完善国有企业财务监管的思考

徐吉

【摘 要】党的十八届三中全会的召开，对国有企业改革提出了新要求，是在以往改革的基础上进一步深化。伴随着国有企业改革，对财务监管也提出的更高的要求。本文阐述了国有企业实施财务监管的重要性，并分析国有企业财务监管体系的现状及其存在的问题，进而在此基础上提出了针对性的解决措施，旨在进一步完善现代国有企业财务监管机制。

【关键词】国有企业；财务监管；内部控制

一、国有企业实施财务监管的重要性

1.国有企业财务监管的内涵

国有企业财务监管是指国有企业监管机构为实现其特定目标，依据有关法律、法规，运用相关方法，遵循法定程序，对监管对象的财务活动进行规范和限制的行为。它能促进企业各项活动的合法化和管理行为的科学化。

2.加强国有企业财务监管的意义

随着党的十八届三中全会的召开，拉开了新一轮国有企业改革的序幕。伴随着国有企业改革，对财务监管也提出的更高的要求。财务监管工作是国有企业财务管理的重要组成部分，也是国有企业生存与发展的前提条件。加强国有企业财务监管工作是现代国有企业经济管理的核心和基础，加强国有企业财务监管工作有利于改善国有企业内部管理结构，有利于国有企业实现其经济效益和社会效益，有利于实现出资人对国有资产的有效监管，确保国有资产的保值、增值，防止国有资产流失。因此，加强国有企业财务监管工作，顺应国有企业改革的潮流，有着积极深远的意义。

二、国有企业财务监管体系的现状

1.内部监管

内部监管通过公司的治理结构、内部控制、内部审计、制度监督、预算管理等一系列的制度、程序和方法。主要以企业股东大会、董事会、监事会、经理层、内部审计部门和职工代表大会为主体。股东大会决定投资、融资、股利分配等重大财务计划，审议批准董事会的财务报告、年度财务预算方案、决算方案等重大事项，审议批准监事会对企业财务方面的相关报告。董事会拟定投资、融资、股利分配、年度财务预算方案、决算方案等重大财务方案，执行股东大会对于财务方面的决议，决定聘任或者解聘公司总经理及其报酬事项，并根据总经理的提名决定聘任或者解聘公司副总经理、财务负责人及其报酬事项。监事会检查公司的财务情况，对董事、高级管理人员的财务行为进行监督。经理层负责日常财务工作，组织实施公司投资、融资等方案，拟订公司的基本财务管理制度，接受董事会、监事会的监督。内部审计部门有些企业是对经理层负责，有些企业是对董事会下设的审计委员会负责，主要职责是企业财务情况进行审计，并提出改进建议。职工代表大会依法选举董事会和监事会中的职工代表，从而参与到企业的内部监管之中。内部监管分为会计和财务两个方面。会计方面具体包括对货币资金、实物资产、对外投资、工程项目、债权债务、成本费用、采购、销售、担保、涉税等经济业务的监管。财务方面的内容则是对企业各个层次上的财务活动进行的约束和监督，包括企业筹资、投资、资金运营及收益分配。

2.外部监管

外部监管主要是国资委、财政、税务、审计机关或机构等为主体，对国有企业的财务会计工作的资料及其所体现的经济活动进行定期的或一次性的审查监督。国资委通过向国有企业派出财务总监、监事会人员对日常财务工作进行监管，国有企业定期向国资委报送财务报表、财务预算，国资委对国有企业的财务状况进行动态监测，对重大投资、融资、担保等风险事项进行审批，组织定期或者不定期的审计，并将财务监管的事项纳入国有企业高管人员经营业绩考核之中。财政部门监督管理财政拨付国有企业的专项资金、补贴款项的使用情况，有些地方国资委未单独设置，国资委在国有企业财务监管的职责由财政部门代为执行。税务部门对国有企业财务上的涉税事项进行监管。审计部门对国有企业的资产、负债、损益状况等财务情况进行审计监督。在监管程序上，由于监管对象不同、具体监管目的不同而有不同的监管程序。外部监管一般的程序是从非现场监管开始，根据监管对象报来的各种生产和财务信息进行分析评估，从中发现已经存在和潜在的问题，然后就发现的问题有针对性地进行现场检查，根据检查的结果，写出监管报告。

三、国有企业财务监管工作中发现的问题

1.外部监管主体缺位

表面上看，很多政府部门都对国有企业进行监管，如国资委、行政主管局、审计机关等，但在很多国有企业中，没有哪一个产权代表能够对国有企业的项目投资、资产经营充分行使权利，并充分承担责任和义务，任何一个监管机构并不对国有企业财务违纪的失察负责，形成了严重的多头监管和实际上的监管主体缺位现象。国有资产所有者的职能被政府部门分割， 造成了产权管理的多元化， 政府各部门都可以所有者的身份向企业发号施令，企业要对多个政府部门负责， 但却没有哪个部门真正对国有资产的保值增值负责任。由于所有者的责任主体不明确， 企业缺乏应有的监督和约束， 国有企业直接归各级政府管理，其产权归政府所有，但政府是由各综合经济管理部门行使管理职能的， 由于政府没有授权由哪个部门进行监管， 结果是政府哪个部门都可以管企业， 但谁都管不了， 谁都不负责任。同时， 由于政府各个部门目标的多元化，不可避免地出现政出多门、重复指令、企业无所适从， 造成监管效率的低下和监管成本的增加， 即实际上的外部监管主体缺位。

2.财务监管模式陈旧

国有企业财务监管模式手段继续沿用计划经济下的老办法，忽视了预先设防和参与决策等事先监督方法，往往习惯于采取事后监督方法，一旦造成国有资产流失，往往无法挽回。

3.股权结构不合理，股东大会形同虚设

有些国有企业股权相对集中，一股独大的现象比较严重，使得中小股东在股东大会上显得无足轻重，作为权力机构的股东大会只是一种摆设。国有股大股东实际上操纵了公司的一切， 董事、监事全由国有股股东委派， 公司机构间无法形成制约关系。公司的重大财务决定往往由国有股大股东作出，缺乏必要的财务监督，使重大财务决策的可行性、科学性受到质疑。

4.董事会难以对经理层进行有效约束

很多国有企业总经理由政府部门直接任命，而不是由董事会任命，使董事会在挑选、聘任和监督经理人员，并掌握经理人员的报酬与奖惩的权利受到严重侵害。在财务工作上，经理层不能严格按照董事会决议组织实施公司投资、融资等重大财务方案，对日常财务管理制度的完善缺乏动力。

5.内部审计部门未能充分发挥监督作用

有些国有企业的内部审计部门公司由财务负责人主管，独立性不强，有些内部审计人员为其他部门人员兼职，审计业务水平不高，甚至有些公司内部审计部门的设立就是为了应付外部监督机构的检查，搞形式主义，上述内部审计部门的种种问题， 导致内部审计的作用有限，从而造成了内部审计监督机制的弱化。

6.内部财务监管体系人员素质不高，动力不足

在现行体制下，政府往往以行政方式任命国有企业的领导人，许多国有企业领导为公务员，并且是具有一定行政级别的公务员，他们中部分人员在管理企业的能力、动力方面不足。有些国有企业人员素质不高，高级人才匮乏，对后续教育不够重视，知识结构老化。

四、完善国有企业财务监管的建议

1.深化国有企业改革，强化政府监督职能，统一外部监管主体

按照《企业国有资产法》和《国有资产监督管理暂行条例》规定，各级人民代表大会及常务委员会授权本级人民政府履行出资人职责，对国有资产监督管理，依法行使监督职权。目前比较较流行的做法是各级国资委作为各级政府的特设机构，代表本级政府履行出资人职责，不参与、不干预企业正常的生产和经营、管理活动，但对出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。（1）国务院和地方人民政府审计机关依照《中华人民共和国审计法》的规定，对国有资本经营预算的执行情况和属于审计监督对象的国家出资企业进行审计监督。（2）各级人民政府应当依法向社会公布国有资产状况和国有资产监督管理工作情况，接受社会公众的监督。（3）各级国资委根据需要，可以委托会计师事务所对国有企业的年度财务会计报告进行审计，维护出资人权益。具体操作时可建立“会计事务所信息库”，由国资委抽签决定国有企业每年聘用的会计事务所，或实施定期轮换会计事务所制度。

2.革新财务监管模式

实行财务总监委派制度和外派监事会制度。由国资委向国有企业派出监事会与财务总监。监事会对企业的重大财务事项进行监督。建立财务总监与总经理的联合联签制度，使财务总监参与到企业财务活动的事前、事中监督中，从而减少国有资产流失。

3.优化股权结构，发挥股东大会的作用

除少数承担政策性职能的企业外，国有企业应有序向非公经济开放，积极发展以公众公司为重点的混合所有制经济。通过与外资、民资、机构投资者等社会资本在资金、技术、市场、管理等方面的战略合作，实现国有资本与非国有资本的交叉持股、相互融合，打造一批产权结构多元化、市场竞争优势明显的混合所有制企业。确保股东大会有重大财务事项的决策权，并设立监事会和独立董事对董事会尤其是大股东进行监督，特别关注对重大投资、融资决策的可行性、科学性。

4.强化董事会对经理层约束机制

由国资委任命董事长为法定代表人（兼任党组织负责人），与总经理分设。董事会负责挑选、聘任和监督经理人员，并掌握经理人员的报酬与奖惩，公司经理层逐步实行市场化选聘和契约化管理。董事会把财务工作的实施情况纳入对经理层的经营业绩考核之中，使经理层能严格按照董事会决议组织实施公司投资、融资等重大财务方案，并对日常财务管理制度进行不断完善。

5.充分发挥内部审计部门的监督作用

从内审机构的设置原则上，董事会下设审计委员会，在行政系统和经营管理系统设置审计机构。内审机构，作为审计业务，要向审计委员会负责并报告工作；作为行政内容，要向总经理负责并报告工作；审计委员会成员由董事长、非执行董事、总审计长和非公司董事（外聘）等组成，从而提高内审的独立性和权威性。

6.提高内部财务监管体系人员素质，激发内部活力

结合当前实际，各级国资委研究制定国有企业领导人员选拔任用、考核评价、激励监督、培训培养、调整退出等机制。国有企业领导人员由国资监管部门实行分类考核。新进国有企业领导人员去行政化、级别化。合理增加企业经营管理人员市场化选聘比例，在经营竞争类企业积极探索职业经理人制度，更好发挥企业家作用。大力推进“人才强企”战略，积极探索适应市场经济要求的企业人才培养和引进机制，培养和造就一批国有产权代表、企业经营管理人才、科研技术人才和高技能人才。建立和完善企业各类人才评价、选拔、培养、引进、使用、激励制度，充分调动各类人才创新、创业的积极性。做到经营者能上能下、人员能进能出。加强队伍建设，对在岗职工按岗位需要组织相应的后续教育，更新知识结构。职工加强专业知识的学习，学以致用，发挥积极性、创造性，使内部财务监督的水平稳步提高。

总之，做好国有企业财务监管有利于不断提升国有企业竞争力和可持续发展能力，最终实现国有资产保值增值。

参考文献：

[1]马利琴.新国有资产管理体制下的会计监管——读《国有资产法》有感.会计师，2009年第11期

[2]高允英.如何加强对国有企业的财务监管.时代金融（下旬），2014年第5期

[3]隗景湖.新形势下国有企业财务监管创新分析.企业研究，2011年第22期