世界主要国家和地区的国防白皮书（一）

李 煜

国防白皮书，作为一国政府公开向国际社会发表的国防政策文本，已经成为增进国家间信任、增加军事透明度的有效手段，越来越多的国家开始发表国防白皮书。随着中国综合实力和国际影响力的大幅提升，国际社会更加关心中国的国防政策和军力发展，每部中国国防白皮书的面世都受到世界的高度关注。因而，重视国防白皮书的战略效应，通过白皮书大力宣传中国的防御性国防政策，树立中国和平发展的国际形象和增强中国军队软实力的影响力，应当成为宣传强国强军目标的重大形象工程。对世界主要国家和地区国防白皮书进行比较研究，是国防白皮书相关研究的基础理论课题，对于做好中国国防白皮书的研究制定与发表具有重要的理论意义和应用价值。

一、国防白皮书概述

定期或不定期地发表国防白皮书，已经成为当今世界越来越多国家采取的做法。发表国防白皮书是一国政府的主动行为，目前没有统一的国际范本。进行国防白皮书比较研究，首先需要对国防白皮书的概念进行界定，划分出国防白皮书应包括的文本范围；追溯国防白皮书的起源及其发展历程；对国防白皮书进行类型划分，并梳理总结国防白皮书的基本特点。

（一）国防白皮书的界定

世界各国的国防白皮书作为其最高权力机构发表的政府文告，基本上依据本国的国情军情以及周边安全环境进行拟制和择机发表，而国际上并没有统一的文本格式或拟制工作规范。

1．定义

《辞海》对“白皮书”的定义为：“一国政府或议会正式发表的、封面为白色的重要文件或报告书……是某些国家的官方文书的代称。”国防白皮书即是关于一国国防事务和相关政策的政府文告。目前，国际上对国防白皮书没有统一的定义。有的定义为“阐述一国国防现状的重要政策文件，它应公开出版，并介绍一国国防的中长期战略发展框架”；有的定义为“由各国主管国防的部门发布的对国防政策权威的、公开的、官方的声明，全面描述一国与国防相关的问题，它是政府的最权威的国防文告”。

经过对目前世界各国国防白皮书比较研究发现，国防白皮书有一些共同特质。从拟制发表的主体机构看，国防白皮书一般由各国权威机构制定，多数由国防部发表，部分以政府或国家元首名义发表，或由政府特定主管部门发表。从涵盖内容看，国防白皮书一般包括安全环境分析、国防政策阐释、国防和军队现状介绍等内容，部分还包括国防和军队建设规划、国防费等内容。从发表目的看，国防白皮书一般用于向国际社会和国内公众阐释各国的国防政策及相关活动，表明一国维护世界和平和参与国际安全合作的意图，部分国家还通过国防白皮书阐述其国防需求以争取国防资源支持。

综上所述，本文将国防白皮书定义为：一国政府或议会公开发表的阐释一国国防政策、国防和军队现状及发展以及国防相关活动的文告或文件。它通常能起到宣示国防政策、规划指导国防和军队建设、塑造国家形象、争取国防资源支持等作用。

2．文本范围

国防白皮书并不仅限于名称为“国防白皮书”的国防政策文本，划定国防白皮书的文本范围不能仅看文本名称或封面颜色，应该从文本功能和内容等实质性问题上考虑。国防白皮书应该满足的一般条件包括：首先，该文本应是一国关于国防最权威的文件之一。国防白皮书是一国关于国防的政府文告，一般应由国防部等国家权威机关发表，是对一国国防政策最权威的宣示。其次，文本的主要内容应是一国的国防。在政策层面，应包括一国的国防政策（国家进行国防建设和国防斗争的基本行为准则）和军事战略（筹划和指导军事建设与军事斗争全局的方略）。在实践层面，应包括国家以国防政策为依据所进行的国防活动以及与国防有关的其他活动。另外，文本必须是公开发表的。各国国防政策文本一般分为保密和公开两种，国防白皮书为公开发表的文本。

符合以上条件的各国国防政策文本都属于国防白皮书。世界各国国防白皮书从文本名称、框架内容、文字长短到拟制发表工作机制存在很大差别。部分国家直接采用“国防白皮书”1作为文本名称（如韩国、日本、德国、保加利亚、希腊、立陶宛、泰国、越南等），部分国家的《战略防务评估》报告（如英国、美国、克罗地亚等）《年度国防报告》（如印度、美国、南非等）《军事学说》（如俄罗斯、白俄罗斯等）《国防发展规划》（如新西兰、拉脱维亚等）等，从文本性质上看也相当于国防白皮书。另外，国防白皮书与文件封面颜色并没有必然联系。随着时代的发展，世界各国国防白皮书不再限于白色封皮，封面设计丰富多彩、各具特色。

（二）国防白皮书的起源与发展

国防白皮书的起源，最早可追溯到17世纪的英国。现代意义上的国防白皮书，是伴随着建立信任措施和军事透明度问题而发展起来的，而冷战后，世界格局的巨大变化推动越来越多国家开始发表国防白皮书。当今全球化时代，发表国防白皮书已经成为许多国家主动展示和平意愿、积极参与国际安全合作的有效手段之一。

1．历史起源

历史上，“白皮书”一词最早出现在17世纪的英国议会文件。当时，英国议会的主要文件包括五大部分：上议院文件、上议院议案、下议院文件、下议院议案和奉女王（或国王）之命向议会提出的文书（CommandPaper）。其中，奉女王（或国王）之命向议会提出的文书包括5个部分，即各部门向议会提出的重要政策提议（白皮书）、咨询文件（绿皮书）、外交文件（条约）、政府对特选委员会报告的回复、主要审查委员会的报告和某些政府部门的报告和评估。当时英国国防部门向议会提交的关于国防的重要政策提议，具备了国防白皮书的某些特征，可以说是国防白皮书的雏形。但是，这种“国防白皮书”仅作为政府和议会的内部文件，并没有向国际社会和国内民众公开，还不能算作现代意义上的国防白皮书。

2．建立信任措施过程中兴起的现代国防白皮书

现代国防白皮书是伴随着建立信任措施（CBMs）和军事透明度问题发展起来的。第二次世界大战结束后，美、苏之间重启军事透明度问题的探讨。公布国防白皮书、公布军事战略意图及军事部署等成为增加透明度的具体措施。英国和美国率先把提交给议会和国会的年度报告向民众和国际社会公开。如美国20世纪五、六十年代发表的《国防计划与国防预算》，英国1957年国防白皮书《未来防务概述》和1962年国防白皮书《1962年防务宣言：未来的五年》等。这一阶段的国防白皮书仅是提高透明度的象征，并没有太多实质性内容。进入70年代后，美、欧范围内倡导建立信任措施的概念和实践，军事透明度被确立为基本原则之一，一些西方国家开始把国防白皮书作为建立信任措施的一种重要手段。在此背景下，1970年，日本发表第一部《防卫白皮书》，明确表达了日本期望在国际舞台上作出贡献的愿望。同一时期，其他一些西方国家也相继发表本国国防白皮书，法国于1972年发表首部国防白皮书，澳大利亚于1976年发表了首部国防白皮书。

3．冷战后的发展热潮

美国、加拿大、澳大利亚等国制定并完善了矿业生态补偿相关措施。例如美国的“湿地融资计划”，澳大利亚的“环境净收益计划”，加拿大要求矿业主与政府签署“损益协议书”，做好利益分配和生态补偿[13]。同时还着重对废弃矿山进行改造，发展矿山公园和矿业旅游。

冷战结束后，国际社会对各国军事活动方面的主动透明的期望越来越高，发表国防白皮书日渐成为相关国家增进军事和战略互信的重要手段，在世界范围内掀起了发表国防白皮书的热潮。

亚太地区国防白皮书的发展，是伴随着冷战后亚太建立信任措施进程同步开展的。在1995年东盟地区论坛第二次外长会议上，各国总理在发表的宣言中呼吁：“东盟地区论坛参与国向东盟地区论坛或者东盟地区高峰会，自愿地提供一个每年一度国防政策申明。”在这一宣言的促进下，泰国、印尼、柬埔寨等国都发表了国防白皮书。目前，东盟10国中有6国已发表综合型国防白皮书2。同一时期，美洲半球委员会于1992年在智利圣地亚哥召开了美洲国防部长工作会议，号召各国发表国防白皮书，并为各国国防白皮书的拟制工作做了很多基础性工作，如提供白皮书的大致提纲、介绍国防白皮书应包含的大概内容等。在其直接推动下，20世纪90年代，加拿大、智利、巴西、阿根廷、乌拉圭等美洲国家相继发表了国防白皮书。

经过20世纪70年代欧洲建立信任措施，以及冷战后亚太、拉美等地区建立信任措施的两次大力推动，发表国防白皮书的国家不断增加。目前，世界上发表国防白皮书的国家已发展到80个左右。

（三）国防白皮书的类型与特点

虽然世界各国由于历史、文化、政治制度和国家实力等因素的差异，其国防白皮书的拟制发表和名称形式等有很大不同，但从其涵盖内容和功能上看，可以划归两大基本类型，并且具有一些明显的共同特征。

1．主要类型

经过对世界各国国防白皮书的广泛研究，从其基本功能和涵盖内容角度对国防白皮书进行了分类。一般而言，国防白皮书可以划分为综合型国防白皮书和专题型国防白皮书两种。

综合型国防白皮书，是指内容涵盖广泛、涉及国防和军队建设全方位的国防白皮书。综合型国防白皮书侧重全面系统阐述国防政策的基本内容，以及国防和军队建设重大战略目标、战略举措等宏观层面的内容。目前，世界各国发表的国防白皮书大多属于综合型国防白皮书。中国1998～2010年发表的7部《中国的国防》白皮书就属于综合型国防白皮书。属于这一类型的国防白皮书，还有美国的《国防报告》3，英、法、德等国的《国防白皮书》，日本的《防卫白皮书》，韩国的《国防白皮书》，印度的年度《国防报告》等。多数国家发表综合型国防白皮书有相对稳定的时间间隔。

专题型国防白皮书，是指内容集中于国防和军队建设的某一具体方面的国防白皮书。这类国防白皮书一般聚焦于国防特定领域，如核领域、太空、网络空间等；或是集中阐述国防相关的某一特定问题，如武装力量运用或国防和军队改革等问题。如：中国2015年发表的《中国的军事战略》白皮书、英国2006年发表的《英国核威慑的未来》、新加坡2004年发表的《反恐战：新加坡国家安全战略》、美国2011年发表的《网络空间国际战略：网络化世界中的繁荣、安全与开放》等。专题型国防白皮书的发表没有特定的时间规律，各国依据实际需要适时发表。

国防白皮书是各国政府依据国家安全形势和国内政治需求发表的政府文告，每部国防白皮书的发表都有既定的政治目的。与其他政府文告相比较，国防白皮书具有一些显著的特点。

一是权威性。国防白皮书一般由国防部等权威机构负责制定，然后交由国家立法机构进行审议，其内容主要包括国家的国防政策、国防行为及其一切国防活动。无论从发布程序、发布机构，还是从其所承载的内容来说，国防白皮书都代表了一国对其国防政策最权威的阐释，具有很强的权威性。各国有关国防和军事方面的许多政策文本都设有保密等级，保密文本的影响范围有很强的限制性。国防白皮书完全公开的特性，使其成为影响范围最广的国防政策文本，也是国际社会和本国公民监督一国政府履行其国防政策的依据。

二是政策性。国防白皮书通常是一国国防政策主旨内涵的高度凝练，将一国散见于各种法律、法规、政策文本中的相关国防政策高度系统化、标准化。国防白皮书主要内容之一就是一国的国防理念、国防方针、军事原则等，因而具有很强的政策性。国防白皮书中阐述的国防政策，一经公开即成为本国国防行为的政策依据，其后发表的其他政策文本都应与其保持政策上的一致，可以作为其他国防相关文件制订的政策依据。

三是时代性。现代国防白皮书的兴起，始于冷战期间美苏为防止核战争、欧洲各国为建立军事互信的过程中，本身就是时代的产物。冷战后，随着世界安全环境的变化，为增进互信维护和平环境，大批国家开始发表国防白皮书，也是适应时代的选择。当前，随着经济全球化和世界多极化的发展，和平与发展成为时代的主题，各国相互依存加深，共同利益增加。在这一时代背景下，越来越多的国家愿意通过发表国防白皮书的形式表达本国热爱和平、支持建立信任措施的诚意。因此，国防白皮书具有很强的时代性特征。

四是社会性。国防白皮书是世界各国拟制过程中社会参与度最高的国防政策文本。各国国防不仅仅是国防部和军队的事务，各国政府在拟制国防白皮书过程中都注意协调各个部门、征询社会各个阶层的意见，各国拟制国防白皮书过程中也体现出其社会生活的一些特征。例如，澳大利亚政府在拟制2013年国防白皮书时，十分重视参照公众的意见，共收到100多份公共意见书。

注释：

1.英文一般为Defense White Paper/ White Paper on Defense, 也有用White Book代替White Paper一词的。

2.东盟国家发表综合型白皮书的有：泰国、印度尼西亚、文莱、柬埔寨、菲律宾、越南。新加坡不定期发表过专题型国防白皮书。

3.由于《四年防务评估报告》《国家军事战略》和各种专题型国防白皮书的相继发表，美国《国防报告》涵盖的内容不断缩减、重要性逐步下降，2005年后已停止发表。

［1］Permanent Council of The Organization of American States Committee on Hemispheric Security,“Report of The Chair of The Committee on Hemisphere Security Regarding The Guidelines on Developing National Defence Policy And Doctrine Papers”，OEA/Ser. G. CP/CSH-504/02 corr.1,2001（11）。

［2］Bates Gill and JN Mak, ed. Arms, Transparency, Security in South-east Asia, p.80.Oxford Publication Press, 1997.

［3］张万年.当代世界军事与中国国防.北京：军事科学出版社，1999.

［4］http://www.opsi.gov.uk/official-publications/publishing-guidance/how-to-publish-a-commandpaper.pdf.

［5］Kenneth W. Allen，“Confidence-building Measures and the People’s Liberation Army”, The PRC’s Reforms at Twenty: Retrospect and Prospects, Taipei, Taiwan. National Chengchi University Sun Yat-sen Graduate Institute of Social Science and Humanities, 1999, April 8-9.

［6］“Chairman statement of the Second ASEAN Regional Forum(ARF), Aug. 1995, Bandar Seri Begawan”, provided to the Northeast Asia Peace and Security Network by the Pacific Forum CSIS, Honolulu.

［7］Permanent Council of The Organization of American States Committee on Hemispheric Security,“Report of The Chair of The Committee on Hemisphere Security Regarding The Guidelines on Developing National Defence Policy And Doctrine Papers”, OEA/Ser.G. CP/CSH-504/02 corr.1,2001（11）.