“历史”、“效率”与“合法性”:单位制变迁的机制分析

郑 莉，刘逸文

(哈尔滨工程大学人文社会科学学院，哈尔滨 150001)

社会学研究·垦区社会治理专题·

“历史”、“效率”与“合法性”:单位制变迁的机制分析

郑 莉，刘逸文

(哈尔滨工程大学人文社会科学学院，哈尔滨 150001)

主持人语:

黑龙江农垦发展的历史、现状以及存在的问题一直备受关注。从建国初期“北大荒”戍边屯垦至今，这里的经济生产、地区行政和社会治理等相关组织和功能缠绕并生于一体，形成了一种“党政企社”合一的体制。作为一种“特殊单位制”，农垦68年的历史涉及了中国从建国至今在农村和城市的一系列制度改革，其复杂性超越了许多单位组织。农垦在发展变迁中所呈现的“政企分开”与“政企合一”的双重面向成为我们探索垦区治理模式的切入点。我们从宏观层面的垦区治理和微观层面的垦区居民社会心态以及垦区的社会文化价值三个方面对农垦这一特殊单位制进行了研究。

《“历史”、“效率”与“合法性”:单位制变迁的机制分析》试图从“长期动态学”的角度，运用新制度主义中历史、效率与合法性的三重机制对黑龙江农垦这一特殊个案的变迁历程进行剖析，展示其在不同历史发展阶段的组织结构和行为特征，以此对农垦当下的变迁困境和未来走向提供反思与借鉴。《社会层级认同与社会公平感:垦区文化与垦区身份认同的调节作用》通过对黑龙江垦区居民的社会心态进行问卷调查，从垦区居民对自己所处社会地位、阶层水平的主观评价，即通过社会层级认同来分析人们对社会现实公平程度的评价。《“应然”与“实然”社会文化价值特点与影响》则从社会生态心理学和主体间理论视角出发，从“实然”和“应然”两个层面对社会文化价值进行了地区对比分析。

主持人:郑 莉

黑龙江农垦经历了“供给制—计划体制—层层包干制—家庭农场承包制—现代企业制度”的变革，而其社会管理制度则经历了初期的“场办社会”—“军政企社”高度合一的“条块管理”之下的区域治理以及“内部政企分开”的变迁。农垦的发展经历了新中国从建国至今在农村和城市的一系列制度改革，其复杂性超越了许多单位组织。它的功能分化不彻底、行政色彩浓厚、契约性不强，反映了这类“限制介入性大型国企”在当下改革的困境。透过历史、效率和合法性三种机制的作用和关系结构的变化，农垦不同机制之间的相互依存与冲突，源于国家在经济与社会治理层面上的变化。有两个可以探讨的改革思路:一是由不同组织提供多元化治理，即采取“政企分开”的模式;二是成立管理委员会，赋予其相应的财税职能，实现新型的“政企合一”。

新制度主义;单位制;黑龙江农垦;制度变迁

中国东北坐落着国内最大的国有农场群——黑龙江农垦。自建国初期的“北大荒”戍边屯垦至今，这里的经济生产、地区行政和社会治理等相关组织和功能缠绕并生于一体，形成了一种“党政企社”合一的体制。从历史上看，随着复转官兵、支边青年等政策性移民群体的涌入，在原有社会组织不完备、缺乏社会依托的条件下，农场不仅从事生产经营，更承担了社会建设的职能，即“场办社会”。而从空间上看，垦区连片分布的农场与当地行政区域复杂交错，管理归属难以厘清，形成了“大企业、小政府”的治理特色。这种集生产、政治、社会整合与福利等功能于一体的特征和典型的“单位制”①研究单位时采用的概念十分复杂，总的来说包含两类:一类是“单位”“单位组织”，主要指涉一种组织形式;一类是“单位体制”“单位制度”，主要指涉一种社会制度结构。制度与实现它的组织密不可分，因此本文的“单位制”包含“单位”在组织和制度两个层面的涵义，其定义为:一种组织和制度，它基于中国独特的政治和经济制度而形成，是国家组织经济生产、资源分配，进行社会控制和治理的实现形式，其特征包括功能合一、政企不分、为成员提供社会服务等。十分相似。

改革开放以来，农垦经历了两种制度变革:一是农业生产经营方式由高度集体化计划体制到家庭联产承包责任制;二是对“生产经营”和“行政管理”合一的单位体制进行分解，分别成立北大荒农垦集团与社会行政管理委员会。然而，农垦改革中却呈现出两种对立的倾向，即:一方面试图“政企分开”，通过剥离行政和社会职能，建立现代企业制度以追求效率的最大化;另一方面又履行着行政管理和社会服务的“事权”，甚至试图通过“建政”“设市”来进行区域治理。

这一矛盾背后，体现的是农垦这一“特殊单位制”②黑龙江农垦具有典型单位制的基本特征，但作为地域广阔的农业企业，又区别于城市中以工业为主的单位制。在市场转型中的独特性。通过一系列的改革试验，农垦创造了一种“内部政企分开”模式，即名义上成立两套组织系统:“农垦总局—管局—农场的社会行政管理委员会”承担社会行政管理职能;“北大荒集团总公司—分公司—国有农场及国有控股非农企业”承担生产经营职能，两套系统尽量在职能、机构、人员、资产、费用、核算上分开。但在实际运营中，总局和总公司、管理局和分公司、上市农场所组建的公司和农场的社会行政管理委员会仍然合署办公，实行“两块牌子，一套人马”。农垦“党政企社”合一的局面反而变得更为复杂。农垦的组织和制度改革仍然在各种矛盾中进行，其发展现状似乎还无法验证一些学者的观点，即单位功能将从不断剥离直至最终消解，形成“后单位社会”③参见路风:《单位:一种特殊的社会组织形式》，《中国社会科学》，1989年第1期;曹锦清，陈中亚:《走出理想城堡——中国“单位”现象研究》，海天出版社，1997年版;田毅鹏:《“典型单位制”的起源和形成》，《吉林大学社会科学学报》，2007年第4期。;相反，它所呈现的是，中国出现了体制内和体制外划分的“新二元社会”结构④参见李路路:《论“单位”研究》，《社会学研究》，2002年第5期;李汉林:《变迁中的中国单位制度:回顾中的思考》，《社会》，2008年第3期;余红，刘欣:《单位与代际地位流动:单位制在衰落吗?》，《社会学研究》，2004年第6期。，“单位制社会”与“市场经济社会”呈现出并存和互动而非取代的关系⑤参见刘平:《新二元社会与中国社会转型研究》，《中国社会科学》，2007年第1期。，甚至“单位制”与市场机制并存还会持续很长时间⑥参见孙立平，王汉生，王思斌，林彬，杨善华:《改革以来中国社会结构的变迁》，《中国社会科学》，1994第2期;李路路，李汉林，王奋宇:《中国的单位现象与体制改革》，《中国社会科学季刊(香港)》，1994年春季卷;刘建军:《单位中国——社会调控体系中的个人、组织与国家》，天津人民出版社，2000年版。。因此，本文试图从“长期动态学”的角度，运用新制度主义中历史、效率与合法性的三重机制对黑龙江农垦这一特殊个案的变迁历程进行剖析，展示其在不同历史发展阶段的组织结构和行为特征，以此对农垦当下的变迁困境和未来的走向提供反思与借鉴。

一、研究个案

黑龙江农垦(又称垦区，以下将简称农垦)是我国目前最大的国有农场群，位于东北松嫩平原、三江平原和小兴安岭山麓的黑土带上，总面积约5.62万平方公里。自1947年北大荒开垦至今，这里已累计生产粮食3 065.3亿公斤⑦引自2013年黑龙江省农垦总局经济和社会发展统计公报。，是我国重要的商品粮基地和现代化农业区域。历经68年来的发展，这里的生产经营体制和社会治理模式发生了一系列的变革，形成了“党政企社”复杂缠绕的制度和组织形式。

本研究的主要调查对象是垦区最高管理者——黑龙江农垦总局(以下简称总局)，它是国家农业部和黑龙江省人民政府的直属机构。总局通过9个管理局管理着113个国有农场、918家企业以及750多个事业单位，它们分布在黑龙江境内的12个市，人口约170万。总局在1998年成立了黑龙江北大荒集团总公司(以下简称总公司)，与总局并列，实行“一套机构，两块牌子”的内部政企分开模式，所辖的各个管理局也按照此模式分别成立北大荒集团分公司，形成了一种政府与公司组织一体化的形态和体制。

黑龙江农垦总局下辖9个管理局(相当于县)，管理局之下是数个农场(相当于乡)，农场之下又有具体负责生产的管理区(撤队并区前叫生产队，可比照行政村来理解)。本研究选取了9个管理局之一的BQL管局作为调查对象，该管局下辖14个农场，其局机关设立在它所管辖的BQL农场。BQL农场是1950年建立的国有农场，位于HG市、LB县、HB林业局交界处，下辖8个管理区，总人口约2.7万，在册职工6 000人。农场场区总面积107.8万亩，其中耕地44万亩，主要种植玉米、水稻、大豆及经济作物。由于经营较好，BQL农场也是参与上市的农场之一，再加上它是局机关所在地，因此颇具典型性。

黑龙江农垦作为一种“特殊单位制”，其制度和组织本身就是一种复杂的体系，很难简单用某一种机制去解释。它是一种农业生产组织，其制度涉及集体农业在生产经营上的安排。农垦作为由上百个农场组成的系统，还建立了一套完善的地方行政体系，并且在历史上还曾有过军事化管理的传统，因而其组织架构和管理模式区别于普通的生产组织。最后，由于特殊的历史和区位因素，农垦在当地扮演着社会管理和服务者的角色，是社会转型期存在的特殊社会治理结构。由此可见，农垦制度在不同层面上具有不同意义。研究个案本身的复杂性告诉我们，只有应用多重理论逻辑，才能揭示农垦作为一种企业制度、行政体制、社会结构意义三方面的制度变迁。

二、多重理论逻辑的分析框架

本文试图将新制度主义的三种流派——历史制度主义、理性选择制度主义与社会学制度主义相融合，以“多重理论逻辑”为分析框架，分析如下三个问题:(1)将历史、效率、合法性三种机制同时纳入，分析其各自在农垦变迁中所发挥的作用、产生的结果;(2)分析三种机制之间的相互作用，探讨它们之间的关系结构，并关注这种关系结构随着时间变化的过程;(3)试图运用三大机制的分析来揭示农垦变迁过程中出现的张力与困境。

从表1可知，三种新制度主义流派所运用的研究方法和分析思路都存在很大差异:历史制度主义重视制度变迁的结构性，理性选择制度主义侧重微观行动者，社会学制度主义则关注宏观社会环境的影响。为了克服不同流派研究方法上的冲突，实现分析层面上的综合，即将行动主体(组织)和宏观的历史、结构因素(组织环境)结合起来。本研究借鉴组织社会学的相关内容，将“再分配体制下的制度化组织变迁”［1］作为分析的主要思路①参见李猛，周飞舟，李康:《单位:制度化组织的内部机制》，《中国社会科学季刊》(香港)，1996年第16期。文中将单位组织定义为“再分配体制下的制度化组织”，提出任何组织都具有两方面性质，即“依据效率原则的技术性质和适应一定制度框架的制度安排原则的仪式性质”，完全依据效率原则的组织是“技术性组织”，完全依据制度安排原则的组织是“制度化组织”。。制度学者强调，组织必须适应环境才能生存，所以必须从组织环境的角度解释组织行为。在组织社会学的研究中，组织主要面对技术环境和制度环境。技术环境是指“在其中组织的一种产品和服务得以生产并在一个市场中进行交换，这样的组织因为对其生产系统有效地和充分地控制而获得回报”，制度环境是“以具有完善的规则和要求为特征的环境，如果其中的个体组织想获得支持和合法性就必须接受这些规则和要求”［2］。本文在这两种环境外，加入了历史环境，它是指组织所在的具体时空环境、历史背景和既存制度，它们构成组织变迁的阻碍因素以及可利用的资源。历史环境是上一个阶段组织变迁的结果，而组织当下的变迁又构成下一次组织制度变迁的起点，这体现了历史制度主义所强调的制度变迁的结构性。

表1 三种理论分析一览表

技术环境通过效率机制影响组织，制度环境通过合法性机制影响组织，历史环境则通过历史机制影响组织。反过来，组织通过不同的机制作用进行变迁，以提高对三种环境的适应程度，增加自身的生存可能。三种环境对组织的要求常常是不一致的，这导致不同变迁机制之间或协调或冲突，进而组成机制之间的关系结构。这一结构对组织产生影响，导致组织变迁，形成新的组织结构和形态。这一结构还会随着时间有所变化，它们可以用来解释制度变迁的方向和路径。

三、农垦制度变迁的三种机制分析

(一)兵团时期:高度“制度化”与低度“技术性”并存

所谓兵团时期，是指从1947年农垦创立到1976年黑龙江生产建设兵团解体，它涉及农垦制度的最初起源，也是农垦在后两个时期体制变迁的基础。生产建设兵团将农村的人民公社、城市的工业企业以及部队编制进行了结合，形成“党、政、军、企四权合一，工、农、兵、学、商五位一体”的形态，集生产、边防、屯垦等功能于一身，便于国家直接控制调动。在这种情况下，农垦和所有单位组织一样，扮演着国家的“部件”的角色，没有自主性。其代表的行动者实际上不是农垦组织本身或者其内部的员工，它的制度建设和变迁基本由国家直接推动。既然变迁主体是国家，其行动逻辑也只能从国家的角度去理解。作为当时的治理主体，国家在当地就经济发展和政治整合两个目的来说，军事和政治控制的目的高于经济生产的目的;就经济本身来说，城市中的工业现代化高于农村中农业的建设。国家的行动逻辑导致农垦组织本身的技术性要求低，合法性要求高。因此兵团时期的主导机制是历史机制。同时，合法性压制效率机制，使农垦具有高度“制度化”与低度“技术性”的特征。

(二)农垦组织系统成形时期:“制度化”的相对弱化与“技术性”的相对提升

这一时期从1976年总局成立到90年代末。伴随着改革开放，农垦逐步建立起层层的财务包干制和家庭农场承包制。从机制之间的关系结构来看，随着效率和市场因素逐步获得国家意识形态的承认以及技术环境的从弱到强，合法性机制对效率机制的压制消失，转而与效率机制形成“共存”与“合作”的关系。而历史机制的作用，主要体现在“场办社会”的历史延续，这导致了农垦区域治理角色的强化。

1.由政府直接治理向市场治理过渡。从行动主体的角度来看，这一时期的制度变迁是以国家政策的形式推动的，属于强制性制度变迁。此时，农垦的生产经营制度体现了高效率的承包制逐步代替低效率的计划体制。推动这一过程的主体仍然是政府，政府具有明确的目的性，它体现了国家行动逻辑的变化:即经济和效率诉求取代了军事和政治控制诉求。对农垦来说，它在财务包干体制下不能再吃国家的“大锅饭”，必须自负盈亏，这促使它将包干的压力逐级分配，推进农垦内部改革，最终以兴办家庭农场的形式将责任落实到了直接生产者。

对农垦和职工而言，这一制度变迁并没有体现出他们的主体地位，因为他们并没有完全成为自负盈亏的主体，农垦推进家庭农场责任制所遭遇的困难表明了这一点。家庭农场实行以后，责任被落实到具体的职工，反而使他们的生产经营有了更多风险，因此职工对家庭农场一开始采取的是抵制态度，认为它会影响全民所有制的性质，进而影响职工各种福利待遇。在BQL农场访谈时，农户们普遍反映，直到近几年，由于粮食价格提高和国家实行粮食直补，愿意从事家庭农场生产的职工才真正多起来。改革初期为减少阻力，农场对家庭农场的“两费”——生活费和生产费实行记账垫付，年终决算时收缴。由于家庭农场负盈不负亏，所有经营风险全部集中到“大农场”，造成“小农场”欠“大农场”，“大农场”欠国家的“三角债”，使许多农场陷入“贷(款)—垫(资)—挂(账)”的不良循环。这一现实给农场造成巨大债务负担，直到2001年，垦区家庭农场生活费和生产费的自理率才基本达到100％①引自2001年黑龙江省农垦总局经济和社会发展统计公报。。

2.历史机制推动“场办社会”到“区域治理”。路径依赖是历史机制最重要的特征。诺斯最早在分析国家经济制度变迁时指出了路径依赖现象:它广义上是指“历史上某一时间已经发生的事件将影响其后发生的一系列事件”［3］147，狭义上是指“某一国家和地区一旦按照某个轨迹开始发展，改变发展道路的成本非常高，尽管存在其他道路选择，但已建立的制度会阻碍对初始选择的改变”［3］149。从定义上看，路径依赖是指制度的自我强化，即一种制度或组织形式一旦确立，不论它带来的效果如何，都有一种自我捍卫和自我强化的倾向，这使得扭转和退出该制度随着时间推移越发困难［4］。历史机制的这一作用导致了农垦的“场办社会”逐步发展为“区域治理”②1980年到1984年，农垦系统设立公检法部门，并承担起建设、交通、环保等职能。到1992年，《黑龙江国营农场条例》明确指出“国营农场依法负责场区范围内的经济和社会行政管理工作”。此后一直到2000年左右，省政府通过委托、授权等方式，逐步赋予农垦系统除税收以外的全部社会管理职能。。

在农垦创立初期，所吸收的制度资源包括“供给制”，这一制度最大的特征是在党的一元化领导下，生产、文教、军事组织的高度集中，形成了“场办社会”。而真正将属地化管理完全切断，实行“全包”的是兵团体制。兵团体制继承了军事生产和管理一体化的特征，为了实行一元化的统一领导，原先属于地方政府的政法职能也被内化，农场的组织设置和功能达到空前的膨胀。虽然兵团体制后来撤销了，但功能高度合一的社会管理制度却随着时间越发强化。随着区域经济的不断发展和外来人口的不断增多，垦区不再是一个仅仅管理其职工的企业，农垦的公共服务也不仅仅针对农垦组织内部，它还要对整个区域进行治理，农垦不只服务于“场”，已扩展成为所在地域“区域治理”的主体。

3.合法性机制与效率机制“合作”，农垦“技术性”提高。这一时期，农垦虽然仍是高度“制度化”的单位组织，但它的“技术性”开始凸显并提高，其原因主要在于效率机制的强化，以及合法性机制与效率机制关系的变化。

改革开放背景下，软预算约束①科尔奈1980年在《短缺经济学》中提出的概念，它指:社会主义计划经济中资源约束型体制下的企业在生产过程中一味追求产出，不注重效率，力图突破预算限制;在出现亏损或资源短缺时，可以不断地向上级部门索取资源来弥补亏空。1980年代以来，“软预算约束”成为解释社会主义计划经济及其企业行为的一个重要分析概念和理论思路。受到限制，单位组织所在的技术环境得到强化，因此，改变兵团体制的低效，以生产组织管理代替军事管理，提高生产效率，是农垦制度变迁的主要目标。这一时期的合法性也从贬斥“市场”、否定经济诉求、抑制高效制度等内容，逐步转变为提倡“市场化”和“效率”。

合法性内容的逆转，从根本上改变了合法性机制压制效率机制的状况。从农垦各种文件中的政治话语来看，过去的体制逐步被打上一系列标签，诸如“吃大锅饭”“僵化教条”“管得过死”“效率低下”等词汇。恰恰相反，过去被认为是“效率挂帅”的各种高效率制度，开始获得了政治话语的承认。垦区资料显示，在1984到1985年间，围绕要不要办家庭农场的问题出现了遍及全垦区的“试办家庭农场大讨论”。在这次讨论中，总局党委统一组织职工对农村改革的一号文件、中央领导的讲话等进行了学习，目的是让职工明白，垦区必须像农村那样进行改革，而试办家庭农场是解决国有农场今后发展问题的方向。可以看出，在效率的机制作用遇到阻碍时，合法性机制通过政治话语和思想宣传，能够帮助制度变迁朝着有效率的方向继续前进。所以，农垦在这一时期进行改革，既能够提高组织合法性，又是效率机制下的选择。

(三)“政企分开”与“政企合一”并行时期:高“制度化”与高“技术性”并存

从90年代末以来，国有企业的改革以建立现代企业制度为核心，在产权、资本构成和运营上全面实现公司化。作为具有自身利益诉求的日益独立化的国有企业，农垦的组织目标是谋求组织的自我发展，即由“管理型单位”变为“利益型单位”②孙立平、王汉生在《改革以来中国社会结构的变迁》一文中指出:改革以来国家与组织的关系由总体生存模式转变为独立生存模式，单位虽承担着社会管理的职能，但其中心任务是满足成员需要和谋求组织自我发展，即由“管理型单位”变为“利益型单位”，社会体制也由“管理型单位制”向“利益型单位制”转变。。因此，农垦需要摆脱行政干预，推进市场化运营，通过剥离社会职能和上市集资，追求组织经济利润的增长。与此同时，作为区域治理的主体，农垦类似于地方政府，具有为农垦职工提供公共物品、不断提升公共服务水平以及完善社会保障等职能。从变迁机制来看，历史、效率、合法性三大机制间的矛盾加剧，体现为“政企分开”和“政企合一”③对农垦而言，“政企分开”更多是组织内部的，或者说形式上的，主要指“两块牌子”，即企业化管理的母子公司与从事行政管理和社会服务的两套并行的系统，而“政企合一”更多是实质性的，主要指“一套人马”。的并行，这最终使得农垦组织呈现出高“技术性”与高“制度化”并存的特征。

1.效率机制与合法性机制并行，加剧农垦“技术性”特征。从效率机制自身来看，农垦首先在产权和资本结构上进行了变革，通过将契约关系引进组织内部，生产管理不断摆脱行政束缚。而通过上市，农垦实现了股份制改造，它不再仅仅是国家利益的代表，更为了股东的利益从事生产经营。因此，承担社会职能对公司来说是无效率的负担，所以它一直在争取“政企分开”，以实现经济经营权和利润完全归入公司所有。

从合法性机制来看，改革开放初期到国有企业改革，国家的意识形态主要强调市场经济发展，以“效率”为主要目标。在这种合法性之下，农垦借助“经济”“效率”的合法性话语，将“政企分开”的改革过程合法化，“社会职能剥离”和“政企分开”被认为是市场化改革的一部分，具备了意识形态上的合法性。

那么，农垦“政企分开”的真正受益者是谁呢?在访谈过程中，农场管理者和职工一致认为，农垦的上市只对购买原始股的股东有利，而对内部从事劳动生产的职工没有太大的影响。上市究竟意味着什么?谁又是最大的股东和效益的受益者?据一位农场管理者介绍:

“主要是土地拿来上市了，不上市土地是农场的，纯上市以后土地没有了，土地收入没有了，对农场没好处，对总局有好处，可以融资啊;对职工收益没关系，对股东有好处”。“对职工来说，上不上市都得种地，都得包地，对总局不一样，上市对股东有回报，总局有收益，它是最大的股东。”

所以，上市意味着农垦的土地被当作股份公司的资产进行了运作，农垦本身的债务也被剥离到农场，优势资源归入上市公司。上市公司是独立于农垦的经济组织，作为经济组织，它不应当承担政府的社会管理职能，更不能放开预算约束，为农垦社会管理提供公益性质的服务，这有悖于现代企业组织的性质。在这种行为逻辑之下，农垦推行了“政企分开”。集团公司企图剥离农场承担的各种社会负担，对股东利益的最大化负责。这一追求乍一看是符合逻辑的，是公司本来就应该做出的理性选择。但是，股份公司是通过农场的土地资源上市集资的，土地归属于农场(农场代表国家)，农场才是最大的股东。但现在，由于“政企分开”成立了两套组织，最大的股东不是农场，反而是独立出来的所谓“公司”。所以，这里就产生一个问题，即农垦追求的“政企分开”虽然在形式上具有合法性，但从产权上讲，将国有土地的盈利进行单位化占有是有悖于我国全民所有权的合法性的。

2.历史机制与合法性机制并行，加剧农垦“制度化”特征。这一时期，历史机制与合法性机制存在一种“合作”关系，两种机制共同导致了“政企合一”趋势的增强。具体来说，就是社会职能和公共服务不仅没有剥离出去，反而通过成立社会行政管理委员会专门承担这一职能。这种机制结构使得农垦呈现出高度“制度化”的组织特征。

对农垦来说，长期“区域治理”与“条块分割”的财务体制是配套的制度体系。在“条”的方面，农垦的生产经营等事务由国家农业部直线领导，在“块”的方面，农场的党政工作应该由所在地政府管理。由于行政区域归属的复杂以及归属地财力的有限，农垦的许多公共事务实际上一直是其自身在承担，始终没能实现社会职能的剥离。此外，这种功能合一的管理体制和政治组织构架是一种公共物品，是非竞争性制度安排，因而无法像经济体制一样变动。社会管理制度难以用绩效衡量，其变动很难指定固定的受益人，因而也更难推进其改革。这些原因造成农垦在管理体制上的变革较为被动，难以走出路径依赖造成的“政企合一”。

如果说历史机制造成“政企合一”的路径依赖，那么合法性机制则直接帮助农垦争取“事权”，加剧了“政企合一”。进入21世纪，国家的合法性内容不再是单纯地强调经济效率，而是开始提倡“经济”与“社会”的协调发展。作为高度“制度化”的“类地方政府”的单位组织，农垦直接受到国家合法性的形塑，其内部管理人员政绩考核的指标必然涉及当地社会福利、社会公共服务水平的提高，所以它需要更好地履行“事权”①2010年修订的《黑龙江垦区条例》最终以法律形式确立了农垦在行政和社会管理方面的权力，对总局、管理局、农场分别比照市、县、乡级政府赋予行政执法权(财税权除外)，市、县人民政府和行政部门将不再对垦区履行行政管理和执法职责，这使得“事权”上的“条块分割”彻底结束。。另一方面，在争取“事权”乃至“财税权”②2012年11月黑龙江省编委发文(黑编［2012］154号)设立黑龙江省农垦建三江、九三管理委员会，为省政府派出机构，分别与农垦建三江、九三管理局合署办公，行使特殊建制县财税职能。2014年11月省编委发文(黑编［2014］152号)设立黑龙江省农垦共青管理委员会，与共青农场社会行政管理委员会合署办公，行使特殊建制县财税职能。的过程中，农垦也利用了“公平”的意识形态政治话语来为“政企合一”的合法性进行辩护。

从上述分析中我们看出，在兵团时期，国家通过兵团对垦区的经济社会进行直接治理，农场作为国家的“部件”体现着国家的行动逻辑。历史机制形塑了兵团制度的建立，而弱的技术环境和强的制度环境则导致合法性机制对效率机制的压制，使兵团成为高度“制度化”与低度“技术性”的组织。在农垦系统成形时期，随着计划经济的解体，市场治理机制逐步代替政府直接治理，但这时仍然是强制性制度变迁，即国家是推动改革的主体。从机制作用看，历史机制主要通过路径依赖作用使得“场办社会”延续为“区域治理”，而合法性机制与效率机制从压制转向“共存”与“合作”，农垦的“技术性”得到提高。在“政企分开”和“政企合一”并存的时期，一方面，历史机制和效率机制导致“政企合一”的趋势，垦区不断争取“事权”，社会职能难以剥离;另一方面，效率机制和合法性机制的合作更加深入，农垦将企业的利益最大化诉求与意识形态上经济“效率”优先的政治话语相结合，从而不断争取“财税权”，并分别成立上市公司和社会行政管理委员会，试图在内部实现“政企分开”。这最终使得农垦组织呈现出高度“制度化”和高度“技术性”并存的特征。

四、变迁机制的内在张力与困境

(一)机制共存下多重角色间的冲突

农垦作为组织系统，最突出的特点即是组织职能的多重化，这一结果源自三大机制的作用。从历史机制来看，“场办社会”是农场特殊区位环境和根据地传统造成的，而兵团时期的军事化管理促成了农垦社会管理职能的完善。由于路径依赖作用，农垦区域治理者的角色日益加强，所以行政和社会管理职能一直延续到今天，难以轻易剥离。从效率机制来说，农垦在成立集团公司以后，开始成为追求利益最大化的主体，社会负担就成了企业发展最大的障碍。从合法性机制来说，农垦生存在二元社会制度之下，作为一个行政组织，它承担着政府角色的压力，即社会服务和主导经济发展这两方面的合法性压力。

三重机制交互作用，造成农垦组织目标的复杂化与矛盾化。作为企业，农垦是市场主体，市场所具有的竞争特征决定它要追求利润的最大化，这推动了它进行“政企分开”的改革。作为垦区历史上的管理者，农垦是治理主体，因而无法逃避社会管理者的角色，然而过多的“事权”导致农垦社会事业经费支出的扩大。经费的吃紧，使得农垦不得不争取财税权，越发向地方政府的角色靠拢。

由于多重的组织目标和角色的冲突，农垦在体制改革上期望将不同组织角色划分到不同系统中，做到“政企分开”，其基本的框架是:总局、管理局、农场社会行政管理委员会分别对垦区行政和社会工作实行区域管理;北大荒集团总公司、分公司、国有农场和国有及国有控股企业实行母子公司管理，二者在职能、机构、人员、资产、财务等方面相对分开，做到“两块牌子，两套人马”。但现实中农垦的运作是所谓“两块牌子，一套人马”。以上市农场BQL农场为例，首先在生产队一级，生产经营和行政仍然在一起，没有分开，连队实行队长负责制，一般设置队长、书记、副队长，技术员、会计各一名，他们负责全队的统计、生产服务(技术辅导、喷洒农药等)、土地地租和社会保障费用的收取等。一位队长说:

“农场和分公司是一个体系”，“现在(政企)分开只是生产的事情找生产部门，社保的事务找行政机构办公室，但对连队来说，分不分没有太大区别。队里的人也不关心。”

而在农场一级，上市公司和农场处于一种混杂状态:在公司这边，场长兼总经理管理财权和生产经营，下有3个副总。农场这边，书记和副书记管理党口，同时有副场长3名。表面上似乎分开了，实际上每个领导又各自管理着几个生产队，负责民政、教育、卫生、建设等方面的工作，所以职能又有交叉。在重大决策上，党委、社区和农场所制定的发展规划、经济计划、财务预决算或者重大建设项目等，又都要提交给农场的党委通过。到总局和管理局的层次，基本和农场相似。

虽然“人马”和管理人员的“权责”没有完全分开，但上市公司和农场在财务上却分开得比较彻底，已经基本实现分账核算。由于BQL农场已经上市，所以农场所收的土地承包费等经费都要交给公司，作为上市公司经营的利润。在上市之前，农场收取的各类土地承包费和经营利润，可以在农场一级直接支出，即可以将这些经费作为社会事业经费直接使用。上市后，公司经费和事业经费实行分账核算，如果农场需要事业性支出，则必须由总公司从股份公司的利润分红中拨给农场用于社区建设。据BQL管理局的一名管理人员指出，上市以后的情况是:

“钱不好要了，人家为什么要给你(经费)?我是公司，我应该对股东负责，而不是对你农场”。

而且，目前管局直属地区所办的学校、医院都是为垦区内所有人服务的，不只是针对农场职工。因此，实际上是农场的土地承包费和利润在为一些非农场职工提供服务。在这种情况下，农场事业性经费吃紧，也就成了必然的结果。

(二)“政企分开”还是“政企合一”

在本研究中，我们发现，当下农垦发展中最突出的问题是“财税权”的问题。农垦长期以来“条块分割”的财政体制体现在财务预算被分割为两块，一块是农业生产经营部门，其财务预算上划中央，由财政部通过农业部下达，另一块的财务预算则被分给农垦所在地。在此制度背景下，行政区域归属的复杂情况使得农垦地区公共事务的经费预算既不属于中央，也没有被纳入地方预算。加上农垦虽拥有“事权”，却没有地方政府所具有的财税权，不享有国家的税费反哺，作为企业它还要上缴税费和利润。而对于地方政府，他们收取农垦所缴纳的税收，但在社会事业上却长期处于缺位状态。所以，预算上的分割加上财税权的缺失，使得农垦的事业经费始终要依赖它的生产经营收入，因而无法拿出更多的经费来成立一套完全独立的组织承担所剥离的社会职能。总局的管理人员反映，由于农垦缺乏财税权，它没有办法制定优惠的税收政策，无法为垦区招商引资。而只有更多的农业和工业企业进入农垦，才能逐步将离开土地的富余劳动力进行有效利用。

为了解决“财权”和“事权”的这一矛盾，农垦进行了一系列的实践探索①历史上探索出三种模式:(1)建政模式。1988年，在友谊农场建立友谊县，负责所辖区域的司法、行政和社会管理工作，隶属双鸭山市，而友谊农场归属农垦系统管理。这一模式试图将场、县分立，独立运行。结果是农场社会负担减轻，农场的纳税也作为县财政留在当地进行建设。但多设立一套政府机构和社区委员会，却导致机构运营经费不足，最后农场在实际上继续承担着从前的职责。此外，由于农场不再给从前所属的集贤县财政纳税，它的财政也出现了问题。(2)还政模式。即在虎林县进行彻底的“政企分开”，将虎林县域内六个农场的司法、行政和社会管理职能一并交给当地县政府，经费上农场逐步退出。该模式持续三年之后由于虎林县财政负担过重而宣告失败。(3)内部政企分开模式。在绥滨农场成立社区管理委员会负责司法、行政和社会管理职能，而农场改制为农工商事业总公司，二者共设一个党委进行领导。该实验虽然也没有达到预期效果，但最终这一模式成为农垦后来改革的道路。。在所探索的三种模式中，“建政模式”和“还政模式”在本质上都是一种彻底的“政企分开”模式，前者以成立新的政府来取代农场的行政和社会职能，后者以农场的完全退出让地方政府承担相应职能，二者失败的直接原因不仅在于高额的财政成本，还因为农垦长期承担这些事务导致人员、经费、物资、实际运营难以简单剥离给另一个组织。而第三种内部政企分开模式则是农垦现行的制度，它干脆避开地方政府这一主体来处理问题，但仍旧在财税问题上要面对与地方政府的博弈。可以看出，农垦最后选择的模式体现了效率机制的作用，因为对于农垦和地方政府而言，彻底的分开具有巨大的改革成本，这在本质上有悖于制度变迁的均衡逻辑。而“内部政企分开”是一种比较温和的改革，经费成本较小，阻力相对小很多。

这三种不同的改革模式凸显了市场化之后社会职能承担主体的问题。是“建政”造出这样一个主体?还是“还政”找地方政府买单?亦或是农垦继续扮演它曾经的角色?与城市单位不同的是，农垦社会职能的承担没有被迅速地甩在农垦的企业化进程之后，而是通过内部的组织分化将社会职能进行了内部消化。然而，改革毕竟已经改变了农垦的实质，它内部分裂出具有双重性质和运行目标的组织。公司具备了现代企业性质，其行动目标是利润最大化，而非社会利益和公共服务，它不可能像从前一样具有高度的公益性，无限制地提供资金进行社会服务。在社会管理职能和企业经营管理分离之后，农场社区管委会的资金来源由上级拨款、事业创收和农场补贴三块组成，实行预算管理。这些原因使得社会管理和服务经费成了刚性约束，因而导致财税问题日益突出。黑龙江农垦通过建立和分化内部组织来独立企业经营和消化社会职能，但分化后的两种系统具有完全不同的行动目标和运行逻辑，农垦已无法再协调、消化巨大的财政压力。所以，农垦从改革前期致力于“事权”的争取，不断内化社会职能，演变到现在主要争取“财权”，以应对系统内部的压力。

争取财税权的另一重压力是农场职工与农场间的矛盾加剧。自2007年开始，国家税费改革免除了农村的农业税和各种提留统筹费，并且将“直补”直接发给农垦职工。但国家免除的税费，在农垦是从土地承包费中减免，土地承包费却没有规定收取的额度和上限。另据一些职工反映，虽然土地承包费减免了税费，但国家的农机补助却从没有如数下发。在BQL地区，农民的土地承包费一般是每垧4 000元左右，而加上机械、肥料等花费，一垧地的成本接近9 000元。

在农场职工看来，他们与周边农村农民的待遇存在着不平等，他们上缴的地租供养着机关人员，这构成了他们沉重的负担。在农村，农民不用缴纳承包费就有土地，国家不仅免除税费，甚至还对农民进行直补，用职工的话说，就是“地还没种就有1 000多块钱(国家直补经费)”。农场职工说:

“我们地税年年涨，为啥地税这么高，他们(机关人员)退休工资全是农场队里的地税出，像农场的建设、环境绿化啊，也都是从我们的地税里出的。”

“我就希望(农垦各级机关)能合并的合并，该精简的精简……一个农业办什么场子，办场子要场长，要那些机构干啥，给我们增加负担。连队也得合并，没必要，几个连队合并成一个区就行，现在的合并(撤队并区)，人员不减有啥用?不需要这些机构，多余，我们种地费用年年增加，你精简了之后我们的负担不就减轻了吗?”

实际上，垦区农民的社保、农业保险和生产费用等都汇集在土地承包费之中，由职工直接承担。据BQL农场曾经从事过会计工作的一位职工介绍道:

“从地里收钱，我们现在一垧地收4 000块钱，养老金，医疗，城镇建设，管局和农场的人员开支，这个钱(地租)是资金来源的一部分。我当会计的时候，九几年，农场给管局一年交90多万，到2000年时候就交1 200万了，但是我们是上市公司了，我们是要给总公司的。”

连年上涨的土地承包费让农垦职工的相对剥夺感和不公平感与日俱增，也由此造成了一些农垦职工的上访现象。为了减轻这一矛盾，农垦必须在公司、职工之外找到新的事业资金来源，这恰好解释了农垦为何如此迫切地争取“财税权”。

五、结论及其讨论

回顾农垦在不同历史发展时期的组织结构与组织特征，我们发现，农垦制度变迁存在滞后性、复杂性和诸多因地制宜的特殊性。农垦的生产经营制度经历了“供给制—计划体制—层层包干制—家庭农场承包制—现代企业制度”的变革，而其社会管理制度则经历了初期“场办社会”—“军政企社”高度合一的“条块管理”之下的区域治理，以及“内部政企分开”的变迁。可以说，农垦68年的历史涉及了中国从建国之初至今在农村和城市的一系列制度改革，其复杂性超越了许多单位组织，因而在改革的时间和程度上通常都滞后于城市中的国有企业。它的功能分化不彻底，行政色彩仍然浓厚，契约性不强，实际上反映了这类限制介入性大型国企①限制介入性大型国有企业是指在国民经济中关系到国家经济命脉和战略安全的行业和企业，主要是一些限制其他经济类别介入的国有“垄断”行业。在当下改革的困境。

透过历史、效率和合法性三种机制的作用和关系结构的变化，我们发现，机制之间的共存与冲突，源于国家在经济与社会治理层面上的变化，即从政府直接治理—市场治理—多元化治理之间的逐步过渡，也即由政治整合到经济发展，再到政治、经济和社会协调发展。为了实现多元化治理，有两个可以探讨的改革思路:一是多元化治理由不同组织提供，即所谓“政企分开”模式，这一思路符合现代社会组织功能分化的趋势，但改革的现实阻力大。二是农垦以组织功能合一的形式，对当地的经济和社会实现多元化治理②美国田纳西流域开发与治理的最大的经验就是建立了一个跨州的、政企合一的流域管理机构——田纳西流域开发管理局(Tennessee Valley Authority，TVA)。TVA一方面是总统领导下的政府职能机构，董事会直接向总统和国会负责;另一方面又是一个独立核算的大企业，具有独立法人资格，独立行使人事权，直接从事全流域各种开发项目的运营。这种双重职能的政策，使TVA既能作为联邦政府机构行使流域内经济发展及综合治理和管理的职能，同时又能够利用市场机制，充分发挥流域内各种生产要素的作用，促进全流域经济的发展。结果不仅保证了管理局各项开发工作和移民的顺利进行，完成政府社会管理的职责，而且使整个区域的经济繁荣和环境改善优化，市场经济得到充分发展，成为流域开发中计划手段与市场手段有机结合的典范。转引自洪振挺《创新社会管理——一种新型的政企合一》，2011。。黑龙江农垦成立了建三江、九三管理委员会，以及成立共青管理委员会，并被赋予相应的财税职能，这一举措在某种意义上是第二种思路的尝试。这种新型的政企合一，是政府主导下的社会市场机制，这种合作机制可以取得合作收益［5］。农垦变迁的问题背后是高度制度化的组织与强技术性组织如何共存的问题，也是国家所有制如何与市场经济有机结合的问题。

［1］李猛，周飞舟，李康.单位:制度化组织的内部机制［G］//中国社会学文选.北京:中国人民大学出版社，2011:493.

［2］理查德·斯科特，约翰·W·迈耶.社会部门组织化:命题与初步论证［M］//组织分析的新制度主义.姚伟，译.上海:上海人民出版社，2008:133.

［3］道格拉斯·C·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效［M］.刘守英，译.上海:上海三联书店，1994.

［4］何俊志.结构、历史与行为——历史制度主义对政治科学的重构［M］.上海:复旦大学出版社，2004:236.

［5］罗伯特·阿格拉诺夫，迈克尔·麦圭尔.协作性公共管理:地方政府新战略［M］.鄞益奋，李玲玲，译.北京:北京大学出版社，2007:82.

〔责任编辑:常延廷〕

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1000－8284(2015)07－0141－09

2015－06－01

哈尔滨工程大学中央高校自由探索项目(HEUCF20131302)

郑莉(1973－)，女，黑龙江哈尔滨人，教授，博士，从事理论与文化社会学研究。