世界主要国家和地区的国防白皮书（三）

李 煜

三、国防白皮书的功能和运行机制

国防白皮书的功能就是拟制和发表国防白皮书所能达到的目的和效果，其主要功能包括政策宣示、规划指导、形象塑造、资源争取等。国防白皮书运行机制则包括拟制机制、发表推介机制、评估机制等。各国由于国家体制、国防白皮书功能定位、发表国防白皮书的形式、对国防白皮书重视程度等的不同，其国防白皮书功能、运行机制也有差异。

（一）国防白皮书的主要功能

发表国防白皮书的目的一般是向国际社会公开其国防政策，表明意图，塑造和平合作的良好形象；判断安全形势和国防面临的危险，指导其国防和军队发展；满足国内政治需求向社会公开信息，以获取各方面资源支持等。国防白皮书的主要功能包括以下三项。

1．政策宣示功能

国防白皮书具有公开性、权威性等特点，政策可信度高，因此成为各国对外宣示国防政策的重要载体。各国国防白皮书基本上都有关于国防政策或军事战略等的内容。例如，2014年美国《四年防务评估报告》有防务战略一章，俄罗斯《军事学说》第二章为俄联邦军事政策，英国2010年《战略防御与安全评估》第一部分即为国家安全任务和指导方针，日本近年每部《防卫白皮书》第二部分都阐述日本防卫政策，韩国每部国防白皮书都有专门的一章国防政策与保卫和平的准备、国防政策基本原则或国家安全战略与国防政策，澳大利亚最近的3部国防白皮书相关内容分别为澳大利亚的军事战略、国防政策和战略政策途径等。

通过国防白皮书公开国防政策，传达国防和军队建设的重要信息，可以增进国际社会对本国国防的了解，从而达到增信释疑的效果。同时，通过宣示国防政策、展示国防实力，可以清楚表明各国保卫国家的决心，有效吓阻敌对势力，达到威慑目的。以国防白皮书为载体宣示国防政策，表明重大安全关切，阐明实行新安全战略、军事战略或进行军事部署调整，传递某种特定信息已成为世界各国的普遍做法。

2．规划指导功能

国防白皮书由一国的最高权力机构发布，反映了国家对安全威胁的基本判断以及拟采取的应对措施，因而对本国国防力量的发展具有规划指导功能。一般来说，国防实力较强、军事透明度较高的国家，其国防白皮书的规划指导功能较强、信息更充足具体。国防实力较弱、军事透明度较低的国家，其国防白皮书往往仅介绍其国防和军队发展的宏观方向。

有的国防白皮书对国防和军队建设方向提出战略层面的指导。比如，俄罗斯于2000年公布的《俄联邦军事学说》展现了新世纪俄罗斯维护国家安全的基本构想，提出了俄军新的军事战略。有的国防白皮书对武装力量人员、装备发展等提出具体规划指导。比如，英国2003年发表了《国防白皮书》，之后于2004年发表了该白皮书的补充章节《未来能力》，其中详细规划了武装部队结构和作用的未来变化，并确定了裁军和削减军费开支的具体方向。部分国家的国防白皮书规划指导功能较低，只是提出国防发展的政策方向，并没有军力、装备等方面的具体规划指导。比如，越南《国防白皮书》一般只是对其国防组织机构、人民军职能构成和国防建设有哪些方面进行介绍，没有其国防建设的具体计划。

3．形象塑造功能

国家形象塑造历来是一国外交的基本目标之一，良好的国家形象可以赢得信誉和国际社会的认同，树立国家威望。国防白皮书作为向国际社会公开的政府文告，是国家形象塑造的有效工具。各国可以通过阐述国防政策宣示维护国家安全的决心，通过介绍国防和军队建设状况展示国防实力，通过公开国防信息、表明参与国际安全合作意愿等增进互信，提升国际认可度。

一方面，各国通过国防白皮书消除他国疑虑，表明自身不对他国尤其是周边国家构成威胁，塑造和平友好的形象。例如，新南非成立，1996年就发表《国防白皮书》，表明新南非政府不再是少数人的政府，不再与自己的人民和南部非洲的邻国为敌。另一方面，各国通过国防白皮书显示其为国际安全做出的努力。大国通过阐述在国际安全合作中的贡献，塑造其负责任的形象，小国则借此表明不成为他国负担，塑造其国际和平贡献者的形象。例如，澳大利亚国防白皮书对其维护南太平洋地区的安全与稳定、参与维护国际安全的行动进行了详细阐述；西非小国塞拉利昂于2002年发表《国防白皮书》，将区域安全合作列为其安全优先事项之一，申明作为国际社会负责任的一员，塞拉利昂将在国际法和国际准则框架下进行外交和对外防务活动。

4．资源争取功能

国防资源是可用于国防的人力、物力、财力及信息等资源的统称。在国家总资源有限的情况下，用于国防和军队建设的各种资源的多寡制约着国防发展。在国防发展目标既定的情况下，各国政府会通过各种途径争取必需的国防资源。国防白皮书以其公开、权威的特点和广泛的影响力，成为各国政府获得国内社会支持的有力工具，通常被赋予动员社会力量的功能，从财力、物力、人力等多方面辅助争取国防资源。

一方面，利用国防白皮书进行国防教育，鼓励民众参与国防事业，加强国防人力资源质量和储备。通常情况下，国防白皮书会分析安全形势和战争威胁、阐释国防发展需求，以增强民众忧患意识和国家凝聚力，调动民众支持、参与国防建设的热情。例如，荷兰总理在其《国防战略》中提出“安全是每一个人的责任”的口号；加拿大、澳大利亚等国的国防白皮书都单独列有“国防教育”的章节，专门对增进公民国防意识、尊重军人社会地位、支持国防建设等事项进行说明。

另一方面，通过国防白皮书的拟制发布过程，争取国防财政拨款和社会各界的物资支援。例如，澳大利亚在拟制国防白皮书初期，就邀请民间团体参与，以把握人民对国防预算的预期；南非政府拟制国防白皮书时，参与人员包括国家和省级国会议员、政党和政府部门人员、国防组织和各民间团体，虽然因此会延长拟制时间，可一旦国防联合常务委员会批准了文件，再提交国会和内阁审批就会顺利通过。

（二）国防白皮书运行机制比较研究

国防白皮书运行机制主要包括：拟制机制、发表推介机制、评估机制等。各国的国防白皮书运行机制有共同之处，一些成功做法值得借鉴。

1．拟制机制

国防白皮书的拟制机制主要有以下三种：一种是由政府部门（通常是国防部）牵头，拟制国防白皮书初稿，然后在部门内部和国家各部门之间进行咨询，达成共识后，提交总统或议会审批，如日本、加拿大等国；一种是建立跨部门工作小组来拟制白皮书初稿，最后送交总统或议会审批，如法国、德国、俄罗斯等国；一种是建立由官员和非官方的专家组成的白皮书拟制工作小组撰写国防白皮书的初稿，提交各有关部门进行修改后，报国防部、议会或总统批准，如英国、澳大利亚等国。

采取哪种拟制程序，主要根据各自国情，其中最重要的因素是国家安全问题在本国受重视的程度。重视程度高的国家往往采取最后一种模式，以充分吸收民意。例如，英国政府十分重视国防白皮书拟制过程中社会各界的充分参与，在拟制1998年《战略防御评估》时，总共收到公众意见书500多份，部队现役军官和文职人员递交的意见书100份左右。

2．发表推介机制

国防白皮书的发表时间分为定期和不定期两种。从冷战到21世纪初，大部分国家发表国防白皮书都是不定期的。随着各国对国防白皮书重视程度的提高，越来越多的国家开始采取定期发表的方式。经对64个国家157份英文版国防白皮书统计，其发表机构一般有5种类型：A类占64%，由国防部发表，有美国、英国、法国、德国、日本、韩国、印度等国；B类占15%，以政府名义发表，有阿尔巴尼亚、亚美尼亚、匈牙利、波兰、塞尔维亚等国；C类占8%，由特定机构发表，有保加利亚、危地马拉、斯洛伐克等国；D类占6%，由国会、议会、立法会等审批发布，有奥地利、爱沙尼亚、芬兰等国；E类占4%，以国家元首名义发布，有俄罗斯、阿塞拜疆、罗马尼亚、菲律宾等国。

为扩大国防白皮书的影响力，各国形成了各具特色的推介机制。有的国家从国防白皮书的准备阶段就开始进行对外介绍和宣传，如新西兰，在拟制新国防白皮书之前，会派出拟制工作组赴相关国家调研。有的国家在国防白皮书发表之后采取主动“走出去”的方式推介，如法国，不仅在拟制国防白皮书时邀请外国人士参加，还借各种时机以各种形式在国外宣讲。还有的国家把有利的发布时机作为一种增加推介效果的手段，如俄罗斯，将发布2010年《军事学说》时间定在美国发表其新《四年防务评估报告》之后3天，随即召开慕尼黑安全保障会议，以引起国际社会的关注。

3．评估机制

国防白皮书发表后，对其执行情况予以评估，有助于对国防政策和国防发展规划进行落实、监督和修正，以促进提高国防白皮书的工作效率。

有的国家在国防白皮书发表后，按计划进行后续评估工作，已形成有效的评估机制。较为健全的工作机制主要有英国和澳大利亚等国。英国《战略防御与安全评估》发布后，由国家安全委员会负责监督执行，在委员会任职的各首席大臣负责协调、落实各相关领域安全任务。为顺利执行评估工作，国家安全委员会还成立联合小组和协调小组组织各项工作。评估实施、落实方式包括：首席大臣、官员和各部门每半年向首相和国家安全委员会汇报最新情况；每年就整体进展情况发表一次公开讲话；定期与非政府组织机构、民间团体和私营企业举行讨论会等。澳大利亚政府批准国防白皮书最终文件后，总理内阁部每年要对国防白皮书的执行情况进行季度审查。这项工作根据国防部评估过程中所提交的电子数据表分析来完成，评估过程涵盖文件的每个章节，包括确定战略实施的主要和次要部门及其时间表。

有的国家则采取在国防白皮书发表一段时间后，进行专门的执行情况评估并形成报告。例如，柬埔寨2001年发表了首部国防白皮书《保卫柬埔寨王国——2000年安全与发展》，2002年发表了《国防战略评估》，对之前的国防白皮书进行评估。评估对照每一章节所提出的目标、任务等进行评定，并提出修改意见。爱尔兰于2000年发表第一部《国防白皮书》，制定了2010年前的国防政策框架和发展战略。2005年国防白皮书有效期过半，爱尔兰国防部重点就其中具体建议执行的情况予以评估，并于2007年正式发表《国防白皮书执行评估报告》。

［1］Russian Federation Presidential Edict, The Military Doctrine, 2000.

［2］Ministry of Defence, UK, Delivering Security in a Changing World: Future Capabilities, 2004.

［3］Department of Defence , Republic of South Africa, Defence in a Democracy, White Paper on National Defence for the Republic of South Africa, 1996.

［4］Department of Defence，Australian Government,Defence White Paper, 2013.

［5］Ministry of Defence, Sierra Leone Government,Defence White Paper, 2002.

［6］The Prime Minister of Dutch, National Security:Strategy and Work Programme 2007-2008, 2007, Preface.

［7］Alan G. Stolberg, Strategic Studies Institute Monograph: How Nation-states Craft National Security Strategy Documents, unpublished, Oct. 2012, p.26.

［8］Department of Defence, ireland, The White Paper on Defence, 2000, Minister for Defence, foreword to the White Paper.