城市减灾救灾联动机制研究与实践——以苏州市为例

连达军，苏群，张继红，董开权，马千里

（1.苏州科技学院环境科学与工程学院，江苏苏州215009；2.苏州科技学院建筑与城市规划学院，江苏苏州215011；3.苏州市民政局，江苏苏州215031）

城市减灾救灾联动机制研究与实践
——以苏州市为例

连达军1，苏群2，张继红3，董开权3，马千里3

（1.苏州科技学院环境科学与工程学院，江苏苏州215009；2.苏州科技学院建筑与城市规划学院，江苏苏州215011；3.苏州市民政局，江苏苏州215031）

文章首先对城市灾害风险系统构成及其形成机制进行简要分析，概要总结城市灾害风险现状，提出现代城市减灾救灾的关键理论与技术体系；基于此构建城市减灾救灾联动模式和机制，最后以苏州市为例介绍上述模式近年来在该市的实践效果，并提出今后进一步完善的计划与设想。

城市灾害风险；减灾救灾；联动模式；联动机制

据统计，近20年来全球自然灾害受灾死亡人数达280多万，8.2亿人口受其影响，其中城市人口占75%以上。我国是世界上经历灾害强度大、频次高、损失严重的少数几个国家之一，经济发达与人口稠密的东部城市灾害威胁尤为严重。对城市灾害风险进行分析有助于了解这些城市所面临的灾害风险现状。

1 城市灾害风险分析

1.1 城市灾害系统及其构成

城市灾害系统由致灾因子、承载体和孕灾环境构成，致灾因子包括自然因子、人为因子和自然-人为因子，承载体包括资源、人类及其财产，孕灾环境包括自然环境、生物环境和人文环境[1]。城市灾害系统构成要素之间呈现非线性的动力学作用机制，致灾因子的危险性、孕灾环境的稳定性和承载体的脆弱性决定了城市灾害系统的功能体系。

1.2 城市灾害风险及其形成机制

当孕灾环境相当稳定时，致灾因子与承载体处于相对平衡的状态；若孕灾环境稍作变化，致灾因子的危险性可能累积至一定程度，当该危险性突破承载体的致灾极限时，就有可能形成灾情[2]。若分别以D、V和S表示致灾因子危险性、承载体脆弱性和孕灾环境的稳定性，则可将城市灾害风险R表示为

灾情的大小则取决于城市灾害风险系统各要素在致灾与成灾的互馈过程中的阈值效应、迟滞效应、复合效应和涨落效应，此处不再赘述。

1.3 城市灾害风险现状分析

在现代城市发展与变革过程中，城市结构异常复杂、不确定性日益增加、灾害种类、频度、强度和救灾难度均呈现出与以往不同的状态。总之，现代城市灾害风险可概括表示为以下几个特征：

（1）灾害类型多、频度大、影响面广。现代城市人口密集、流动性强，建筑空间拥挤，城市防灾能力相对不足，导致灾害发生类型呈现多样化、频繁和影响范围扩大化趋势。

（2）城市基础设施抗灾能力不能适应城市规模化进程。首先，房地产大规模开发和社区改造工程占压绿地和城市休闲广场空间；其次，城市规划设计中对防灾空间的规划达不到现代城市的相应标准。以上因素使得我国城市防灾系统不达标，基础设施抗灾能力不足。

（3）灾害链呈现复杂化趋势，人们自救和互救意识薄弱。现代城市灾害风险难以预测控制，城市承载力和资源环境承载力均已接近极限，受灾人群表现出高脆弱性和低恢复能力，导致减灾救灾难度加大[3-7]。

2 城市减灾救灾关键技术与理论体系

鉴于现代城市灾害风险的上述特征，城市减灾救灾策略也需进行相应调整。过去针对单一类型灾害的规划、监测与预报技术，单一职能部门的减灾救灾处置管理，以及单一灾害应急技术装备的研发与投入使用呈明显的局限特征，迫切需要构建减灾救灾联动机制并付诸实践，而减灾救灾的关键技术与理论体系则可支撑并保障这种联动机制的持续运行。图1为减灾救灾联动机制的关键技术与理论体系结构图。

2.1 理论体系

灾害风险分析理论、预测预报理论和防灾规划与优化理论构成减灾救灾联动机制的理论基石。减灾救灾联动机制的目的是为了减少灾情导致的人员伤亡和财产损失（简称灾损），而建立在灾害理论和统计学等理论基础上的灾害风险分析方法则可以为灾害隐患的空间分布提供数据基础并可指导灾害监测点的布设。建立在预测预报理论上的灾害预测预报结果不仅可以确定或撤销灾害隐患地点，而且可以推测灾害可能发生的类型、规模、方向和距离。防灾规划和优化理论则可以在城市建设和开发之前就为建筑、生命线工程等设施提供保护罩，避免或缓冲灾害造成的冲击[8-9]。

2.2 技术体系

“3S”技术（包括GPS技术、GIS技术和RS技术）目前已经广泛应用于灾害监测、灾害决策和灾害应急管理等减灾救灾的日常工作和减灾救灾的协同指挥等环节。数据传输技术可以解决跨行政级别灾害监测系统之间数据传输、跨部门专门系统之间数据互访、跨终端软件之间数据共享等信息化技术难题。互联网技术可以实现不同层级、不同职能部门、不同功能数据的统一管理，而物联网技术则可在城市灾害智能化监测与应急管理方面发挥巨大作用。若将理论体系看做减灾救灾联动机制实施的基础，技术体系则是形成减灾救灾联防机制“一张网”的核心内容。

2.3 法律体系

目前世界上许多国家都制定了防灾减灾的法律体系，完善的法律体系有助于提高政府用于防灾的财政资金预算；减灾防灾地方法规则有利于防灾减灾联防工作的开展；监测预报相关专业规程则可规范监测预报手段，可在一定程度上减少灾害事故损失。

2.4 舆论与保障体系

救灾工作进行过程中对灾情的及时发布有利于群众的疏散；媒体监督与报道一方面可为灾害救助提供正能量，另外也可监督减灾救灾工作效率；而有关灾害应对与防灾常识的广泛宣传则可普及居民防灾意识。此外，防灾减灾应急演练制度、保险制度和减灾救灾的组织分工与协同配合也可为减灾救灾联防机制的实施提供保障措施。

3 城市减灾救灾联动模式构建

城市防灾减灾是一个复杂的系统工程，涉及城市许多政府部门和职能部门。随着城市规模不断扩大和持续变革，城市灾害风险呈现复杂态势，传统的减灾救灾模式已严重滞后于复杂化、频发性、蔓延迅速并易产生严重后果的现代灾情。文中针对现代城市灾害风险特征，考虑到减灾救灾理论与技术体系实现的可能性，构建城市减灾救灾联动模式，如图2所示。

图2 城市减灾救灾联动模式

3.1 减灾救灾联动模式设计思路

实施减灾救灾联动模式主要基于两个目的：一是灾害发生时各相关部门协同配合，各司其职，最大限度降低灾害损失；二是在日常管理工作中以这种模式进行灾害防范，最大可能降低灾害风险。因此，减灾救灾联动模式的设计应考虑其减灾和救灾两个功能。此外，联动模式应具有相对固定的功能和程序，但任何灾害事件的发生都具有一定的偶然性和随机性，针对特定的灾害事件必须有特定的应急模式。因此，设计城市减灾救灾联动模式时应综合考虑其过程驱动和事件驱动特征。基于上述两方面原因构建城市减灾救灾联动模式。该模式包含三大核心内容和七大保障机制。

3.2 减灾救灾联动模式的核心内容

城市减灾救灾模式以灾害风险分析机制为基础，进行城市防灾减灾规划与灾害隐患的确定与撤销；以社区作为灾害巡查的基础单元，构建灾害信息化预测预警平台，供城市灾害应急监管中心进行灾害应急决策并组织相关部门实施减灾救灾，形成多部门联动工作机制和效能评估机制。图2可见，该模式始于灾害风险分析机制，终于减灾救灾效能评估机制，灾害监测、预测和预警信息化平台是实施减灾救灾联动模式的基石。

3.3 减灾救灾联动模式的保障机制

城市减灾救灾联动模式在国家相关法律法规允许和规定的框架下建构，主要包括灾害风险分析机制、灾情预警联动发布机制、舆论宣传联动机制、政府社会联合救助机制、减灾物资储备机制、减灾救灾联动工作机制和减灾救灾效能评估机制共七大机制，为城市减灾救灾提供组织和制度保障。

4 苏州市减灾救灾联动机制实践案例分析

苏州市民政局近年来积极响应中央、省委、市委关于创新社会管理的要求，将民政减灾救灾工作作为加强“政社互动”的一个切入点，不断加强市减灾委各成员单位间沟通与协作，并强化政府与社会互动交流，以提升全市减灾救灾综合能力。目前已经在联动工作制度体系构建、联动协调机制建设、灾情信息化管理制度规范、减灾救灾宣传联动和灾情预警发布联动强化等方面进行了一系列实践，成果显著。

4.1 减灾救灾联动工作制度体系构建

近年来，苏州市相继出台了《苏州市民政局自然灾害救助应急工作规程》、《苏州市受灾人员冬春生活救助工作规程》、《关于加强自然灾害救助应急物资储备的通知》、《关于加强综合减灾信息共享和灾害信息员队伍共建工作的通知》、《苏州市减灾委员会成员单位职责》等一系列工作制度规范性文件，不断完善涵盖应急保障、社会动员、物资储备、人才队伍等多个方面的减灾救灾联动工作制度体系。近期组织完成市、县（市、区）、镇（街道）、村（社区）四级自然灾害救助应急预案修订工作，确立了组织指挥、应急准备、响应措施、恢复重建等工作重点，形成了全市从政府职能部门直至基层社区“左右衔接、上下配套”的自然灾害救助预案联动体系。

4.2 减灾救灾联动协调机制和灾情信息管理运行制度建设

由苏州市减灾委员会牵头，各成员单位密切互动，相互支持，初步建立起资源共享、有序联动的三项减灾救灾联动协调机制，并通过健全灾情信息发布、上报、研判和现场值守等制度规范灾情信息管理，见表1。

表1 苏州市减灾救灾联动协调机制和灾情信息管理运行制度建设汇总

4.3 强化减灾救灾宣传联动和灾情预警发布联动机制

苏州市减灾委员会充分利用国家“防灾减灾日”等纪念日，组织各成员单位联合举办大型广场宣传咨询活动。通过防灾减灾宣传咨询和应急器材装备展示，消防灭火、防震、急救等技能知识现场培训演示，组织群众和学生参观应急避难场所等活动，广泛宣传防灾减灾知识；苏州市各级政府在每年的防灾减灾宣传周期间通过报刊、电视、广告屏以及各类短信平台等宣传媒介，发布灾情预警信息并广泛开展防灾减灾宣传教育活动，以引导社会公众提高防范灾害风险意识并营造人人参与防灾减灾的社会氛围。苏州市减灾委员会、苏州市应急管理委员会和苏州市民政局共同组织编印了《苏州居民防灾应急手册》，形象介绍各种防灾常识和自救技能，在全市免费发放20万册，帮助市民掌握预防和应对突发灾害事件的知识以及自救互救技能以减少和避免生命财产遭受损失并增强突发灾害的应对能力。

由市福彩社会福利基金资助，市民政局又将投入220余万元实施灾害预警信息屏布点项目，依托市气象局信息发布平台，联动发布气象信息、防灾减灾知识和各类灾害预警信息，重点覆盖城乡部分街道、社区和福利院、敬老院等社会福利机构，旨在加强基层灾情预警信息基础设施建设，普及各类灾害知识和防灾应急要点，提高基层防范和应对各类灾害事件的能力。

当然，苏州市目前仍在积极探索完善减灾救灾联动机制的途径，今后应继续本着“以人为本、民生优先”的原则，紧密结合该市以“政社互动”为核心的社会管理新模式，在灾害风险分析和灾害防治动态规划机制、社区灾害群策群防信息化平台建设、救灾物资储备机制和灾害救助复合机制等方面丰富减灾救灾联动模式和机制的内涵建设。

5 结论与展望

从社会灾害风险系统构成和灾害风险形成机制分析入手，概括总结出城市减灾救灾联动机制的理论与技术体系，基于此构建城市减灾救灾联动模式和机制，主要完成以下成果：（1）以灾害风险系统构成和灾害风险形成机制为切入点，构建起城市减灾救灾联动机制所需的理论体系、技术体系、法律体系、舆论体系和保障体系；（2）构建从灾害风险分析入手，包含灾害风险分析和灾害防治动态规划机制、社区灾害信息化监测与管理、减灾救灾效能评估等核心内容的城市减灾救灾模式；（3）形成以减灾救灾模式为核心，包含减灾救灾风险分析机制、灾情预警联动发布机制和灾害救助复合机制等七大机制的城市减灾救灾联动机制。

今后应进一步强化社区等基层单位灾害监测信息化手段，扩大网络技术在社区灾害信息化监测平台建设中的应用，力争构建“巡查无死角，联动全方位”的减灾救灾联动模式；加大高新技术装备的投入，增加低空遥感即时巡查装备的投入力度，在突发性灾害应急处置过程中实时监控灾害的蔓延和灾害救助的效率，尽快形成“天上看，地上查，网上管”的城市减灾救灾一体化联动网络，并逐步强化城市减灾救灾联动模式和机制。

[1]陈思源.城市灾害风险与中国城市减灾战略[J].城市发展研究，2011，18（11）：110-114.

[2]张我华，王军，孙林柱，等.灾害系统与灾变动力学[M].北京：科学出版社，2011：275-276.

[3]王成华，陈永波.县、乡村防灾减灾系统工程[J].自然灾害学报，2002，11（3）：90-94

[4]张建华，程秋萍.完善城市防灾减灾体系，确保社会可持续发展[J].城市开发，2004，11：42-44.

[5]胡勃，袁万城.建立生命线工程的灾害保险制度[J].自然灾害学报，2001，10（2）：117-120.

[6]尤建新，陈桂香，陈强.城市生命线系统的非工程防灾减灾[J].自然灾害学报，2006，15（5）：194-198.

[7]陈为邦.在城市化进程中强化城市的防灾减灾能力[J].中国减灾，1996，6（4）：10-14.

[8]徐波.奠定城市安全的基石——建设领域防灾减灾体系构建[J].中国减灾，2005（4）：21-22.

[9]连达军，苏群.基于模糊分层德尔菲法的城市灾害应急能力评估[J].苏州科技学院学报：自然科学版，2013，30（3）：60-64.

Research and practice of city disaster mitigation and relief linkage mechanism:a case study of Suzhou City

LIAN Dajun1，SU Qun2，ZHANG Jihong3，DONG Kaiquan3，MA Qianli3
（1.School of Environmental Science and Engineering，SUST，Suzhou 215009，China；2.School of Architecture& Urban Planning，SUST，Suzhou 215011，China；3.Suzhou Civil Affairs Bureau，Suzhou 215031，China）

In this paper,we analyzed the structure and formation mechanism of city disaster risk system and discussed the status of city disaster risk.Then we put forward the key theory and technology system of modern disaster mitigation and relief.On this basis,we established the city disaster mitigation and relief linkage pattern and mechanism.Finally,taking Suzhou City for example,we introduced the practice effect of this pattern and gave some suggestions for improvement.

city disaster risk；disaster mitigation and relief；linkage pattern；linkage mechanism

X43

A

1672－0687（2015）01－0064－05

责任编辑：谢金春

2014－05－15

住房与城乡建设部科学技术项目（2011-K9-23）

连达军（1972-），男，山西屯留人，副教授，博士，研究方向：工程测量，GPS和空间信息决策分析。