进一步分析出影响地方自主治理公共池塘资源效果的因子,提炼出上文所述的4组33个影响因子和变量。实际上,其他的公共池塘资源治理早期主要研究者韦德、拜兰德与普拉托采用的基本也都是这种方法[19][20]。

后来,这种方法受到了学者的批评。首先,由于学者们试图归纳出所有的影响因子,而公共池塘资源的治理问题实在过于复杂,导致归纳出的变量越来越多(起初是33个,后来又在不断增加)。然而,没有一种方法可以衡量所有这几十个变量是否具有同样的影响权重,而且,这些不同的变量之间的相互影响和相互作用也不甚清晰[7]1649-1672。一些批评者进一步提出,对公共池塘资源的研究要放在更宏观的生态和社会环境背景下,而早期的研究对外部环境影响的重视明显不够[7][33][34]。还有学者指出,对现实中复杂的公共池塘资源治理的理解应该纳入一个诊断分析的模型,而不是试图用几条原则囊括所有的情况[10]1797-1807,比如阿格拉沃尔指出,外部条件变化的时候,埃莉诺· 奥斯特罗姆提出的一些原则可能不再适用[7]1649-1672。

鉴于这些批评,以埃莉诺·奥斯特罗姆为代

表的公共池塘资源自主治理的研究者们进一步完善了研究方法。2009年夏天,埃莉诺·奥斯特罗姆在《科学》杂志发表论文《一种分析社会—生态系统可持续性的一般框架》,阐发了社会—生态系统(Social Ecological-System,SESs),即“由一个或多个生态系统和社会系统相互影响、相互关联组成的复合系统”[10]1797-1807。这个系统下有资源系统、资源单位、管理系统和用户系统等4个主要子系统。已有研究中的33个变量经过重新梳理、归类和扩充,变成了分属于4个子系统的更加精确细致的二级变量[10]1797-1807。在这个模型中,埃莉诺·奥斯特罗姆不仅注意各个单一要素的作用,同时也注重系统内部各因素之间、系统与外部社会经济政治结构和生态环境之间的联系(见表1)。更重要的是,“公共池塘资源学派提出的社会—生态(SESs)可持续发展分析框架,为地理学、生态学、政治学、经济学、自然资源学和社会学等学科的有机结合提供了‘统一的语言’”[10]1797-1807。这使得对公共池塘资源治理的跨学科研究成为可能,这一分析框架“将成为国际学者们使用的共同框架,用来分析供水系统、乡村系统、渔业和城市基础设施,以及通过IFRI网络持续进行的森林系统研究”[35]104-113。

表1 系统内部各因素之间、系统与外部社会经济政治结构和生态环境之间的联系

续表

上述系统化研究形成的理念和方法在森林治理的研究中得到了应用。1992年,埃莉诺·奥斯特罗姆建立了名为“国际森林资源与制度”(IFRI)的研究网络,致力于研究森林治理方式对森林及其使用者的影响,从而帮助决策者和森林的利益相关方改进其森林治理制度和政策。尽管“国际森林资源与制度”是一个包含着位于世界各地的14个合作研究中心的庞大网络,但其研究使用一套统一的方法收集、整理和分析数据。这套复杂的方法为衡量世界各地的森林及与其相关的社会和生态状况提供了一个普遍适用的框架。

国际森林资源与制度研究方法要求对与森林管理相关的方方面面进行多维考察,其中主要包含十个测量指标:林区、森林、森林测绘、聚落、使用者、森林合作组织、森林—使用者关系、森林产品、森林管理以及组织目录和跨组织关系。每一个指标都对应一整套设计好的问卷。当考察任何一地的森林时,只需使用这十套问卷,就可以把当地与森林相关的社会、经济、产业、人口、生态、组织管理及其相互关系等情况详细勾勒出来。这样,统一的研究设计不仅前所未有地跨学科考察了围绕森林问题的所有内容,而且极大地方便了跨地域的案例研究。目前,国际森林资源与制度已经建成了一个涵盖大量森林管理案例的数据库[36],“国际森林资源与制度网络中的每个研究者生活在他所研究的国家,并对改进森林的可持续性和依赖它的人们有持久的兴趣”[35]104-113。

三、公共池塘资源自主治理理论对中国森林治理的借鉴意义

公共池塘资源治理理论的发展形成了系统的治理分析理论,在森林资源治理领域已经衍生出一套颇具规模、自成体系的研究方法,也得出相当数量的研究结论。科学借鉴这一治理分析框架,对中国学界的森林治理理论研究、对中国全面深化森林治理的改革实践,乃至对公共池塘资源治理理论本身的完善和发展,都具有重要价值。

(一)公共池塘资源治理理论对中国森林治理研究的方法论启示

以埃莉诺·奥斯特罗姆为代表的公共池塘自主治理理论以及由此拓展的森林研究网络体系,对于中国森林治理研究具有方法论的重要启发意义。

首先,从个别到一般的思维和研究方法,体现着从具体上升到抽象的理论建构和思维逻辑。

21世纪以来,中国学者对公共池塘资源自主治理理论有所介绍和论述[10]1797-1807[37],但在森林资源治理研究领域,尤其是对这一理论形成和研究路径中从个案到一般、具体到抽象的思维方法和研究路径,还缺乏深入的发掘和思考。中国学界对森林治理研究的一般路径是,描述某地的特定专门案例,分析案例的发生原因,总结案例中的得失并据此提出对策建议。这样的研究路径对特定地方和特定事件背景的森林治理实践具有较大的经验性对策意义,对于与该案例社会、经济、政治、生态背景相似的其他地区也有一定的借鉴意义。然而,基于这样的路径进行的研究,影响典型案例成功或失败的深层次因子和变量实际上没有得到深入发掘、提炼概括和理论抽象,研究者对于这些变量和因子相互之间、与当时当地经济、政治、文化和制度背景之间的因果关系和相互作用没有进行深刻分析和逻辑辩证,这就导致特定个案研究形成的结论,难以发展成为具有深刻抽象意义的一般普遍理论,从而使得这些研究具有经验主义的典型特征,在不同的社会经济政治文化背景或是生态环境系统下,研究得出的结论实际上缺乏普遍适用价值。

与此相应,中国不少森林治理的个案研究也缺乏具有一般性意义和普遍适用性的理论框架和科学方法的规范和指导,研究者仅仅依靠对典型个案的经验性分析来积累知识。这样的研究虽然有其特定的经验意义,但是却严重缺乏科学的定向,难以使个案研究规范化和深入化,提出的对策难以揭示森林治理的一般规律,更难以站在前人的肩膀上实现理论突破,由此使得研究具有很大的理论盲目性和经验局限性,研究的成果呈现相当的粗糙性和肤浅性,对森林治理制度体系改革的贡献也十分有限。此外,由于缺乏统一的科学方法、专业语言和理论共识,这些研究的可比较性也不强。

其次,事物和矛盾普遍辩证联系的研究方法。

事物和矛盾具有普遍联系性,是辩证法的基本法则,森林治理活动和制度同样内含着这一原理。森林治理的实践显示,森林治理牵涉很多利益相关主体,只有对这些主体、主体间的互动关系以及主体与更大范围的社会、经济、政治、生态环境和制度的相互协调性加以研究,才能完整诊断一个森林治理体系的得失,并提炼和归纳出一般化的结论[21]。公共池塘资源自主治理理论正是本着这一系统思维,强调以森林为中心,围绕特定地域的森林,逐次分层展开对其相关主体的研究,在此基础上,进而研究这些主体之间的因果联系、这些主体与社会经济政治文化—生态背景的相互联系和相互影响,由此构成统一有机的因果联系系统。

相形之下,尽管中国学者的森林治理研究几乎涵盖了森林治理活动的所有主体,涉及中央政府、地方政府到地方非政府组织、个人、合作社等等,但是这些研究在强调和论述森林治理的多主体治理格局时,恰恰很大程度上忽视了森林治理中多个主体之间的协同治理,屏蔽了多中心协同治理的制度机制、机理和纽带。研究并没有把这些主体统一联系起来考察,而是以自己的研究客体为中心:研究林业合作社的限于合作社,研究地方政府的限于地方政府,但是所有这些治理主体之间相互联系和影响的纽带和机理,却往往被忽略。至于对多个主体和宏观社会—生态环境之间的互动关系的研究,则更是寥寥无几。因此,中国学界关于森林治理的研究,对特定个案中的特定主体的细致考察,无疑为森林管理制度及其改革积累了一定的知识和经验。但是,在关注各个主体的同时,从森林协同和系统治理的角度看,对于多主体协同创新和合作共治内在联系的忽视,本质上是对于组织运行内在机理和纽带研究的忽视,由此必然造成森林系统治理和协同治理一般规律的缺失。

再次,多学科的交叉分析复杂多样治理问题的研究途径。

在1989年的一部关于渔业研究的著作中,平克顿(Pinkerton)指出了跨学科研究在公共资源管理领域的重要性[38],赫斯(Hess)和埃莉诺·奥斯特罗姆将这个观点进一步阐发为“跨学科研究和知识的结合是唯一可以让我们更深刻地理解有效公共池塘资源治理的方法”[39]。公共池塘资源治理的多样复杂性,其对生态、社会和政治环境和制度的高度依赖性,使得科学有效的研究不再是公共管理学一门学科可以胜任的,而是需要多个学科的交叉协同。实际上,埃莉诺·奥斯特罗姆正是本着这一指导思想,积极聚集不同学科的学者,推进政治学、社会学、经济学、生物学、地理学、人口学等一系列学科的交叉结合,构建具有多学科多变量复合的国际森林资源与制度体系。

反观中国学界关于森林治理的研究及其成果,跨学科的交叉研究寥若晨星。这种研究状况与中国森林治理面临的高度复杂性和多学科需求性形成了强烈反差,典型地反映了中国学界相对薄弱的跨学科交叉研究意识和学术自觉。与此同时,中国的森林治理研究目前仍然缺乏统一的理论框架和统一的语言,由此也使得不同学科之间难以进行统一话语基础上的科学对话。

由此可见,以埃莉诺·奥斯特罗姆为代表的公共池塘资源自主治理理论,实际上蕴含着辩证法的基本思维方法,同时蕴含着现代科学跨学科交叉发展和协同发展的研究途径。由此观照中国森林治理研究的现状,笔者以为只有贯彻从个案研究推演出一般原理、从孤立研究发展到普遍联系的思维方法,只有在此基础上着力建立多学科、多参数、多层次和多指标的内在关联的统一理论框架和话语体系,相关研究才能得以深化,才能切实探索和清楚分析中国作为林业大国应该采取的森林治理多样性有效途径和一般性发展规律。

(二)公共池塘资源治理理论对于中国森林治理改革实践的借鉴意义

从20世纪80年代开始,由于财政压力和一些环境学者的建议,不少国家的政府开始在公共资源的治理上实施分权措施,把越来越多的自主权分给地方政府、社区和环保组织[40]。而公共池塘资源自主治理理论的提出,则加速了这一进程。实际上,在21世纪初,就有50个国家的政府开始对公共池塘资源进行不同程度的分权治理[41]。

从公共池塘资源自主治理理论的角度来看,在森林资源治理实践中,公共池塘资源治理理论的本质着眼点是力图超越市场和政府的缺陷,寻求社会的自组织和自主治理路径。从某种程度上说,公共池塘资源自主治理理论开辟了市场、政府之外的公共池塘资源治理的新路径。因此,基于公共池塘资源自主治理理论的森林治理的政府分权,主要是正确处理政府与社会的关系,强化、细化和有效化森林治理的社会机制和途径。

中共十八届三中全会的《决定》明确指出,中国的社会治理改革,必须“坚持系统治理,加强党委领导,发挥政府主导作用,鼓励和支持社会各方面参与,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”[1]。在这其中,在党的领导下,促进政府治理与社会自主治理的良性互动,促进社会的自我调节,是森林治理中科学借鉴公共池塘资源自主治理理论和方法,优化政府与社会关系,发挥政府、市场机制的长处,避免其缺陷之处,建构中国特色的新型的社会自我调节的森林治理机制的重要着眼点。显然,由此而来的问题是,在政府与社会之间,对于公共池塘资源的治理事权如何科学划分?通过什么样的机制,在发挥政府与市场机制优势的同时,超越市场和政府的局限性,实现有效的公共资源社会自我调节性治理?政府向作为森林资源的利益相关者的社会自治组织乃至公民个人放权以后,如何实现合理有效的监督管制?近来,中共中央、国务院印发的《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》要求,“坚持因地制宜、分类发策。以‘因林而养人’为方向,根据各地林业和生态建设实际”进行改革,这就确定了深化中国森林等公共资源治理深化改革中政府与社会之间关系的这些重大问题,一定程度上恰恰是公共池塘资源自主治理理论在形成和发展过程中所关心、分析、讨论和验证的焦点和难点问题。由此可见,公共池塘资源自主治理理论的研究过程及其成果,与中国深化公共资源治理改革、积极实现政府与社会的合理分离与有机结合,激活森林治理中社会组织和个人的自我调节和自我约束功能,进而推进中国森林治理现代化的现实进程具有高度相关性,从而具有相当程度的可发掘和可借鉴性。为此,在贯彻中共十八届三中全会《决定》和中央相关文件精神、推进国家治理与社会治理现代化的进程中,对于森林这一类公共池塘资源的治理路径的探讨,可以而且应该考虑在中国农村基层自治的制度基础上,积极推进社会组织、基层群众和社会企业相互结合、协同共治,努力发挥社会自治的优势和长处,进而开拓森林治理的中国特色社会自我调节和自我治理路径。

在这其中,值得特别指出的是,公共池塘资源治理理论在论及森林资源治理时,对于“社区林业”给予了特别关注。所谓社区林业,就是通过以社区为组织单位的利益相关方的有机联系,达成有益于社会、经济和生态的森林治理与开发平衡的森林业态。在社区中,农户的广泛参与、自主管理以及农户和政府的交流与互动,不仅可以使决策更科学、农户更积极,而且可以在良性的互动中增强政府与林农的互信[31]。近年来,中国学者在探讨基层自治、森林治理的组织形式和基本单元时,对于社区林业也给予了相当的关注,在这其中,尤其注重林农的参与[42]。笔者认为,社区林业与公共池塘资源治理理论不仅具有高度相关性,而且在一定程度上可以看成在特定条件下有效实现公共池塘资源社会自治的特定途径。近来,中共中央《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》指出,“探索不同情况下村民自治的有效实现形式,农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方,可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点”,①新华网:http://news.xinhuanet.com/politics/2014-01/19/c_119033371.htm。集中体现了对于包括社区林业在内的社会自治单元和组织机制的高度重视。而中共中央、国务院印发的《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》,进一步明确“林区经济社会发展基本融入地方”的发展方向。应该说,在进一步深化改革和发展探索的过程中,公共池塘资源自主治理理论对于不同国家社区林业治理的研究和分析,应该可以为我们探索中国特色的社区林业治理社会组织形式提供有益参考。

(三)中国森林治理实践对完善和发展公共池塘资源自主治理理论的意义

中国特色的公共治理,是中国特色社会主义道路、理论和制度的公共治理体现。作为世界大国,中国特色的公共资源治理,既具有中国治理模式的特殊性,又具有全球治理和生态建设的共同性。公共池塘资源治理理论既然旨在试图解决全球性的公共资源治理难题,就必须充分考虑中国特色的森林治理模式和机制,并且使自己的理论经得起中国公共治理实践的检验。但是,目前西方学术界、包括公共池塘资源治理理论的学者对中国森林治理问题的研究却十分有限,从国际学术发展的角度来看,这种状况实际上一定程度上限制了公共池塘资源理论本身的发展和完善,这样的理论空白,亟待填补。

研究显示,中国特色的森林治理制度和实践,对于公共池塘资源治理理论构成诸多验证命题和实际挑战,在不同程度上证实和证伪着公共池塘资源理论,这方面具有非常巨大的研究空间。就既有的研究来看,突出的例证可以简单列举如下:

首先,关于作为公共资源的森林产权问题。按照传统的产权理论,林业治理的核心问题是产权问题。主张政府干预或者私有化产权的不同学派,核心问题实际是主张森林产权国有或者私人所有。在此背景下,森林产权归属变革常常被视为实现良好的森林治理的灵丹妙药。

令人感兴趣的是,公共池塘资源治理理论的研究者发现,森林的产权对于良好的森林治理的确具有极大的重要性。阿格拉沃尔指出,公共池塘资源治理理论研究的一个核心问题是产权问题,因为这直接关系到资源使用者维持、保护和开发资源的积极性[32]243-262。但是,公共池塘资源自主治理理论同时认为,产权归属的变革并非实现和达成良好的森林治理的充分条件,而良好并且具有适切性的治理制度安排和社会认同才是良好的森林治理的重要保障。“国有的森林运行得很好,能够随着时间的推移将规模维持在合适的水平上。一些私人的和共同管理的森林资源也是如此。换言之,不是森林治理的一般类型造成了这些差异性,而是下列因素造成了差异:特殊的治理安排如何适应当地的生态、特定的规则如何形成并随着时间发展而加以修正,以及使用者是否认为制度是合法的和公平的。而且,多项研究都证明,影响可持续性几率的最重要的因素之一是使用者自己是否参与了森林中活动的日常监管[43]65-68[44][45]86-90。使用者监管的重要性使有些学者感到吃惊。但是,田野调查和实验研究使我们始终坚信,构建以他人普遍认同为基础的信任,对于维持长期进程中规则的一致性资源的可持续性至关重要。”由此可见,清晰归属、清楚权责和有效监管的产权制度,加上合适合理的治理制度和社会信任的文化背景,才是有效实现森林良好治理的充分条件。

中国森林治理改革的产权与治理机制并行的实践,恰恰证实了公共池塘资源理论的这一重要观点。中国对森林产权的改革始于2008年正式启动的林业产权改革方案。该方案规定林产品的产权归农户所有,而林地在所有权保持集体所有的情况下,把使用权和经营权分给农户。这个方案基本上解决了埃莉诺·奥斯特罗姆和麦基恩提出的资源系统和资源单位不同的产权归属问题[11][13]。而另一方面,林业合作社这一适合中国森林治理制度和文化背景的森林治理组织方式,又把分散的产权和分散经营的林业重新整合起来,进行规模化治理,这一政策措施实际上又解决了埃莉诺·奥斯特罗姆提出的小产权经营效率低下的问题[13]。同时,林业合作社也体现了地方和基层群众自主治理的精神。中共中央、国务院印发的《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》强调指出,“建立归属清晰、权责明确、监管有效的森林资源产权制度,建立健全林地保护制度、森林保护制度、湿地保护制度、自然保护区制度、监督制度和考核制度”,充分体现了归属清晰、权责明确、监管有效的森林资源产权制度与适切有效的治理制度体系对于良好的森林治理具有同等重要性,深刻蕴含着按照不同森林产权进行分类治理的制度改革和治理完善的规律[1]。

其次,关于中国特色的社会文化背景和社会资本状况对于公共池塘资源治理方式的影响。中国森林治理的特殊性不仅在于其数量、质量和分布不均衡,而且在于其特殊的政治环境和传统造就的文化背景和社会资本状况。这样的政治文化和改革背景导致的结果是,尽管深化政府治理改革的总体趋向是简政放权,向基层、市场和社会主体放权,但是目前在中国的森林资源治理中,政府仍然是森林治理的主导和主要角色。以林业合作社为例,它本应是林农自发形成的合作组织,用以协调生产、销售和分配问题,或者提供技术支持。然而在实际的治理过程中,政府越位、缺位、设置不到位的现象还时有发生[43]65-68。有学者对江西省靖安县“三防协会”(林业防火、防虫、防盗)的研究表明,本应作为群众自发组织、自由参与的“三防协会”,大多数都是政府部门牵头成立,甚至纯粹是政府职能部门的下属单位,与政府主管部门从属过密;而大部分林户认为“三防协会”难以真正代表广大林户的利益,有自发参加协会意愿的林农仅有23.8%[44]。在中国分权的改革中,一方面,地方政府时时有过度干预社会自主治理的现象,另一方面,林业农户本身也缺乏当家做主的意识,森林自主治理缺乏足够的社会资本和社会信任。2012年,学者马玉波、付宏磊和张梅对黑龙江省林业合作社的实证研究发现,村干部作为“政府的代言人”,在村林业合作社中往往具有过大的话语权,同时,基层群众对于政府和干部又有着极大的依赖性[45]86-90。中国森林治理中的这种文化特殊状况,对公共池塘资源治理理论主张的“地方自主治理带来高效率”观点无疑是一个挑战,从而对于其普遍适用性构成了理论验证的特定要求和背景。

最后,中国幅员辽阔,不同地方的生态、社会环境有较大差异,而这样的相对差异又是建立在相对统一的政治和文化背景上的。这就给公共池塘资源治理理论的研究提供了丰富的数据来源和便利的比较研究条件。从这个意义上说,运用公共池塘资源治理理论研究中国森林资源治理问题,对其自身在多样性发展深化一般性,无疑更加具有深刻的理论意义。

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ReferenceandVerificationontheTheoryofCommon-poolResourcesSelf-Governance—FromPerspectiveofResearchandPracticeofForestManagementinChina

WANGPu-qu1,WANGXiao-qi2
(1.SchoolofGovernment,PekingUniversity,Beijing100871,China;2.DepartmentofPoliticsand PublicAdministration,TheUniversityofHongKong,HongKong999077,China)

ThispaperseekstoapplytheframeworkofCommon-PoolResources(CPRs)tothe reformofforestmanagementinChina.ThepaperfirstexplainsSocialEcological-system(SES)to showthevalueofCPRstheoriesandbasedonwhichtheforestsresearchnetworkdevelopedbyElinor Ostromandotherscholars.Basedonthediversityofforestresourcesandthedistinctivenessofsocial andculturalenvironmentinChina,wewillarguethattoimprovethemanagementofforestresources inChina,weshouldovercometheflawsoffreemarketmechanismandtherigidityoftraditionalgovernmentregulation,pushforwardthereformontheownershipofforestsandmakethemechanism andtoolsemployedtomanageforestsmorestrengthened,specializedandeffective.Meanwhile,this paperusesChina'sforestmanagementexperiencetotestCommon-PoolResourceframeworkandcontributestothetheorydevelopment.ThisdemonstratesthetheoreticalvalueofChinacase.

common-poolresources;self-governancetheory;forestmanagement

D035

A

1009-1971(2015)03-0023-10

[责任编辑:张莲英]

2015-02-24

国家哲学社会科学重大项目“推进国家治理体系现代化研究”(14ZDA011)

王浦劬(1956—),男,江苏盐城人,教授,博士生导师,北京大学、复旦大学、吉林大学、中山大学国家治理协同创新中心联合主任,教育部“长江学者”特聘教授,北京大学政治发展与政府管理研究所所长,从事政治学理论与方法、当代中国政治与治理研究;王晓琦(1975—),女,吉林长春人,助理教授,从事人力资源管理和公共行政改革研究。