日本公害的历史教训

宫本宪一　曹瑞林译

摘 要：1954—1974年，日本经济以GDP年增长率10%的速度高速增长。期间，企业懈怠防止公害的安全投资，政府也没有采取相应的公害对策，因而发生水俣病和大气污染等公害。当地居民要求地方政府采取对策，并通过法律诉讼对制造公害的企业进行举报。在社会运动的压力下，政府从20世纪60年代末开始采取公害对策，80年代日本的主要公害问题得到解决。然而，大量生产、大量流通、大量消费和大量废弃的经济增长模式旧态依然，公害对策滞后，由此发生福岛核电站事故和石棉灾害等公害。中国也在经历与日本经济高速增长时期同样的公害问题，希望日本公害的历史教训能对中国有所借鉴。

关键词：日本公害；污染者负担原则；公害对策

中图分类号：F124 文献标识码：A

文章编号：1000-176X（2015）08-0030-06

一、引 言

环境危机和贫困问题是当今世界面临的两大社会问题。20世纪50年代以后，在重化工业化和大城市化的现代化进程中，大量生产、大量流通、大量消费和大量废弃的经济增长模式在全世界普及。有害化学、金属物质等被大量使用和排放。从地区污染到全球规模的气候变化，公害侵害着人们的健康和环境，并给经济活动带来深刻影响。本文所说的公害是指由经济活动产生的有害物质和行为造成的环境污染，使人们的健康和生活环境受到侵害的现象，是“公共卫生之害”的简称。

与环境问题相关的行政与科学历史尚浅。发达国家开始设立环境行政部门和制定相关立法始于20世纪60年代末。在科学领域，除了公共卫生学以外，可以说直到20世纪70年代末尚未出现与公害、环境科学有关的大学和研究机构。20世纪60年代前半期，日本关注公害和参加公害研究委员会的研究人员只有7人（其中经济学者3人）。但现在日本环境经济政策学会会员已逾1 400人，而且在所有学术界领域都成立了环境问题的研究机构，几乎所有大学都开展环境问题研究并开设环境课程。这说明公害和环境问题已经成为重大的政治经济问题，并有必要对此开展研究和教育。

通过对日本最早的石油工业区四日市进行研究发现，发生公害后许多受害者得不到救济，而且政府也没有采取相应的公害对策。当时的现代经济学将公害视为市场制度的外部性问题来看，而并没有将公害作为社会成本纳入到经济活动中。不仅如此，破坏海岸线填海造工业用地在经济核算上却能增加国富。这样的经济学不能防止由经济增长带来的公害问题，因为它得出的是越破坏环境，越能使经济发展和福祉提高的错误结论。我想宫本宪一于1962年发表《悄然入侵的公害》一文，并于1964年与京都大学庄司光教授共同出版《可怕的公害》，这是日本第一本跨学科的公害启蒙书。从这个时期开始，日本大众掀起了批判导致公害发生的经济增长方式，并要求政府采取对策的运动。在之后的十年间，环境科学伴随着公害的严重化开始得到发展。日本为了解决严重的公害问题，推进了独创的理论和相应的对策。20世纪80年代，重化工业化导致的诸多公害问题得到解决。中国晚于日本30年进入经济高速增长时期，也出现了严重的公害问题，但中国尽早吸取了日本等国治理公害的经验。中日两国的自然环境和资源不同，社会体制和文化也不同，因而也不能做单纯的比较。然而，日本怎样在短时间内解决了世界范围内最为严重的公害问题，以及最近又是如何应对福岛核电站事故和石棉灾害等新问题？下面对日本公害史及其历史教训进行梳理和介绍，以期对中国有所借鉴。

二、日本公害概况及其成因

1.公害概况

1954—1974年，日本经济在重化工业化和大城市化的驱动下，GDP实现了年增长率10%的高速增长。然而在这个过程中，发生了严重的公害问题。1960年大阪雾霾天数达到156天，河流生物需氧量（BOD）超过50ppm（饮用水标准在2ppm以下）。企业大量抽取地下水和天然气，导致严重的地面沉降，海岸带也遭受侵蚀而频发灾害。居民吃了有机汞污染的鱼类后，脑中枢神经受到侵害，发生两次水俣病，受害者超过数万人。由于镉中毒所致患疼疼病丧生者达数百人，受到镉污染需要净化的耕地面积达到7 575公顷。被称为四日市哮喘的大气污染公害病在大城市和工业城市蔓延。根据《公害健康被害补偿法》，政府认定的公害病患者约10万人，支付给患者的补偿金每年超过1 000亿日元。1970年，报纸每天报道公害事件，成为60年代末最严重的政治问题。欧美的研究人员认为当时的日本发生了伴随现代化产生的所有公害，并称日本为“公害先进国”。

2.产生公害的结构性原因

公害虽然也有像水俣病这样由于CHISSO（日本的一家化工企业）的犯罪行为引起的事例，但在经济高速增长时期被称为“公害先进国”，在日本全国范围内日常性地发生公害并不是一家企业的失败，而是由于政治经济体系的缺陷所造成的。

（1）在投资领域忽视安全投资。

经济高速增长时期，企业每年的设备投资增速超过20%。粗钢产量由1955年的941万吨增加到1965年的4 778万吨，原油进口量由1955年的1 215万千升增加到1965年的8 414万千升。经济规模扩大化和重化工业化的发展使有害物质的排放量迅速增加。企业为了实现利润最大化，节约成本，消极对待旨在防止公害的安全投资。1964年日本大企业防止公害投资仅占设备投资的1.7%。1965年防止水污染投资为零，生物需氧量处理率为零。虽然生物需氧量处理率逐年上升，但直到1971年生物需氧量处理率也仅达到13.3%。在急剧扩大的资本投资过程中，懈怠防止公害的安全投资是日本发生公害的首要原因。

（2）在经济高速增长过程中，高污染的重化工业在产业结构中占主导地位，石油和核能在能源结构中占主导地位。按行业来看，硫氧化物等大气污染物排放强度最高的是钢铁、化工和电力三个行业，占污染排放总量的69%。如果将水污染以化学需氧量（COD）指标来衡量，化工、造纸和食品三个行业的排放量占84%。

（3）从以轨道为中心的公共交通到以汽车为中心的交通体系。1955年汽车的货物运输和旅客运输分别占11.7%和16.6%。汽车特别是卡车排放出大量硫氧化物、二氧化氮和细颗粒物等污染物。1980年汽车的货物运输和旅客运输分别占40.7%和55.2%，城市大气污染的主角自20世纪80年代以后变成汽车。

（4）追求集聚利益所导致的大城市化与城市问题。

在日本经济高速增长过程中，为了获取集聚利益最大化，重化工业园区在大城市圈集聚，大城市圈单位可居住面积的污染物排放量为全国平均水平的数倍。而且因为产业和学校的集聚，就业也都集中到大城市圈，进而推动大城市化。1960年日本三大城市圈（东京、名古屋和大阪）人口占全国人口的37.4%，1975年上升为44.9%，15年间三大城市圈人口增长1 533万人，相当于当时捷克一个国家的人口规模。集聚的人口为高浓度的污染所困，三大城市圈发生了由于产业和人口集聚的负效应造成的公害。

（5）大量消费和大量废弃城市生活方式的普及。

战前日本人把勤俭节约作为生活美德，而战后正相反，大量消费，特别是拥有电视、电冰箱等耐用消费品和汽车成为人们生活富裕的标志。推进这种生活方式的变化实际上来自企业大量生产和大量销售的需求。所谓耐用消费品，实际上徒有其名，家庭用 洗衣机在十年间里更新了44次款式，电视是3至6个月，汽车是4至5年更新一次款式。于是，老款式没有零件来修理，人们只好更新换代。在外就餐也变得非常普及，导致大量的食品废弃，由此出现大量难以处理的垃圾。在处理垃圾过程中，产生了二噁英和水银等化学物质的公害。

（6）在政策形成过程中，政界、官界和财界（一部分学界）共谋。

政治、行政财政组织主导的经济开发主义，缺乏对中央和地方政府的民主制约。规制公害，保护环境这一最高公共物品的中央政府和地方政府懈怠防止公害和环境保护。不仅如此，政府推进经济高速增长政策，建设道路和机场等公共事业制造了噪音、大气污染等公害。政府最早制定的相关法律是1958年旨在处理纷争的《水质二法》和1962年的《煤烟规制法》。由于受到来自经济界的巨大压力，规制标准不严格。这些规制标准对防止水俣病和四日市大气污染完全不起作用，甚至使得污染蔓延。1961年日本地方政府公害、环境部门公务员人数仅有300人，环保预算140亿日元，扣除下水道费后的环保预算也只有2亿日元，完全无济于事。

三、解决公害问题的途径：地方政府革新与公害诉讼

1.居民运动与地方政府革新

欧美国家在20世纪60年代末才开始制定与环境有关的立法，并设立相关行政部门。为了解决公害问题，日本没有参照欧美国家的经验。1963—1964年，由居民发起了举报公害和预防公害的运动。而给日本社会带来最大影响的是政府决定在静冈县三岛、沼津地区建设石油工业区而遭到反对的运动。其特征则是一次科学教育运动。日本静冈县三岛和沼津地区位于富士山麓附近，是风景秀丽的的疗养胜地。但从企业的角度来看，这一地区距离规模巨大的东京消费圈不远，交通便利，又有水源丰富的河流，而且还有大型港口和优秀的劳动力资源。所以这一地区是投资建厂的绝好区位。日本政府把这一地区作为推进经济高速增长政策的重要据点，将其指定为开发地域。但当地居民已经看到了四日市石油工业区的公害问题，以“不要第二个四日市”为口号，对政府的地区开发提出质疑。当地国立遗传研究所的研究人员和沼津工业高等学校的教师接受三岛市长的委托，对在本地区建设石油工业区将给环境带来的影响进行调查。调查结果显示，如果建石油工业区将有产生大气污染和水污染等公害的可能性。当地居民以科研人员的调查报告书为核心材料，召开了300多次公害学习会。而且还对四日市等公害发生地区进行实地调查，就引进重化工业还是维持地区农渔业和工业进行研讨。根据调研整理的事前环境影响调查，引进重化工业产生公害的可能性很大，居民反对政府的地区开发计划。政府予以对抗，最初派出环境评估调查团进行调查，得出“没有引发公害的危险”的结论。政府与民间的结论产生对立，当地调查团对政府调查团的结论提出质疑，并要求召开双方共同参与的科学研讨会。研讨会的结果是，政府调研报告疑点重重，当地居民不认同政府的调研结果，持续开展反对运动。

日本除了外交和防卫以外的内政，都承认地方自治。因此，即使是中央政府的计划，当地市町村首长和议会不承认，就不能进行开发。三岛、沼津地区的居民通过反对公害运动拒绝政府和企业在此建设石油工业区。日本政府第一次因为居民反对公害，导致经济增长政策主导的地区开发受阻。三岛、沼津地区居民运动影响到全国，特别是在城市，掀起了反对公害的社会舆论和运动。结果变成政府要想推进经济增长政策，就必须考虑公害对策问题。

1967年日本率先制定《公害对策基本法》。基本法的内容设定了环境标准，是一部规制全国企业的划时代的法律，却受到来自经济界的压力。这部法律的目的是协调经济增长和保护环境，以经济增长作为前提条件，对环境进行保护。作为反映这部法律妥协性的一个具体事例，当初专家将二氧化硫的环境标准设为日平均0.05ppm以下。经济界认为这个标准太严格，政府将专家设定的标准提高了一倍，改为年平均0.05ppm以下（日平均0.10ppm以下）。居民与专家坚决反对政府与经济界的这种妥协。在居民运动的支持下，东京、大阪、横滨、京都和神户等大城市相继出现反对自民党政府的以日本社会党和共产党为主导的在野党政权。这在日本被称为革新自治体，当时占到全国地方政府的1/3。尤其是东京都表现出强烈的反公害姿态，制定了比《公害对策基本法》更加严厉的《东京都防止公害条例》。环境标准则采用专家提出的将二氧化硫的环境标准设为日平均0.05ppm以下，并要求企业最大限度地履行防止公害的义务。因为《东京都防止公害条例》比中央的法律还要严厉，所以中央政府认为其违法，双方发生争执。1970年日本国内产生了多次光化学烟雾和铅、镉公害事件，国民要求防止公害优先于经济增长，支持《东京都防止公害条例》的呼声成为主流。另外，国际社会也举行了“世界地球日”活动，世界范围内要求防止公害和保护环境的呼声高涨。在这种形势下，日本政府迫不得已实施环境政策的转向，在1970年末召开的公害对策国会上制定了与环境保护相关的十四项法律，把包含妥协性目的《公害对策基本法》改成环境保护优先的内容。根据环境保护法律，日本制定了严厉的环境标准，强化了各种规制，并于1971年设立环境厅。

2.通过公害诉讼救济受害者

在大城市圈，居民反对公害和保护环境的舆论非常强烈，通过地方政府财政对受害者实施救济。但在企业力量强大的城市和农村，受害者则受到孤立和歧视，也得不到政府救济，因而作为最后的手段受害者进行法律诉讼。1967年日本开始对新泻水俣病、熊本水俣病、富山疼疼病和四日市哮喘病四大公害病进行诉讼。在以前的受害赔偿诉讼中，作为个别因果关系，需从病理学角度验证企业污染成为受害者患病的原因。但在公害诉讼中做这样的证明是不可能的。特别是对于大气污染而言，污染企业有多家，受害者也有多人，企业排放的二氧化硫给受害者带来多大程度的危害，事实上没有办法通过个别定量分析进行认定。而且哮喘病又是非特异性疾病，通过工厂和汽车烟尘以外的原因也可能发生。但很明显的是，在二氧化硫浓度异常高的地区，哮喘病发病率高达5%—10%，而空气质量好的地区发病率一般只有2%。因而在公害诉讼中，受害者原告为了证明这种集体性公害病发病的因果关系，采用社会医学的流行病学。受害者在污染地区居住一段时间，暴露于污染并患上指定的公害病，就依据法律认可的盖然性，认定为企业的责任。而且企业即使遵守相关法律，但发生了受害情况，也认定为企业的责任。根据这一新的法理，到1973年为止，四大公害病诉讼均以受害者的胜诉而告终。

在开展公害诉讼的同时，受害者与污染企业之间也反复进行直接交涉，甚至出现暴力争端，但合法诉讼的结果找到了解决受害救济的途径。公害诉讼给企业带来很大冲击，经济界希望通过行政手段解决受害赔偿。同时，由于受害者通过法律诉讼到最终判决为止要经过漫长的过程，其中许多受害者还没得到救治已经离开人世，而且受害者本人还要承担一定的诉讼费用，因而受害者也希望通过简便的行政方法得到救济。1974年日本制定了世界上第一部《公害健康被害补偿法》，这部法律与劳动灾害补偿制度一样，通过行政手段对受害者进行救济。该制度具有划时代的意义，但在制定过程中有些匆忙，存在很多缺陷。对大气污染患者的救助十分有效，每年约有9 000多人提出申请救济，最多时有多达10万被害者得到生活保障和医疗费救济。19世纪80年代末该制度，在日本已经没有必要进行产业公害诉讼。

四、日本公害对策的成果及特征

公害有三个社会特征，与此相对应公害对策也必须具备相应的准则。一是受害从生物弱者开始。大气污染给少年儿童、老年人和体弱多病人群带来很大影响。1987年3月末，政府根据《公健法》认定的大气污染患者达到了98 694人，其中14岁以下少年儿童占33.9%，60岁以上高龄人群占28.5%。尤其水俣病中少年儿童（包括胎儿水俣病）和高龄者居多，疼疼病患者则有很多是中年经产妇。他们大多数没有从事经济活动，所以即使出现受害，在市场经济体制下，由于对经济活动不产生影响，其受害也很容易被忽视。因此，在市场原理的外部必须实施社会救济。二是受害者集中在中低收入阶级等社会弱势群体。高收入人群居住在环境良好区域，食用营养价值高的食品以维持健康。即使大气受到污染他们也有迁移的自由，还可以购买空气净化器等防御装置。即使患病，也可以接受高水准的医疗。与此相反，公害患者多属于中低收入阶层，他们大多居住在工厂和高速公路周边等环境恶劣区域，吃得也很差。他们为选择优良环境进行迁移和转换工作的自由度很低。即使患病，也没有足够的经济条件享受医疗服务。因此，采取社会救济是十分必要的。三是与其他经济损失不同，公害造成的受害有一部分是不可逆转的，靠事后补偿都无法再生和恢复。公害引起的健康障碍多为不治之症，至于死亡就更是无可挽回。如同海岸的填海造地和对原始森林的采伐等都属于不可再生的自然破坏。对历史景观、文物的损伤破坏也都是不可逆转的损失。因此，伴随着环境破坏的经济活动不应仅仅停留在对被害者的经济赔偿，应该要求其停业或进行根本性变更。为了防止这样的损失，就需要有环境事前评估制度和规划等有效预防措施。

1.公害对策的成果

进入20世纪70年代，随着环境政策的进展，公害对策的效果也开始显现。19世纪70—80年代，二氧化氮因为汽车的增加维持平稳状态，而二氧化硫明显下降。造成水污染的主要物质减少。1977年经济合作与发展组织（OECD）在回顾了日本的环境政策后，得出如下结论：“日本虽然已经在很多消除公害的战斗中取胜，但还未赢得旨在提高环境质量的战争”。

20世纪70年代公害治理投资明显增加。为了得到消除公害已经成功这样的结论，首先有必要看一下企业在进入20世纪70年代以后所进行的公害治理投资的变化。1970年资本金在1亿日元以上的大企业公害治理投资占固定资产投资的5.3%，1975年公害治理投资占比为17.7%。企业对排烟脱硫等公害源头治理设备进行了大量投资，规模和投资比重在当时达到世界最高水平。1975年受石油危机等世界经济不景气的影响，治理公害的投资减少。但通过20世纪70年代的大规模投资，二氧化硫污染问题已经解决。公害对策不仅仅依靠排烟脱硫，还通过能源转换和产业结构升级等变革解决污染问题。另外，1971年日本开始实施公害对策管理人员的国家资格考试。1971—2007年，公害对策管理人员的国家考试合格者达到31万人。他们在生产现场对污染源进行细致核查，帮助企业减少污染的产生和排放。

工作在环境部门的地方政府公务员和经费也得到快速增加。1961年日本地方政府环境部门公务员人数仅有300人，环保预算140亿日元，扣除下水道费后的环保预算仅有2亿日元。1974年日本所有都道府县和346个市町村制定了公害预防条例，并设立环境部门。公务员人数达到12 317人，环保预算9 537亿日元，政府部门发生如此剧变是前所未有的。政府环境部门配备了专业人员，在都道府县和大城市成立了公害对策研究机构。1975年政府与民间的公害治理经费达到国民生产总值的2%，成为世界最高水平，但这没有给当时日本经济带来很大影响。日本为了推进公害对策有效利用财政投融资。当时日本储蓄率很高，居民储蓄主要集中在政府管辖的邮政储蓄。以邮政储蓄为基金，政府制定财政投融资计划，作为政府银行的日本开发银行给企业公害治理投资发放长期低息贷款。另外，对公害治理投资实行减税措施，并取得明显成果。

2.公害对策的特征

公害对策的方式主要有三种：一是通过行政和司法进行直接规制。二是通过污染者负担原则（PPP），利用市场机制进行经济规制。三是通过环境教育进行自主管理和规制。日本实施以直接规制为主，结合使用其他两种方式的混合政策。

经济增长时期发生的严重公害在20世纪80年代基本得以解决，公害对策所依据的原理是PPP。1972年OECD提出将PPP作为维持资源分配合理性和国际贸易公平的原则。这一提案的目的是通过国际市场使预防公害的成本费用均等化。但OECD的报告中戏称日本的PPP是污染者受罚原则。但这并非批评日本的做法过分。日本在短时期内防止了经济高速增长期公害再次发生的事实证明，让污染企业承担救济的全部责任是一种行之有效的方法。OECD也承认，虽说日本的原则从市场机制来讲并非通常做法，但并没有违反PPP。

日本公害对策的重点是直接规制。推进公害对策的动力来自市民反对公害的舆论和运动支持下的革新自治体（地方政府）以及公害诉讼。这种直接规制具有日本的独特性，即并非来自中央政府的指导，而是地方政府主导。所谓行政指导并不是依据法律，而是地方政府采用独自的行政手段进行规制。另外，企业与民间组织或地方政府签订了大约三万个防止公害协议，虽然不具有法律约束力，但基于社会道义，这些约束力量快速推进了日本的公害治理。

公害诉讼不同于之前的产权侵害，而是依据对维持人们健康和生活环境的人格权和环境权的侵害这一法理，保护被害者的权利，让企业和政府实施公害对策。

在经济手段方面，日本采用了新的PPP。基于足尾矿毒事件以来的经验，日本政府认为不仅生产过程中排放的废弃物造成的公害，而且废弃物积存后所产生的公害也适用PPP。日本在严重的公害情况下采取的原则是不仅预防费用，连对受害者的救济费用和受污染环境的恢复费用等所有相关费用全部由污染企业负担。这一原则不仅是寻求经济上的公平，还基于对正义和社会道德的考虑。当时欧美学者反对针对积存废弃物产生的公害采用PPP，他们认为除去废弃物的费用应由土地所有者负担。

1977年美国发生拉夫运河事件，即投放化学废弃物而引起的环境污染事件。1980年美国政府制定《超级基金（Superfund）法案》，并对过去积存废弃物的处理费用适用PPP。之后德国和荷兰等国的土壤法律也同样规定积存废弃物的处理费用应由最初投放的企业负担。PPP在积存废弃物公害中得以广泛适用意味着日本PPP扩大版原理得到了国际上的认可。

日本制定了不仅包括医疗费，还包括生活保障在内的民事补偿内容的《公害健康被害补偿法》。该法律规定源自大气污染的公害补偿费用的80%由企业按照二氧化硫的排放量进行负担，剩余的20%由汽车保有者通过缴纳汽车重量税负担。因为这对企业是一项巨额负担，所以它起到了减少二氧化硫排放量的效果。但当主要污染源由产业公害变为汽车尾气后，企业强烈反对上述污染负担制度。因此，日本于1988年中止了这一制度。

同时，企业遵照日本41个地区制定的公害治理规划为公害治理公共事业（如建造绿色地带、净化受镉污染的耕地、除去胶状污泥和下水道建设）付费，负担了公害治理公共事业费的50%。这种由企业承担治理经费的机制也促进了企业采取防止公害的对策。

日本公害规制采取总量规制方式，具体做法是首先确定地区污染物总排放量的目标值，然后将这一目标值分摊到主要污染源。日本都道府县和大城市设立环境管理中心，这些管理中心与企业之间建立网络联系。当污染严重并超标时，环境管理中心向企业发出控制排放量的指示。这一制度在二氧化硫规制中发挥了很好的效果。向市民进行信息公开的做法是在城市繁华地段建立环境广告塔，即时发布来自环境管理中心的污染物数据（包括二氧化硫、二氧化氮、细颗粒物和噪音等），以回应市民对公害问题的关注。

通过环境教育推动公害对策的典型事例是三岛、沼津地区的居民运动。进入20世纪70年代，日本的学校开始开展环境教育。在解决城市公害和环境问题上，如果市民不是和企业一同成为治理公害的主体对能源和汽车进行自主性管理，就很难防止公害的产生，因而公害教育既是重要的政策手段也是政策目的。

如上所述，日本公害对策得到推进，但缺陷在于预防措施滞后。1997年日本才制定环境影响事前调查制度，而且还要等到事业规划决定后才能实施，所以这一制度带有妥协性，效果也不明显，迄今为止还未出现因环境评估结果而废除事业计划或对其进行大幅度改动的先例。日本发生公害后对污染源进行控制的技术非常先进，其末端治理技术属于全球最高水平，但并不是在预防阶段就对事业规划从社会经济、环保和历史文化等角度进行评估和决定，而是出了问题以后再来应对，因而公害不断重复发生。

五、福岛核电站事故和石棉灾害

1.福岛核电站事故

2011年3月11日发生东日本大地震和海啸，电源被切断并发生炉心溶解这一最为严重的核电站事故。虽说事故已经过去4年，但至今仍有15万居民背离家乡，继续过着避难生活。直到目前为止，日本还没有在控制放射性污染方面取得成果。大量地下水流进被破坏的核反应堆周围，回收净化装置的容量已经达到极限，受到核污染的水流进海里已难以避免。在这种状况下，政府急于重启核电站，甚至考虑出口核电。综观美国三哩岛、前苏联切尔诺贝利和日本福岛的核电站事故可以知道，其受害与其他产业事故不同，将带来长期严重不可逆转的受害。核电站的最大问题是废弃核燃料无法得到处理，即使过去数十万年，废弃核燃料仍会对子孙产生负面影响。日本应该像德国一样，在不久的将来停止核电，转向开发可再生能源。其他产业废弃物可以再生或者灭绝，也可以进行再生循环，而废弃核燃料是无法进行循环的。打个比方，核电站就如同“没有卫生间的公寓”一样，无法处理，技术上也不完善。特别是日本和中国等地震和海啸等自然灾害频发的国家，预防事故发生是非常困难的事情。安倍政权希望重启核电站，但却遭到了众多国民的反对。

2.石棉灾害

20世纪60年代起，石棉引起的健康受害就受到国际上的警告，因而日本的政府和企业早就知道石棉的危险性。但石棉耐热、耐火和隔音，而且价格便宜，所以在建材、船舶、铁路和汽车等3 000多种商品中都使用石棉。石棉暴露后，15—40年后会发生间皮肿瘤和肺癌等不治之症。因此，各国都制定了相应的石棉公害规制制度，但还是无法有效预防。于是北欧各国在20世纪80年代，英德法意等国在20世纪90年代宣布禁止使用石棉。日本在禁止使用石棉方面落后于欧洲各国。2005年6月在制造自来水管中使用大量石棉的机械制造厂家Kubota附近居住的居民中出现患间皮肿瘤的受害者。由于超出职业病的范畴而引发公害，所以其带来的冲击不仅在日本引起震撼，同时也引发全球关注。2006年2月日本政府制定《石棉健康被害救济法》，规定对职业病认定者以外的石棉受害者实施救济措施。到2013年3月为止，在Kubota尼崎工厂石棉受害者454人中，死亡者达到410人（其中，职工死亡人数163人，居民死亡人数247人）。在整个日本，产生石棉职业病的企业达到7 000家，2006年之后每年出现2 000—3 000名受害者。2006年日本政府全面禁止使用石棉，但还会出现曾受石棉侵害的被害者。另外，仍有500万吨石棉隐藏在建筑材料，在拆除建筑和发生地震等情况下，会出现被石棉侵害的被害者，还会出现石棉的被害患者。根据推测，今后40年间会有10万人死于间皮肿瘤，20万人死于肺癌，合计约有30万人死于石棉公害。

世界卫生组织预测全球范围内石棉受害者死亡人数有数百万人，这可以说是最大的产业灾害。2007年世界石棉消费总量为20.8万吨，现在已有50个国家原则上禁止使用石棉。在亚洲，除了日本和韩国，伴随着经济增长，石棉使用量急剧增加。2007年日本、韩国和泰国的石棉消费量分别为58、1 100和86 500吨。中国、印度和俄罗斯是石棉的最大消费国，2007年的石棉消费量分别为626 000、302 000和280 000吨。中国已经开始实施石棉职业病对策，但公害调查及相关对策尚未取得进展。中国西部地区有位列世界第三的石棉矿。政府对不能禁止使用石棉的解释是其替代品的价格昂贵，而且还会使在相关企业工作的1 000万职工的生活出现困难。我认为今后会发生重大的石棉公害。对于公害受害者的救济，法国制定了相关法律，通过社会保障对所有石棉受害者实施救济，美国通过法律诉讼解决石棉受害。全球范围内，石棉诉讼案件达到6万件，受害者60万人，涉及83个行业6 000家企业，已支付高达540亿美元的石棉受害补偿金。

日本实施行政救济的手段，但与法国相比，其救济范围狭窄。日本也有相关的诉讼，但与美国相比，诉讼件数少，被告多为建筑公司。Kubota虽然向受害者支付了补偿金，但没有承担法律责任。最近日本最高法院判决追究政府的法律责任，但多数石棉受害者还没有得到救济。

六、公害对策的中日比较

根据世界银行和亚洲经济研究所等机构有关中国环境问题和公害对策的研究，可以发现中日两国在公害对策上有如下差异：

第一，日本由居民自下而上推进公害对策，中国由政府制定公害对策。日本公害对策是在政府对产业实施保护，还未针对公害问题有所作为的时候，居民为了保护自身生命、健康和生活公害而自发地考虑公害对策并付诸行动。三岛、沼津地区的反对公害运动就是一个典型，之后，一些反对公害的团体和环境非政府组织（NGO）通过行动推进了日本公害对策的发展。中国是政府在国民经济和社会发展五年规划中提出公害对策。据说在2005年末，中国的环境保护非政府组织已发展到2768个，我认为今后在中国，民众对环境政策提出的诉求也会更加强烈。

（2）重点关注健康受害的环境政策

第二，日本重点关注健康受害的公害对策，以解决国民健康受害为核心指向的公害对策得到很大发展。通过流行病学的研究使公害的因果关系真相大白，以此对企业问责，并通过PPP要求污染企业和政府对受害者进行救济和负担防治公害经费。日本制定《公害健康被害补偿法》和《预防公害计划书》等非常有效的公害对策。而中国在运用流行病学进行健康受害调查方面还比较欠缺，虽说中国媒体最近发表了淮河流域出现“癌症村”等信息，但造成这一原因的污染物质还未确定，对患者的救助也是今后的事情。另外，中国我认为掌握和公布健康受害的实际情况，并通过PPP实施救助和预防是十分必要的。

（3）环境政策的主体救济仍由个人承担。

第三，日本制定公害对策的主体是地方政府。从革新派当政的地方政府政策可以看到，地方政府通过回应居民要求纠正中央政府的开发政策，制定更为严厉的公害对策，为解决公害问题做出贡献。另外，在地方政府没有采取公害对策的地区、因公共事业和国营企业引发的公害问题都是通过法律诉讼解决。中国很多地方政府优先考虑经济开发，能够把公害对策置于优先地位的还为数不多。因此，大多数地区都是等待来自中央政府的公害对策。日本公害受害者是在民间组织等支持下自发提起公害诉讼。与此相对，在中国的环境公益诉讼中，公害受害者因与诉讼案件本身有直接利害关系而不能成为原告。另外，

中国与日本的公害对策都是直接规制和经济规制相结合，但在日本，比起政府的环保计划和规制，开始更多地依赖企业的自主规制。

第四，日本自从1993年颁布《环境基本法》以来，开始实行公众参与和信息公开。防止公害的有效办法就是环境监测中心与污染发生源企业之间通过网络连接，对相关环境指标逐一进行管理，并为维持环境标准，对单个污染源企业进行总量规制。另外，在城市繁华地段不间断地发布污染物监测数据，以敦促市民的自觉行动。综观日本核电站事故和之后所采取的公害对策，政府对公众信息公开和公众参与都还不够充分。中国已经制定《环境信息公开办法》，也出现了像江苏省那样制定企业环境信息公开制度的地方，但可以说还是处于起步阶段。

第五，在日本的学者中，有在水俣病问题上成为化工界御用学者之人，甚至有学者妨碍了对公害原因的追究和对受害者的救济。在核电这种国家事业中，许多学者都委身于主张核电安全性的核电利益集团。但也有学者站在受害者的立场上，也有律师和医生等群体不计利害得失，全力以赴投入到对受害者的救济中。1979年设立的日本环境会议（JEC）由500名多学科的环境问题专家组成，他们没有接受政府和企业的任何资助，而是站在受害者和公众的立场上给政府提出政策建议。JEC还组织成立了亚洲太平洋环境非政府组织会议（APNEC），以推进亚洲各国环境问题专家的交流和信息传播。在中国，出现了中国政法大学污染受害者法律帮助中心等为受害者进行救济而努力的组织。今后中国学者不仅应该活跃于学术界，还应该与NGO等合作，积极开展对公害受害的调查并提出对策。我期待今后中国的学者能够站在受害者的立场上开展学术研究活动。

（7）核电站和石棉问题

日本遭受了福岛核电站事故的被害影响，所以大多数日本国民反对重启核电站。可是政府和电力公司却希望重新启动核电站，并计划向土耳其和印度等国家出口核电站，这种做法有违常理。另外，日本对解决石棉问题等新的公害问题也缺乏热情。怎样打破这种状态，开展对核电受害者的救济，废弃核电并寻求引进可再生能源是非常重要的政策课题。中国有必要对增设核电站问题展开充分的讨论。石棉公害的对策问题则是今后一个难以回避的问题。

参考文献：

[1] 宮本憲一.環境経済学新版[M].东京：岩波書店，2007.

[2] 宮本憲一.戦後日本公害史論[M].东京：岩波書店，2014.

[3] Miller， I.J.Japan at Natures Edge[M].Honolulu：University of Hawaii Press，2013.

（责任编辑：孙 艳）