自贸区：中国改革开放的试验田

文｜ 本刊记者 龚 寒

自贸区：中国改革开放的试验田

文｜ 本刊记者 龚 寒

自贸区不是政策洼地，其核心任务是制度创新。通过试验，总结出可复制、可借鉴的经验，推广至全国，为国家全面深化改革率先探索，才是中央的真正用意。

中国（广东）自由贸易试验区

2015年3月24日，中国中央政治局召开会议，审议通过广东、福建、天津自贸区总体方案。这是继上海自由贸易试验区成立之后的又一重大举措。

上海自贸区的成立，被认为是和中国20世纪80年代建立深圳特区、2001年加入WTO一样，在中国对外开放历史上具有标志性意义的事件，是中国政府在改革涉入深水区后的一次大胆尝试。

以开放倒逼改革，是中国政府在上海自贸区成立之初便确立的理念。多位从事自贸区研究的专家在接受本刊记者采访时强调，自贸区不是政策洼地，其核心任务是制度创新。通过试验，总结出可复制、可借鉴的经验，推广至全国，为国家全面深化改革率先探索，才是中央的真正用意。

国务院发展研究中心对外经济研究部原部长张小济在接受本刊记者采访时表示，现在习惯于提“自贸区”，但其完整表述应该是“自由贸易试验区”。

“关键在‘试验’二字，就是在改革开放里先走一步。很多地方还是把眼睛盯在先走一步的红利上，其实更需要的是承担起先走一步的责任。”张小济说。

内外困境下的改革尝试

2013年9月29日，上海自贸区正式挂牌。国务院总理李克强曾指出，设立上海自贸区将是本届政府打造中国经济“升级版”的重要举措。

国泰君安证券首席经济学家林采宜曾撰文表示，上海自贸区诞生的内因，在于中国经济需要寻求新增长点。国际需求疲弱，劳动力成本升高导致产业转移，传统依赖出口的增长方式已难以为继；外因则源于全球贸易竞争。美欧日三大经济体力图通过TPP（跨太平洋伙伴关系协议）、TTIP（跨大西洋贸易和投资协议）和PSA（诸边服务业协议）形成新一代高规格的全球贸易和服务规则来取代WTO。

天津滨海新区塘沽新城镇龙达农业科技生态园

“尤其是TPP，要求成员国彼此免除关税，并且全面开放包括农业、金融服务业在内的几乎所有经济领域，实现资本、人员的真正流动。新的游戏规则和可能出现的新贸易格局倒逼中国在较短的时间窗口内开展试验。”林采宜强调。

这种试验首先落在了中国开放度最高、综合经济实力最强的城市上海身上。

上海自贸区的方案，确立了其改革的方向：扩大服务业开放、推进金融领域开放创新，具有国际水准的投资贸易便利、高效便捷的监管以及规范的法制环境。

2014年9月，上海自贸区成立一周年之际，上海市委书记韩正表示，上海自贸区最大的亮点在于负面清单管理，而最大的挑战来自政府的事中、事后监管。在“负面清单”出现之前，中国外商投资管理的主要依据是《外商投资产业指导目录》，指导目录分条列出了对外资的鼓励类、限制类和禁止类行业。

2014版负面清单相比2013年的大幅削减，特别管理措施由原先的190条调整为139条，减少51条，其中实质性取消了14条管理措施，放宽了19条管理措施。为了推行负面清单管理制度，全国人大授权上海自贸区暂停有关外商投资的三部法律，期限是3年。

韩正表示，2015年版的负面清单将进一步缩短。列入清单的内容完全由市场主体自主决定，政府不再干预企业和微观经济，而是在市场发展的过程中实施事中事后监管。这对政府的工作提出了新的高要求，从以往以审批为主的管理模式转变到事中、事后的科学监管上，更加按照国际规律办事。

“这些制度的创新，从体制机制和管理制度上切实为营商创造了非常好的环境，特别是提高了效率、激发了市场活力、降低了企业运营成本。这些制度保证了内资外资、国企民企的同等、公平待遇。”韩正说。

数据显示，上海自贸区成立一年后，新增企业1.26万家，超过上海过去20年的累计总和。新设外资企业1784家，已经办结了107个对外投资备案，中方对外投资总额累计23亿美元。同时，一年来上海自贸区有21项制度在全国复制推广。其中，投资管理方面有6项、贸易监管方面有9项、金融创新方面有6项。

2015年3月9日，商务部新闻发言人、政策研究室主任沈丹阳在网络访谈时表示，上海自贸区的改革措施，大部分都将在新成立的三个自贸试验区继续试验推广。

要改革还是要政策

新成立的广东、福建、天津三个自贸区，被认为各具优势。广东毗邻香港，是中国改革开放的最前沿，以及中国作为“世界工厂”的起点。2014年，广州GDP总量达1.66万亿元，增速8.5%；福建邻近台湾，平潭试验区在两岸合作上已经做了诸多尝试；而天津则是京津冀地区的港口城市，天津自贸区也是长江以北的唯一自贸区。

沈丹阳表示，广东自贸区将主要立足于与港澳的融合与合作，推进粤港澳服务贸易自由化，带动泛珠三角和内陆地区产业转型升级；福建自贸区将以深化两岸合作为着力点，积极推进和台湾地区投资贸易便利、人员往来、服务业开放合作模式；而天津自贸试验区则将致力于推动实施京津冀协同发展，促进区域产业合作转型升级，共同建设区域科技创新和人才高地，增强口岸服务辐射功能。

从外界的反应来看，在广东自贸区中，前海现代服务业合作区虽只有15平方公里，但在金融创新和人民币国际化方面肩负重任，被定位为安全高效的粤港澳深度合作示范区，其金融改革被寄予很高期待。

金融改革是前海现代服务业合作区成立之初即确定的方向。2015年“两会”期间，招商银行马蔚华委员建议尽早开行“深港通”，吸引海外资金加大对内地股市的投资，使香港、上海、深圳在一个共同的平台上各显优势，公平竞争，为中国经济的发展共同做出贡献。张小济认为，前海金融步子可以迈得大一些，金融改革力度甚至有望超过上海。

虽然有关部门表示对新的自贸区还没有具体规划，但各地申请自贸区的热情却不减，这种热情在两会期间尤其明显。

面对当前各地申报自贸区的热情，上海市政府参事室主任、上海自贸区实验区协同创新中心理事会理事长王新奎认为“应该热情”：“政府报告中已经提到，要‘构建全方位对外开放新格局’。中央现在要求，开放就是改革，一定要拿出改革成果，并提供可复制、可兑换的经验。不是申报到了，就有特殊政策倾斜，如果指望这个，肯定会失望的。”

王新奎曾深度参与了中国上海自由贸易试验区总体方案设计。他说，早在上海自贸区做总体方案时，全国各地就纷纷申请自贸区，观念上还是通过划一块地要特殊政策，后来中央及时纠正了这一倾向。

“2014年5月份，习近平主席在视察上海自贸区时讲得很清楚，不搞碎片化，不搞政策洼地，不搞跑马圈地。当前粤闽津三个新自贸区都是在这样的指导思路下设立的。”王新奎说。

张小济告诉本刊记者：“在自贸区成立之前，李克强总理曾经问上海市的领导，你们是要政策，还是要改革？他们回答，要改革。”

但地方官员是否有主动改革的动力？如何避免以改革名义要政策？

“中央现在把得很紧，如果你提上来的方案，提不出新的试验内容，没有真正承诺和承担起改革开放先行先试的责任，只是比照别人，那就不予以批准，后面排队的一大堆。自贸区不只是对当地发展有好处，最重要的是要对全局有所贡献。”张小济表示。

张小济认为，自贸区的未来前景取决于两个方面，一个是地方的积极性，一个是中央的授权。

“也就是它想试什么，让它试什么。我认为，中央各部门该放权的要放权，把试验空间给人家留足了。否则本来不是做盆景，你绑得太多了，最后还是盆景。”张小济说。

政府自身的“革命”

广东、福建、天津三个自贸区的挂牌，令许多人联想到改革开放初期，多个经济特区设立带来的新一轮开放热潮。

“自贸试验区改革探索的根本大背景，是国家全面深化改革中的核心问题，就是要把党的十八届三中全会提出的处理好政府与市场的关系这一根本改革，在自贸试验区里试出整个制度体系，这是最大的国家战略。”

“2015年的政府工作报告提到，开放也是改革。我们的观念终于转变过来了。”在接受本刊记者采访时，王新奎指着政府工作报告中这一行字，由衷地感到欣慰。

王新奎说，我们过去衡量对外开放，标准是进出口贸易多少、外资吸引多少、在国民生产总值里占多少，而总理在工作报告中的提法是“以开放赢得发展的主动”，这意味着开放的水平高低，要看是不是能赢得主动。

在王新奎看来，这一观念转变的根本原因，在于看清了新一轮经济全球化的方向。过去是以行业分工，现在则是以价值链来分工。

“高水平的开放不是一个量的概念，而是质的概念，而且要拿到国际上去评价。”王新奎说。

在这个过程中，政府角色变化是一大考验。李克强曾提到，政府要勇于自我革命，给市场和社会留足空间，为公平竞争搭好舞台。

张小济在调研中发现，由于一些部门管理滞后、改革不配套，影响了改革红利的释放。“例如，通过取消审批，公司很容易领到工商营业执照，但因为一些行业许可仍然盘踞，导致领了执照却开不了业。一些权力部门仍然在‘守’，所以总理这次提出三证合一，要进一步取消没有必要的行业准入和资质规定等等。”

“我们改革中的难点，也是今后要集中精力推进的重点，是政府的管理创新。”韩正说，“什么叫政府的自我革命？就是要改变过去一直延续到现在的、以审批为主、特别是以前置审批为主的政府管理模式，这必须改变。自贸试验区探索的，就是对过去政府以审批为主的管理模式的颠覆性创新。”

“一年前，我们对制度创新重要性的认识，远远没有今天认识得这么高、这么深。”韩正曾对媒体表示，“自贸试验区改革探索的根本大背景，是国家全面深化改革中的核心问题，就是要把党的十八届三中全会提出的处理好政府与市场的关系这一根本改革，在自贸试验区里试出整个制度体系，这是最大的国家战略。”