对口支援灾后重建项目管理模式研究

黄建刚

（上海城投（集团）上海老港固废综合开发有限公司，上海市 200336）

0 引言

灾后恢复重建过程具有工程属性。灾后重建工作需要极强的专业性，需要配备管理责任明晰、专业技术力量齐全的工程管理机构。在实施恢复重建的过程中，通过工程管理机构对灾后重建工程从规划设计、物资采购、施工监督、验收交付等各方面进行全过程专业化的计划和控制、组织和协调。在计划经济时代，我国政府在灾后重建中主要采用建设工程指挥部模式。随着项目管理模式的不断创新和我国项目管理水平的不断提高，我国政府在2008年的汶川地震后的恢复重建过程中引进了一些新型的项目管理模式。

不同受灾县灾后重建进度差异较大，除了规划编制时间短、前期准备不充分、地质条件等共同因素影响外，援建方式、援建对象、援建金额的不同，特别是援建项目管理模式的不同直接影响重建进度。

本文根据都江堰市灾后重建的实际情况，上海市对口援建工作主要采取“代建制”项目管理模式，并在实施中严格把握实施重点，体现了管理创新。

1 灾后重建管理模式简介

1.1 指挥部模式

灾后恢复重建项目指挥部模式是指在自然灾害发生后，由政府成立专门负责恢复建设的组织指挥部门。对整个重建过程中的设计规划、清理搬迁、建设施工、市政工程、物质供给、交通运输等方面进行协调和控制。灾后重建专项指挥部是整个灾后重建工程的坚强领导核心和中坚指挥机构，在灾后重建过程中发挥出了统一、集中、高效的组织协调作用。在灾后重建专项指挥部的领导下，重建呈现出规划、设计、投资、施工、分配和管理六个统一的良好局面。随着灾区恢复重建情况的变化，子指挥部或其他形式的指挥机构会相应建立，使灾区重建工程的指挥结构形成点面结合、层次分明、集中与分散协调统一的指挥调度系统。

1.2 传统模式

传统模式(Design-Bid-Build Pattern)，又称设计-招标-建造方式，是国际上目前最通用的项目管理模式。采用这种模式的项目包括世行、亚行贷款项目和采用国际咨询工程师联合会(FIDIC)“土木工程施工合同条件”的项目等。在灾后重建过程中，这种工程项目管理模式也被诸多工程项目选取使用。

1.3 BOT模式

受自然灾害的影响，受灾地区生命线系统几乎陷于瘫痪，相当多大型公共基础设施有待恢复重建。巨大的资金缺口给灾后恢复重建项目造成了巨大压力。这时，政府部门就可以通过引入BOT模式，来为灾后恢复重建过程中的大型公共基础设施进行融资，引入BOT的同时，恢复重建项目的工程风险也转嫁到了承包人身上，如此，政府就能够有更多的精力去关注灾后恢复重建中的其他问题。BOT承包人通过对承建项目的建设与管理，并在特许经营权下取得经营收益，将实现一个双赢的局面。

2 上海市对口援建都江堰市灾后重建项目管理模式

针对都江堰市灾后重建的实际情况，上海市对口援建工作主要采取“代建制”项目管理模式，由援建后方上海市委托专业的代建公司——都江堰项目公司作为项目业主，负责项目的实施，而上海市援建指挥部作为间接的使用单位，负责履行项目使用单位的部分职责，在项目建设完成后再由其向都江堰市当地有关使用单位进行移交。

2.1 代建制的特点

2004年，国家发布《国务院关于投资体制改革的决定》，其中对代建制作了如下表述：对非经营性政府投资项目加快推行代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。政府部门可以委托具有专业技术资质和管理能力的法人单位作为代建人，承担建设项目全过程管理工作。代建制主要运用于非经营性政府投资项目。

在灾后恢复重建过程中，灾区政府可以利用代建制作为一种新的政府投资项目的管理方式，提高项目管理水平，控制项目投资规模，转移项目风险。另外，利用代建制管理模式进行投资，可以提高项目建设期的财政资金使用效益，降低运营期的成本和费用。

2.2 代建项目的实施程序

代建项目的实施过程主要包括四个工作阶段。

（1）确立代建项目

公益性的建设项目首先由使用部门或单位根据实际需要和发展规划编制项目建议书，报发改委审批，经由发改委批复，确定该项目实行代建制，以明确具体的代建方式。项目立项后，使用单位再按照发改委批准的项目建议书建设性质、建设规模和总体投资金额，提出项目使用的功能配置、建设标准等，最后由代建人进行设计管理。

（2）确定代建人

代建工程项目由政府部门直接委托或者公开招标选择代建人。

（3）订立代建合同

“项目代建合同”由代建人、发改委和使用单位三方共同签订。

（4）履行代建合同

代建合同订立之后，代建人就开始行使代业主的职能，负责选择、勘察、设计、施工、材料设备的招标等相关工作，并需要接受政府部门的监督和管理。

2.3 援建项目代建制管理模式特点

上海市对口支援都江堰市灾后恢复重建项目的管理模式具有以下一些特点：

（1）具有很强的约束机制；

（2）援建项目管理专业化；

（3）分工明析，责任明确；

（4）投资控制严格规范。

3 灾后重建项目的管理重点

3.1 项目组织

3.1.1 组织设置的原则

（1）统一指挥、分工协作、界面清晰

上海指挥部是在上海市对口支援都江堰市灾后重建工作领导小组下设的负责指导、协调、统筹、推进上海市对口支援项目的执行机构。上海的其他参建主体在其统一指挥下开展各项工作，确保援建项目命令和指挥的统一。上海指挥部各部门、各参建单位和都江堰各主管部门在项目建设过程中根据其所承担的任务在开展工作时明确各方的工作界面，在合理分工的基础上强调密切合作，确保项目建设的顺利进行。

（2）简洁、高效的扁平化管理

由于项目种类多、数量大、管理任务重，必须建立简洁、高效的管理体系，合理设置管理幅度及跨度，进行项目的扁平化管理，实现管理资源的有效配置。

（3）充分授权与过程监督有机结合

针对重建项目的特点，为了提高管理效率，需对各参建方根据责任范围进行充分授权，同时为了加强项目建设过程的控制，必须对项目实施进行有效监督，设置一定的授权范围，体现充分授权与过程监督的有机结合。

（4）项目群与单项目的统筹管理

为了在有限资源下，实现对项目群及各单项目的最优化统筹管理，构建重建项目管理群体与单体层面密切协作的矩阵式组织架构，并在项目群中创建单体项目间相互协作的工作环境，充分利用所有项目资源，统筹协调各项目的建设。

3.1.2 项目各阶段职责分配矩阵

项目各阶段职责分配矩阵见表1。

3.2 前期管理

为有序、有效地开展项目前期工作，贯彻党中央、国务院、上海市委市政府关于重建工作的精神，结合国家和地方关于重建工程的有关建设管理规定，规范包括项目建议书、可行性研究报告、规划设计方案、开工前准备等相关证照办理、相关手续审核和批准等项目前期工作，制定前期证照办理工作的规定。

表1 项目参建各方职责矩阵表

根据重建工程的总体职责分配，项目前期的各种证照办理由建设单位负责，项目管理部予以配合、协助，为证照办理提供必要的材料。

3.3 设计管理

项目公司为了规范重建项目从前期方案设计至工程完成整个过程中的设计管理流程，明晰设计管理中的参与各方职责及工作界面，制定设计管理规定。设计管理的基本目的是通过对整个设计过程有效的管理，确保设计质量，控制设计进度，满足工程建设技术经济合理，保证项目实施的顺利进行。

3.4 进度管理

项目公司为规范重建项目进度管理的工作步骤、内容、工作程序及工作记录，明确各参建单位进度管理的范围、内容、要求、程序及职责分工，制定进度管理规定。

3.5 投资控制及合同管理

项目公司为规范上海市对口支援都江堰灾后重建项目的投资控制及合同管理的工作步骤、内容、工作程序及工作记录，制定投资及合同管理规定。

3.6 质量管理

项目公司根据国家、上海市、都江堰市和工程建设行业对工程建设质量管理的法律法规及相关规定，为加强工程建设的质量管理，明确参建各方的管理职责，切实贯彻工程建设强制性标准，稳步提高工程建设质量管理水平，保证工程质量符合相关规定和设计文件，满足社会公众利益需求，制定质量管理规定。

3.7 应急事件管理

项目公司为确保上海市对口支援都江堰市灾后重建工程的顺利进行，对突发事件进行及时有效的处置，避免事态的扩展，按照国家相关法律法规的要求，结合援建工程的实际情况，制定应急事件管理规定。

3.8 会议管理

项目公司为规范重建项目的会议管理，确保会议决议文件的及时签发和有效落实，积极协调解决项目建设过程中的问题，制定会议管理规定。

4 对口援建管理创新

项目公司援建工作在上海援建指挥部正确领导下，在指挥部援建项目及资金管理等一系列机制下，在抓住项目建设工程质量安全、工程进度、资金监管和投资控制不放的同时，通过管理创新，让高效管理成为了援建重要的“生产力”，为又好又快推进援建项目建设提供了技术和专业保障。管理创新主要体现在：

（1）第一时间建立各项管理制度，规范建设程序；

（2）抓住总盘投资可控，落实“可研、初设、施工图阶段”投资控制，“交钥匙”项目决算投资比概算批复投资结余5%左右；

（3）攻坚招标投标环节，保障援建建设“提速不出轨”；

（4）“精细、准确、严格”，做好合同管理和支付管理；

（5）贯彻指挥部“聚焦工程一线，服务工程一线，倾斜工程一线”的管理要求。

5 结语

采用代建制管理模式，上海市对口支援都江堰市灾后重建项目保质保量建成。期望本文的研究对灾后恢复重建工程项目管理的理论和实践有一定借鉴意义。