“存量发展”背景下上海市郊野单元规划研究

◎ 孙 敏 姜允芳

一、引言

秉承“管住总量、严控增量、盘活存量”的国家城镇化建设用地总体导向，针对城市常住人口规模不断扩大、城市建设用地规模不断扩张的客观现实，上海市在第六次规划土地工作会议中提出了“严守用地底线，实现建设用地‘零增长’，从外延扩张转向内部挖掘，着力提高用地的集约度和效率，优化用地结构，坚持紧凑型的城市发展模式”的新型规划编制理念和要求。严格的新增建设用地指标政策刚性约束、全市现状建设用地总量接近国务院批准的《2006-2020年上海市土地利用总体规划》中所确定的2020年城市建设用地总量指标以及后续持续的外来常住人口数量增加和建设用地规模扩张，上海市凭借其“两规合一”①的制度优势开始了在“存量发展[1]②”背景下郊野地区③土地综合整治规划的探索。通过在郊野地区实施郊野单元规划，实现对郊野土地的网格化、信息化和精细化管理，同时也通过集建区外现状建设用地减量化④来缓解本市土地资源约束的压力，实现居民点和企业的集中布局，通过有效利用集建区以外的土地推动城市发展方式的转型。

“郊野单元规划”作为一个新的规划理念在国内提出时间不长，具体实施也处于试点阶段。当前国内对郊野单元规划的研究还不太多，其中，宋凌[2]等分析了目前上海郊野地区规划编制的主要问题，介绍包括郊野地区规划体系、区县土地整治规划、郊野单元规划和郊野公园规划四个方面的探索，并提出了规划的“3个转向”；刘俊[3]梳理了目前郊野地区现有的规划，分析了郊野地区存在的问题与发展导向，并结合松江区新浜镇的具体案例进行了实证；管韬萍[4]等人以郊野公园建设为例分析了目前上海市在郊野地区土地规划管理中的创新实践，并提出了上海市在集建区以外郊野地区规划管理思路上的三个转变；庄少勤[5]等人从宏观上论述了以郊野单元规划为载体的土地综合整治来助推新型城镇化的战略思考；陶英胜[6]就上海市新型城镇化发展的路径选择，从土地整治的角度论述了上海郊野单元规划的意义、发展现状以及政策探索；殷玮[7]则通过5个郊野公园的规划实践，探讨了城市郊野公园单元规划所面临的主要矛盾，并就城市郊野公园单元规划的规划思路和技术方法进行了初步探索。[6,7]综合上述研究发现，目前国内对于上海市郊野单元规划的研究主要集中在前期战略和实施策略方面，而对于其实施过程中可能存在或出现的问题缺乏思考。本文通过相关文献整理和实际调研，在介绍上海市城市郊野单元规划的基础上，重点思考了上海市郊野单元规划实施过程中可能存在的问题，希望对上海市郊野单元实施以及未来类似其他项目的实施有一定的指导意义。

二、上海市郊野地区发展的主要问题与规划探索

（一）郊野地区发展的主要问题

由于我国城乡土地一直实行的是二元公有制，即城镇的土地属国有，农村的土地属集体所有[8]，并且《土地管理法》第四十四条明确规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，传统的城市规划主要关注的是城市建成区（规划区），而广大城市郊野地区则成为了规划的空白区，这导致了城市郊野地区各种建设项目缺乏正确的指导，随意乱建现象普遍。改革开放以后，由于集体土地所有权的模糊性[9]，加之众多出口加工型企业、劳动密集型企业和家庭小作坊式企业的兴起，使得原本就已经十分糟糕的郊野地区进一步雪上加霜，整体呈现出“脏、乱、差”的格局。目前上海市郊野地区主要存在的问题表现在以下几个方面：

1. 现有建设用地使用低效、粗放、分散

上海市郊野地区现有建设用地主要以农民宅基地和工矿仓储用地为主，且其中工矿仓储用地又主要以家庭小作坊式微型企业为主，主要从事低技术含量的原材料加工（如家具厂）和养殖业。由于缺少适当的规划建设引导和资本限制，这些家庭式小作坊往往布局随意、分散并且通常规模较小，对周围的环境污染也非常严重，加上大部分厂房是由民居改建，基础设施和公共服务设施配套不齐全，而且还存在一定的安全隐患，成为外来低学历劳动务工人员的主要集聚地。

2. 耕地、生态用地等非建设用地被逐步蚕食

出于改善家庭经济状况、赚取更多收入的目的，越来越多的低学历劳动力（主要是外省流动人口）在上海市郊野地区集聚，与之伴随的是建设用地的增加。由于郊野地区建设监管不到位，这些建设用地往往会侵占耕地、生态用地等非建设用地，尤其是在集建区的周围，这种现象更为明显，这导致耕地、生态用地等非建设用地被逐步蚕食。

3. 环境污染严重，人居环境恶化

分布于郊野地区的企业大部分是家庭小作坊式的民营制造业（如家具厂）和生猪养殖业，由于规模比较小并且通常缺乏相应的技术指导，这些企业在处理近期与远期、效益与环境问题时往往只顾眼前利益而不顾长远利益、只追求经济效益而不去考虑环境问题，导致了郊野地区环境污染严重，人居环境恶化。

4. 基础设施和公共服务设施配套不齐全

由于缺乏正确的规划引导，郊野地区的建设往往随意且分散，这导致基础设施配置成本高昂；同时由于原本就存在的城乡二元结构，国家和地方对基础设施和公共服务设施建设的投资也主要集中在城市建成区和集建区内部，郊野地区一般很难享受到国家和地方政府政策的照顾，这样导致郊野地区基础设施和公共服务设施配套不齐全。同时，这也成为城乡差距进一步拉大的原因之一。

（二）城市郊野地区的规划探索

我国法定城乡规划体系[10]（见表1）主要是对城市建成区和集中建设区进行规划、控制和管理，而对于广大的郊野地区，该体系一直处于缺位状态。尽管有城镇层面的城市总体规划和乡村层面的乡规划和村庄规划，但是一般这些规划的规划区选取都是集中建设区，甚至很多乡村根本就没有规划，由此导致广大郊野地区规划和管理不足。2008年上海市机构改革成立“规土局”之后，凭借“两规合一”的制度优势，上海市在城乡统筹方面开展了有益的尝试和探索。

1. 郊野地区规划体系

由于传统的城市规划体系对郊野地区的空白，造成了郊野地区建设布局随意、土地利用低效、生态破坏严重等一系列问题。为了优化土地利用结构、促进耕地保护、提高节约集约用地水平，国家开展了全国土地整治行动。为配合全国土地整治工作的开展，同时也为落实一系列减量化政策，上海市郊野地区规划正式启动。为真正有效落实郊野地区规划，上海市构建了郊野地区规划体系，从宏观-中观-微观各个层面制定了规划任务，逐层分解，逐层落实。上海市构建了覆盖全市域的“市级土地整治规划-区县土地整治规划-郊野单元规划-土地整治项目规划设计”四级土地整治规划体系[6]（见图1）。宏观层面，市级土地整治规划和区县土地整治规划解决功能定位、目标导向的问题；中观层面，郊野单元规划解决用地布局、分解项目的问题；微观层面，土地整治项目规划设计解决指标落实、资金估算以及最后的真正实施[2]。四级土地整治规划充分衔接，并且融入了现有的城乡规划体系，真正指导和落实城乡统筹和促进城乡一体化发展。

表1 我国法定城乡规划类型

2. 城市郊野单元规划

图1 郊野地区规划体系

城市郊野单元规划是落实农村土地综合整治的平台，一方面它向上承接区（县）级土地整治规划，落实上位规划的相关指标、任务和要求，另一方面它向下指导郊野单元规划实施方案和土地整治项目可行性报告等文件的编制和实施，进而指导集建区外各类项目建设和各类土地整治活动[2]。城市郊野单元规划填补了传统城市规划体系在城市集中建设区之外规划、指导和管理的空白，将广大的郊野地区纳入到城市规划管理和土地资源管理的之中，实现了政府部门对整个国土资源的全面、高效、精细的管理。通过以土地综合整治为核心的城市郊野单元规划，一方面减少了郊野地区低效、分散的建设用地以及由此造成的环境污染和高昂的社会管理成本；另一方面，通过建设用地增减挂钩增加了城市建设用地指标，并且通过农业用地整治，建设高标准农田，实现了专业化、规模化经营，提高了农业生产的效率，增加了农民的收入，缩小了城乡差距，有效地推进了城乡一体化进程。

三、城市郊野单元规划的内涵与主要内容

城市郊野单元规划作为对郊野地区各项建设的综合部署，它以土地综合整治为核心，它不同于以往常见的各专业型规划，它在基本内涵和主要内容上与其他规划也有明显的差别，它更强调综合性和开放性。

（一）基本内涵

1. 郊野单元规划的定位

城市郊野单元规划是根据所在镇（街道、乡）国民经济和社会发展要求，对集中建设区外郊野地区的用地规模和结构布局、生态建设和环境保护等所作的一定期限内的综合部署和具体安排；是落实集建区外现状建设用地减量化任务的实施规划；是指导集建区外土地整治、生态保护和建设、村庄建设、市政基础设施建设和公共服务设施建设规划等编制和土地管理工作的依据[3]。城市郊野单元规划在郊野地区规划体系中处于中观层面，它以宏观层面的市（区、县）级土地整治规划、镇城市总体规划和镇土地利用总体规划为指导，同时又指导微观层面的项目区可行性研究报告的编制与具体实施。城市郊野单元规划同时还是一个开放的规划整合平台，它统筹和协调郊野地区已有的各项专业规划，以城乡一体化发展为目标，强调规划的综合性与可操作性[2]。

2. 郊野单元的划分

郊野单元是在集中建设区外的郊野地区实施规划和土地管理的基本地域单元，是郊野地区统筹各专业规划的基本网格，原则上以镇域为一个基本单元。对于镇域范围较大，整治内容、类型较为复杂，根据实际情况可是当划分为两到三个单元[3]。

（二）主要内容

1. 农用地整治规划

土地综合整治是郊野单元规划的核心，其中农用地整治主要是对郊野地区的“田、水、路、林、村（这里主要指农村未利用土地）”的综合整治[2]。通过农用地综合整治规划，将原本未利用或者利用效率比较低的土地集中进行复垦，增加耕地面积；同时，通过农用地的综合整治，以现有的设施粮田和设施菜田为基础，建设高标准基本农田，实施规模化经营，提高土地的产出效率和农民的生产收入水平。农用地整治规划主要包括高标准基本农田规划、农业布局规划、农田水利规划、田间道路系统规划、农田防护和生态环境保护规划以及设施农用地规划。

2. 建设用地增减挂钩规划

破解新增建设用地的刚性约束与建设用地不断增加这个矛盾的基本路径是建设用地增减挂钩专项规划。建设用地增减挂钩规划是指依据镇（乡、街道）土地利用总体规划，将郊野地区若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，城乡用地布局更合理的目标。郊野地区建设用地增减挂钩专项规划主要是针对郊野地区分散的、规模较小的私有家庭小作坊式厂房、对环境污染比较严重的厂房以及那些废弃或闲置不用的地块进行整治和重新复垦。通过增减挂钩专项规划对郊野地区现有建设用地的整治和复垦，最终实现耕地的规模化经营和乡村环境的综合整治。

3. 其他专项规划的整合

郊野单元规划作为统筹引领集建区外郊野地区长远发展的综合性规划需要整合其他各项专业性规划，包括农业规划、水利规划、综合交通规划、电力系统规划、燃气系统规划、给水系统规划、污水系统规划等内容。通过各专项规划的有机整合，发挥各专项规划的功能效用，建设美丽富饶的乡村，最终实现城乡一体化的宏伟目标。

四、“城市郊野单元规划”实施过程中可能存在的问题与思考

城市郊野单元规划作为统筹引领郊野地区长远发展的综合性规划，对于缓解城市用地矛盾、落实城市总体规划分配的减量化任务、改善郊野地区建设用地杂乱无序状态而言，不失为一条有效路径，但是其在具体实施过程中也可能存在以下一些问题，阻碍其功能效益的最大发挥。

（一）规划体系的融合与完善

城市郊野单元规划填补了传统城市规划体系在郊野地区规划和管理的空白，实现了政府对国土资源全面、精细化的管理。城市郊野单元规划作为郊野地区长远发展的综合性规划，作为一个新兴事物，如何与既有的城市规划体系衔接、协调，共同构筑一张覆盖城镇和乡村全部国土资源的管理网是需要重点考虑的问题。同时，城市郊野单元规划以土地整治为核心，重点关注的是郊野地区空间物质形态的整治和重新布局，而缺乏像传统城市规划那样在经济、社会、生态等多方面的关注及相应发展指标的制定。地方政府在编制城市郊野单元规划时一方面要落实区（县）级土地整治指标，另一方面在进行各类专项规划时也需要做好与城市同类专项规划的衔接，形成统一的规划管理网络。同时，作为郊野地区的综合性规划，城市郊野单元规划还需要拓宽自己的规划维度，将经济、社会、生态等内容纳入到规划内容之中，形成一个完整的郊野规划体系。

（二）巨额的资金成本

城市郊野单元规划的核心是土地综合整治，其主要目的是通过对郊野地区分散、凌乱、污染严重的企业和民宅进行搬迁、整治与复垦，让企业和民宅集中成片布置，改善郊野整体环境质量，增加耕地和类集建区⑤。企业和民宅搬迁和成片布置的成本是巨大的，其中涉及的成本包括企业和民宅的拆迁补偿费、土地复垦建设费（包括建设高标准农田需要投入的费用）、类集建区基础设施投入建设费、企业搬迁后新厂房建设费、居民点重新布置建设费等等，这样巨额的成本无疑是基层地方政府所无法承担和支付的。但是面临人地关系矛盾的不断加剧，城市郊野地区土地综合整治又势在必行，为此上级政府必须进入，共同解决资金问题。上级政府一方面可以拨放财政专项资金帮助和支持城市郊野单元规划，真正落实以工促农和以城带乡；另一方面，可以通过设立城市郊野单元规划基金，通过接收和吸纳民间资本（首先应该考虑规划区县民间资本）流入，解决资金短缺的问题，同时也可以帮助规划区居民致富。

（三）农民的意愿与诉求

郊野地区土地的综合整治必然会涉及到少部分企业和民宅的搬迁和重新布局，形成国家利益与私人利益相冲突的局面，而这不可避免会造成部分农民的反对与抗争。有效合理地解决农民的意愿与诉求是上海市郊野单元规划顺利实施的根本保证。实施城市郊野单元规划，对郊野地区土地进行综合整治，是缓解建设用地矛盾、高效合理利用土地资源、促进城乡统筹、实现城乡一体、落实科学发展观的重要手段，也是造福子孙、功在千秋的重要举措，必须严格执行。但是在维护国家和集体利益的同时，也不能对私人利益造成损害，不能为了大多数的人利益而去牺牲那少部分的利益。为了保证郊野单元规划的顺利实施和农民合法权益不受侵害，地方政府一方面需要妥善安排企业和农民搬迁安置工作，保证其正常运作和生活尽可能少地受到干扰；另一方面地方政府还需要给予相关的企业和个人一定的政策激励和经济补偿，如对于企业可以免去最近几年的税收、对于个人则可以给予一定量的金钱补偿，以此缓解他们的抵触情绪。

（四）土地权属与收益的重新分配

《中华人民共和国土地法》规定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”由于农村土地属于农民集体所有，在目前的联产承包责任制下，农民对土地仅有使用权和收益权。城市郊野单元规划的目的是减少低效、高污染建设用地、增加耕地和在适宜建设的地区形成类集建区，最终实现农业用地的规模化经营、居民点和企业的集中布局。原有建设用地的拆除与类集建区的形成会造成原有土地权属（主要是使用权）的重新划分和土地收益的重新分配（如新增耕地经营权问题、类集建区占地补偿问题、农业用地规模化经营佣金问题等）。政府作为城市郊野单元规划的发起者和组织者，一方面应该保证政策项目的顺利推进，另一方面也需要综合考虑各方利益，实现综合效益的最大化。农村土地属于农民集体所有，在土地权属划分时，应该继续采用过去的划分方式，由农民集体自行划分解决。在划分的过程中，一方面发挥民主集中制的制度优势，另一方面遵照经济学中的“谁受益、谁付费”的原则，保障公众利益不受侵害。同时，为了真正实现农业用地的规模化经营，地方政府还需要将一部分农民从农村转移出来，通过发展一些适合当地特色的劳动密集型产业，让农民从事非农业生产，让那些能种地、会种地的农民去承包农地，实施规模化、专业化经营，提高农民收入。

（五）民俗文化遗存的保护

通过实施郊野单元规划，郊野环境风貌会有一个比较大的改观——居民点和企业的集中布置、高标准的农田、美丽的郊野自然风光。与此向伴，郊野单元规划也会对传统的民俗文化遗存造成一定的冲击，可能导致郊野地区传统的民俗、民风、乡村文化和历史遗存荡然无存。如何有效应对农村现代化对传统农村文化的冲击，有选择性地保护郊野地区历史文化财富，是值得研究和思考的问题。郊野地区拥有美丽的自然风光和纯朴的民俗风情，随着人们生活水平的提高，未来郊野地区将成为都市人群旅游度假的理想去处。保护郊野地区传统的民俗文化遗存，保护其美丽的自然风光是吸引都市人群前去旅游的必要条件。在城市郊野单元规划的过程中，地方政府应该充当好组织者与监督者的角色，做到“不出位也不要越位”。对于那些分散、废弃以及高污染的建设用地，地方政府应该严格执行减量化政策，但是对于类集建区的建设，地方政府应该是划定建设区范围，出台一些指导性的建议，至于如何建、建哪里等问题政府不应过多干涉，让农民有充分的自主权，而对于历史建筑、文化古迹，地方政府应该划定保护范围，并定期对其进行保护和修缮，做到真正的“历史保护、文化传承”。

注释：

①“两规合一”：指城市总体规划和城市土地利用总体规划的协调与衔接。

②“存量发展”：指在城市发展空间面临紧束的形势下，通过城市更新等手段促进建成区功能优化调整。

③郊野地区：指上海市域集中建设区以外的区域。

④减量化：指对集建区外散乱、废弃、损毁、闲置、低效的现状建设用地进行拆除复垦的集中整治活动。

⑤类集建区：指利用存增转化规模落图的建设用地规划空间。

[1]邹兵.增量规划、存量规划与政策规划[J].城市规划,2013(02).

[2]宋凌,殷玮,吴沅箐.上海郊野地区规划的创新探索[J].上海城市规划,2014(01).

[3]刘俊.上海市郊野单元规划实践——以松江区新浜镇郊野单元规划为例[J].上海城市规划,2014(01):66-72.

[4]管韬萍,吴燕,张洪武.上海郊野地区土地规划管理的创新实践[J].上海城市规划,2013(05):11-14.

[5]庄少勤,史家明,管韬萍,等.以土地综合整治助推新型城镇化发展——谈上海市土地整治工作的定位与战略思考[J].上海城市规划,2013(06):7-11.

[6]陶英胜.新型城镇化背景下集约节约用地探索与实践——以上海市土地整治规划为例: 城乡治理与规划改革——2014中国城市规划年会, 中国海南海口,2014[C].

[7]殷玮.上海郊野公园单元规划编制方法初探[J].上海城市规划,2013(05).

[8]陈振华.集体建设用地制度改革与城乡规划应对[J].规划师,2014(02):12-17.

[9]赵新平.城市规划制度改革的主线:土地制度现代化[J].规划师,2014(02):5-11.

[10]吴志强,李德华.城市规划原理[M].中国建筑工业出版社,2010.