英国天然气管网第三方准入制度研究

谢青青，周淑慧

1.中国石油大学(北京)城市油气输配技术北京市重点实验室(北京102249)

2.中国石油规划总院(北京100000)

英国天然气管网第三方准入制度研究

谢青青1，周淑慧2

1.中国石油大学(北京)城市油气输配技术北京市重点实验室(北京102249)

2.中国石油规划总院(北京100000)

为了提高国内管网使用效率，在我国天然气管网运输行业中引入竞争，有必要借鉴国外成功经验，引入第三方准入制度。英国天然气管网第三方准入制度的实施，对英国天然气市场发展成为完全竞争的市场起到了积极的作用。通过调研英国政府历年来所颁布的《天然气法案》，追溯英国天然气管网第三方准入制度发展历程，可知英国第三方准入制度的精髓是“许可证制度”。目前，英国所有的供应商都有权平等使用由英国国家电网公司拥有和运营的高压天然气管道，以及地方天然气配送公司拥有和运营的低压天然气管网，英国天然气行业实现了“气与气”之间的竞争。我国应当借鉴英国经验，尽快出台关于第三方准入的法律法规，并考虑建立独立的监管机构，让用户自由选择用气。

英国;天然气工业;第三方准入;许可证

我国天然气管网的建设正在处于飞速发展的阶段，管道网络化体系正在形成。同时，我国正在进行天然气市场的经济体制改革［1］。在上述背景下，2014年2月份，国家能源局印发了《油气管网设施公平开放监管方法(试行)》，这标志着我国第三方准入政策的萌芽。此时，我国需要借鉴国外成功经验，合理制定天然气管网第三方准入政策，引导天然气管道运输行业走上健康发展的道路，而英国成功实施第三方准入的经验值得中国借鉴［2］。

英国有关天然气管网准入制度的规定主要来自于英国《天然气法案》。从1972年起始，共有3部英国《天然气法案》——1972年《天然气法案》、1986年《天然气法案》和1995年《天然气法案》。从法案改编进程可以看出，英国天然气行业政府管制进程经历了从鼓励基础设施投资到逐步开放市场的阶段。

1972年英国《天然气法案》成立了国家天然气公司BG，授予该公司独家建设经营全国天然气管网和配售业务，政府以低税收和财政补贴的方式推进基础设施建设。1982年英国《石油天然气法》取消了BG从天然气生产商那里购买天然气以供应全国天然气输配的优先权。1986年英国《天然气法案》使得年用气量大于2 637 500MJ(25 000therms)的用户有了自主选择供应商的权利，促进了天然气市场的竞争。1995年英国《天然气法案》使得BG的供应垄断市场规模减小。从1995年至今，英国天然气行业法案在不断完善［3］。如今，英国天然气管网准入制度已经趋于成熟。本文研究了英国实行的第三方准入制度，并对我国天然气输配管网准入制度的立法设计做了构想。

1 英国实行管网第三方准入制度发展历程

英国天然气工业于二战结束后逐步发展。英国政府于1964年通过了“大陆架法案”，允许持有许可证的国外石油公司在海上进行勘探生产。自此，在英国从事石油天然气勘探和开发的企业数量不断增加，天然气探明储量不断提高，这对下游需求市场开发的要求越来越紧迫，于是英国政府决定彻底置换民用和工业用煤制气。1967～1978年间，基本完成置换和改建、扩建的工作，并在1972年颁布《天然气法案》，建立英国天然气公司(BGC)，该公司负责全国天然气下游领域的运输、配售业务。其后发展过程中，英国不断对企业、立法、监管机构等进行改组，使得英国天然气市场成为完全竞争的市场，下面将英国天然气管网第三方准入制度的发展历程分为两个阶段进行叙述，并随后介绍天然气管网准入制度下的市场化运作。

1.1 英国天然气管网第三方准入制度起步阶段

英国天然气管网第三方准入制度起步阶段为1986年到1995年。在1986年以前，已经有多家跨国石油公司持有在英国从事天然气勘探开发的许可证，在天然气上游领域，竞争的局面已经基本形成，但是，在天然气下游领域，天然气运输、地方配气和储存等下游领域的业务则完全由国家公司BGC独家包揽。国家公司与上游企业签订长期双边合同，承担天然气生产企业的部分开发成本，但作为回报，这些生产企业就必须要将其生产的天然气全部卖给BGC，再通过BGC统一向全国的终端用户销售、供气。BGC的这种垄断经营使得其缺乏竞争力，致使其经营成本过高，导致终端用户价格过高。在这种情况下，英国政府制定了1986年英国《天然气法案》，并在此基础上，对下游领域进行了大幅度改革。

首先，对国家天然气公司进行了私有化改革，成为英国天然气股份有限公司(BG plc);再次，部分开放了对天然气市场的供应管制，同时引入了管网准入机制。在以上改革的基础上，引入了第三方准入机制，使得第三方(包括生产商、消费者、运输商或贸易商)获得利用BG管道公司的剩余运输能力和相关服务付费输送符合管道设计要求天然气的权利或可能性。第三方准入制度使任何第三方都有权购买BG公司的运输服务，而BG有义务提供这种服务，但这种权利和义务的范围可能要受有关法律的限制。这为新的行业参与者创造了展开市场竞争的必要条件。最后，1986年英国政府组建了行业的监管机构，成立了天然气供应办公室Ofgas。Ofgas主要任务有监督管网准入准则、管输及储存服务费率、零售收费市场费率、调查并调节企业之间以及企业与消费者之间的争议［4］。Ofgas于1999年与电力行业的管制机构——电力管制办公室并为天然气与电力市场办公室Ofgem，成为天然气和电力行业的管制机构。

经过上述改革，天然气管道的第三方准入规定已经逐渐扎根，在增加英国天然气管道运输市场竞争的同时，使得英国天然气工业迅速壮大。1986年英国《天然气法案》初步形成了管网第三方准入的思想，虽然没有起到颠覆性的作用，但为今后英国天然气行业竞争的发展奠定了基础。

1.2 英国天然气管网第三方准入制度成熟完善阶段

英国天然气管网第三方准入制度发展阶段为1995年至今。在此期间，英国天然气行业改革进入了巩固、深化的发展阶段。

英国政府为了进一步促进行业有序竞争，规范企业的经营行为，于1995年颁布了新《天然气法案》，确定了以许可证为基础的准入制度和行业监管框架。1995年《天然气法案》授权监管机构向天然气相关的企业发放3种许可证，天然气公共运输企业经营许可证、天然气供应商供气许可证、天然气托运商管网使用许可证。在此后的行业规则发展的过程中，又增加了洲际许可证。1995年法案规定，凡是符合国家行业经营资质要求的潜在参与者都有权利申请许可证。而获得相关许可证的企业必须按照上述许可证中规定的条例开展业务。

天然气行业许可证制度的出台，使得天然气行业的管制更加有效。通过许可证制度引入的供应商与BG公司竞争，在零售市场，BG用户开始转而选择其他天然气供应商。在这种情况下，BG公司决定顺应趋势进行分离，并于1997年将天然气零售等供应业务分给新公司Centrica，与1999年将公司更名为BG Group。2000年BG group再次分裂，新成立Lattice公司，该公司负责天然气运输、电讯以及技术服务，图1给出了BG公司的分裂历程。至此，英国天然气行业从一体化经营转为非一体化经营，整个天然气行业实现了从生产、运输、零售的全面竞争。

随着英国天然气公司的不断改革重组，以及天然气行业的不断发展，英国政府对对天然气行业法律也不断更新、改革。例如，英国政府于1990年颁布天然气和石油管道法案，对1986年和1995年《天然气法案》中关于天然气处理设施、海底管道等的准入制度作了修改;于2004年颁布天然气石油法案，对1986年《天然气法案》中关于LNG设施的准入制度做了相关修改;于2016年、2013年、2014年对1986年《天然气法案》中的免责条款作了修改。这些修改使得英国天然气行业的法律法规逐渐趋于完善，使得第三方准入制度的实施更加适用于英国行业发展状态。

图1 BG公司分裂历程

许可证制度充实了英国天然气管道第三方准入的内容，使得准入制度的实施有了保障，是准入制度的基石。而附加的LNG设施准入制度、天然气处理设施准入制度等，使得整个天然气行业的协调高效发展有了可能。

1.3 天然气管网准入制度下的市场化运作

英国天然气公司BG如今分裂成三大公司BG Group，National Grid，Centrica。BG Group主攻天然气生产方向，是英国较大的天然气生产商;Centrica主要负责向终端用户供应天然气;而National Grid是天然气管道运营商，也是公共天然气运输商。

National Grid利用自有的管道系统向各种类型的用户输送天然气，所有英国的天然气都需要通过National Grid的长输和配送网络输送天然气。National Grid是英国天然气长输管道设施唯一的拥有者和运营商，与其他配送公司合作来确保天然气需求。在英国境内有8个配气网络，其中National Grid就拥有4个。

National grid以及其他配送管网公司的作用就是通过他们拥有的管道将天然气输送到目的地，但是National grid不参与生产、售气环节。由供应商将天然气供应给用户，也只有通过Ofgem授权供气的供应商才能供应、销售天然气。

目前英国天然气输送市场主要通过买卖容量的方式实现竞争。输送量市场(capacitymarket)使得业内人士能购买管道输送量和集输服务，一级输送量市场是由管道运营商提供给运输商的输送量和集输服务。二级输送量市场使得有临时富余输送量的运输商可以将这部分输送量转卖给输送量不足的人，这提高了管道系统的使用效率。若输送量的需求能在一级和二级市场上得到满足，管道运营商就不需要修建新管线。

英国输送量市场与英国第三方准入制度相辅相成。在第三方准入制度规定的许可证制度下，运输商必须从一级市场(输送量预定)或二级市场(输送量贸易)购买管道输送量，这促进了运输商之间的竞争，同时提高了管道的利用率。

2 英国第三方准入制度实行现状

2.1 许可证制度

英国使用许可证制度来实行天然气管道行业的第三方准入，确保天然气输送与供应领域的竞争。目前英国颁发的许可证书共有4种:天然气公共运输企业经营许可证(以下简称“输送许可证”)、天然气供应商供气许可证(以下简称“供应许可证”)、天然气托运商管网使用许可证(以下简称“托运许可证”)和洲际输送许可证。

以上4种许可证授予4类主体:运输商、供应商、托运商以及洲际运输商。运输商是指英国境内长输、配送天然气的公司，一般来说拥有管道。供应商是指有可能获得供应许可证的公司，该公司从托运商处购气并卖给消费者，不与生产商或者BG公司直接签订合同。托运商是指有可能获得托运许可证的公司，该公司从生产商处购气，卖给供应商，并与BG公司签订合同将气体输送给消费者。洲际运输商是指跨境输送天然气的公司。

4种许可证会授予不同主体不同的交易权利，其权利授予内容见表1。对于想要得到授权的主体而言，该主体应该按照特定程序向Ofgem提交申请书，申请获得与其将进行的活动相关的许可证。Ofgem在做适当考虑后，可能会授予其相应的许可证书。但4种许可证不能同时授予同一个主体，这充分体现了供应权利和输送权利的分离。所有主体只有在明确授权的情况下才能进行相关活动。Ofgem在授权任何主体进入管网权利的同时，会相应确定其授权输送的区域和输送气量等。并且Ofgem会根据规定和实际需要对许可证的延期进行审批。凡是符合国家法定行业经营资质要求的潜在参与者都有权申请上述4种许可证中的1种。获得许可证的主体必须依照许可证中规定的标准条例开展相关业务，并且要接收行业监管机构的监督检查。

表1 许可证类型及可能授予的权利

任何主体只有在许可证授权的情况下才能进行相关活动，否则将承担法律责任。若任何主体在没有得到许可证的情况下，违反相关规定输送天然气，除了承担法律责任外，还应当承担不超过法定最大限度的罚款。

任何一个主体得到豁免权或者撤回豁免权的消息都应当以国务大臣(the Secretary of State)认可的方式传达给与其利益相关的主体。任何一个豁免权在撤销之前都应当在其规定的时间内有效。1986年英国《天然气法案》允许国务大臣制定相关规则，使得一部分主体免除申请获得许可证的必要。这就意味着，有些许可证规定的活动可以在没有许可证的情况下进行。有关许可证豁免的规则在《天然气豁免法令》和1986年《天然气法案(修改版)》中有所规定。

2.2 许可证申请流程

以英格兰、苏格兰和威尔士的许可证申请为例，详细说明供应许可证的申请流程。

若某一主体想要在英格兰、苏格兰和威尔士境内进行以下有关天然气的活动，如:向任何建筑物供应天然气、通过管道向任何建筑物或任何其他管道系统输送天然气、成为天然气托运商、成为洲际管道运输商，那么该主体就必须获得由天然气与电力办公室(Ofgem)颁发的许可证。该许可证的申请可以在网上进行，也可手写完成Ofgem提供的表格，并邮寄给Ofgem进行申请。支付的申请费用大概在350英镑到1 050英镑之间，合约人民币3 500元到10 500元，根据许可证中规定的内容来确定实际费用。

在申请书中，要求主体提供以下资料:详细联系方式、公司和其董事的详细信息、最终持股公司和其董事的详细信息、股东的详细信息、已持有的申请书和许可证书、希望做出改变的标准条款、是否有刑事犯罪、建议如何开展业务、与许可证有关的特定活动。

Ofgem会在收到申请书后，通知该申请人申请书已经受到，还可能要求申请人另外提供一些文件，包括银行账户、律师和审计师的详细信息。若该申请人应Ofgem的要求进行采访，那么可能要求申请人提供以下文件的原件:公司登记文件、决议文件、会议纪要、年度报表、任命董事的表格、董事登记簿以及成员登记簿。直到Ofgem收到上述所有文件时，才会处理该申请人的申请书。

Ofgem如果认为该申请人提交的申请是完整有效的，就会向申请人提供一个有建议措辞的模板，该申请人必须在10个工作日内对模板做出修改，并签字返还给Ofgem，并在自己与Ofgem网站设置链接的网站上或在Ofgem的网站上公布信息，该信息必须在网上公示至少28天。附件中有模板的举例。

但是如果申请人是无偿债能力的债务人，或者申请书中提到的人不能胜任工作或者服刑期未满，或者该申请人之前已有许可证被调销或拒绝的历史，那么Ofgem很可能会拒绝申请。Ofgem在通知申请人其申请书被“接纳”后，Ofgem会在45个工作日内做出关于托运许可证或供应许可证的决定。其他形式的许可证可能需要更长的时间。

英格兰、苏格兰和威尔士地区的许可证申请具体流程为阶梯式，其申请流程如图2所示。

图2 英国输气管道系统许可证申请流程

3 结论

我国在参考借鉴英国经验时，应当充分注意与英国的差异，慎重考虑国家能源安全、资源长期开发利用、经济可持续发展、保障国家经济利益、增强国内企业生存竞争能力等关乎国家发展前途的重大问题［5］，以确保天然气行业的健康发展。

我国还应当加快上游市场开放的步伐;根据地区天然气行业不同的发展水平采取差别性政策。在气源已经或即将多元化、市场竞争格局已经或即将形成的东部地区，为了维护公平的市场竞争秩序，并避免基础设施超过显示需求的不合理重复建设，应该采取以第三方准入为核心、以许可证管理为基本手段的监管模式［6-7］，并考虑设立区域性监管机构，作为建立全国性监管体系的试点。

借鉴英国第三方准入制度经验的关键是:一要充分结合我国的国情以及行业发展的现状;二是要从各种互不相同的发展模式中，发现规律性的导致成功的因素。正确把握行业特点，并采取积极的政府参与;制定并实施专门的《天然气法》。预计到2020年左右，我国基本上能够实现天然气管网第三方公开准入的目标［8］，最终形成多个供气主体参与竞争的市场。

［1］王兆强.我国天然气输配管网准入制度研究［D］.北京:中国地质大学，2010.

［2］王明远.我国天然气输配管网经营准入制度研究［J］.清华法学，2008，2(6):138-146.

［3］杨凤玲，杨庆泉，金东琦.英国天然气行业政府管制及立法［J］.上海煤气，2004(1):39-43.

［4］李宏勋，潘长青.英美天然气产业监管及其借鉴［J］.石油天然气，2011，33(8):22-25.

［5］赵学明，王轶君，徐博.国外天然气管道管理体制演进及对我国的启示［J］.能源体制改革，2014，36(5):14-21.

［6］李暖霞.我国天然气配送管网市场准入制度研究［D］.重庆:西南大学，2014.

［7］刘东刚.中国能源监管体制改革研究［D］.北京:中国政法大学，2011.

［8］马伟平，李云杰，张长青，等.国外油气管道法规标准体系管理模式［J］.油气储运，2012，31(1):48-52.

In order to improve the use efficiency of domestic natural gas pipeline network and promote competition in natural gas pipeline industry，it is necessary to learn from foreign successful experience and introduce the third party access system.The implementation of the third party access system to UK natural gas pipeline network has played a positive role in establishing competition in UK natural gasmarket.By investigating a series of natural gas acts issued by the English government and tracing the development course of the third party access in natural gas pipeline industry，it is becom ing clear that the essence of Britain’s the third party access system is the＂license regime＂.At present，all the natural gas suppliers in the UK have the right to equally use the high-pressure natural gas pipelines which are owned and operated by the British national power grid company，and they also have the right to use low-pressure natural gas pipelineswhich are owned and operated by local distribution companies.The＂gas to gas＂competition is finally formed.In order to enable the users to freely choose gas suppliers，our country should learn from British experience，publish the third party access system as soon as possible，and establish an independent regulator for natural gas industry.

Britain;natural gas industry;the third-party access system;license

路萍

2014-11-17

谢青青(1990-)，女，在读硕士，主要从事天然气市场工作。