浅析应急通信多元化保障与信息化条件下一体化保障

桑逾方，杜梅龙

（中国电信股份有限公司上海应急通信局，上海 200437）

浅析应急通信多元化保障与信息化条件下一体化保障

桑逾方，杜梅龙

（中国电信股份有限公司上海应急通信局，上海 200437）

随着日益增多的大型活动、突发的灾害、事故及社会公共安全事件，应急通信保障已成为应急处置的重要组成部分。多元化的应急通信能力实现，在一定程度上满足了应急事件处置的通信保障要求；但同时可以看到，随着移动互联网及信息化的快速发展，重大活动、重大自然灾害、重大事件的应急通信保障，需要信息化条件下的一体化保障以使应急处置具有更高效应。

应急通信；多元化；一体化保障

1 引言

在中国改革开放与经济快速发展中，各类活动与交往频繁，同时各类突发事件也时有发生；另外，近年来各类大大小小的自然灾害频繁发生，对人们的日常活动、生产建设、甚至生命或多或少地构成了影响。各级政府部门、各行业、各企事业单位为不同的场景与事件都制定了各类应对应急预案，应急通信保障是其中的重要组成部分。在抢险救灾、重要活动或重大事件的现场，需要实现现场指挥调度、信息传送及各类应急后勤保障、应急服务等。在过去邮电部、信产部时代，应急通信保障提供者以专业电信单位的应急通信队伍与装备来提供现场通信保障为主导，且单一系统的设备应急通信装备就可以满足现场的保障需求。但随着移动互联网信息与数据通信的快速发展，即时通信、视频传送已成为应急通信保障现场的必要需求，同时应急通信手段随着ICT的发展和产业链的扩展,多方位的能力提供，使各类应急通信现场保障已呈现多元化模式；并且在重大灾害、重要活动中，各级政府还是要求应急通信能以一体化的保障来实现统一指挥、统一调度。

2 应急通信保障的多元化

2.1 应急通信的需求与保障

应急通信的保障是按应急通信需求来提供，当今的应急通信需求已呈多样性、多元化态势。

2.1.1 应急通信业务与保障需求

应急通信一般是指在突发事件、临时事件或重大活动中，需要靠特殊通信方式来满足现场通信需求所提供的应急通信手段。在当前应急通信主要涉及的应用领域有：各类自然灾害，如地震、洪水灾害、泥石流、冰雪灾害等；各类大型活动，如世博会、国际性或国内大型会议或重要国事活动等、大型国际性或全国性运动会、大型体育赛事等；突发事故灾害，如重大森林火灾事故、重大交通事故等；重大公共卫生事件，如重大疫情等；一些社会安全事件等。

由上述的应用领域可见，对应急通信的主要业务与保障需求为：抢险救灾等公共事件应急指挥调度、协调联系通信需要；自然灾害或事故现场民众的大量紧急联络、信息传递的急迫通信需求满足；国家政府部门各类临时或应急通信需求；政府与大型企事业单位应急预案保障需求；补充现有通信网络能力不足的临时通信需求；在重要会议、大型展会、大型体育文娱活动等重大事件中临时通信保障需求；各类政企客户、社会团体的各类临时或紧急的通信需求等。

2.1.2 应急通信主要施用对象

对照应急通信保障业务的主要需求，可以确定应急通信的使用对象为：政府部门、相关企事业单位、相关社会团体，以及大型活动或灾害事故当地的公众。

针对应急救灾的应急通信保障，《国际电联应急通信工作大全》第三卷，为国际电联应急通信工作纲要提交的ITU-T文稿的引言部分，提到了如下四种应急通信应用需求对象：民众到主管部门的通信，主管部门到主管部门的通信，主管部门到民众的通信，民众到民众的通信。

根据不同事件场景，应急通信保障的施用对象各有侧重：

⊙ 自然灾害：应急通信保障各级部门、机构抢险救灾指挥协调及信息传递、报道；当受灾地区通信设施因灾害受到毁坏，则应急通信需将提供民众进行信息传递、平安报送作为重要的保障内容之一。

⊙ 各类突发事件或事故：应急通信以保障相关部门、机构应急处置指挥协调及信息传递为主。

⊙ 各类大型活动：应急通信以保障相关各级部门、机构对重大活动的指挥协调及信息传递、报道为主；应急通信同时支撑参加活动的大人流对现场通信能力的疏忙需求保障；对重要政企客户根据要求提供专项临时通信支撑保障。

⊙ 各类应急演练：应急通信保障演练的各级组织和参与部门、机构的指挥协调与信息沟通，并作为应急预案演练的重要组成部分。

2.2 应急通信保障已呈多元化模式

应急通信的保障是伴随着应急事件处置或应急预案的落实需求而实施。伴随着各级部门及各企事业单位对应急管理的重视，应急管理通信的获得与实现方式，近年来已发生了多方面的发展与演进。

2.2.1 行业与企业的应急管理机制使应急通信保障模式多元化

应急通信保障是服务于应急管理中的通信、应急突发事件处置中所需的通信。世界各国在建立应急管理机制中，都考虑按减灾、备灾、应急和灾后恢复等四个阶段的流程来形成处置管理模式，应急通信保障贯穿于实施应急管理的各个过程。我国在各级政府领导下的应急管理体系，形成有预案有机制的应急管理模式，显现了高效的应对与处置效能。在20世纪的应急通信保障主要模式为，伴随大网通信运营提供者的惟一性，使应急通信保障提供者统一为由专业的电信部门/单位按指令要求提供专项应急通信保障。

随着我国社会与经济的不断发展，国力的日益强盛，政府部门与各企事业单位在组织各项政治、经济与社会活动中，对社会、人员、环境、信息等的安全要求，都提到了非常重要的高度，预防与减灾是各项经济和社会活动的重要组成部分，特别是在应急事件的处置、应急管理能力等方面，各级政府部门以及企事业单位都进行了持续的完善与设施的投入。有在国务院领导下的工信部应急办牵头各省市的应急通信管理体系；有各部委以及大型企事业单位等都以其行业特性形成专项应急预案与应急事件处置体系，与其相配套的是各条线、各级应急处置通信系统、指挥平台形成各自专网独立运行。自有应急通信保障系统与装备融入行业应急管理体系，如公安、消防、铁路、电力、公用事业部门、交通、运输，以及一些特大型企业等。应急通信保障已通过企业专网为主，投入建设现代应急通信专网平台系统及设施，形成行业或企业的专有应急通信保障系统与装备，同时专业的电信应急通信保障继续承担着为国家、为政府、为社会各界支撑保障的社会责任。

2.2.2 应急通信保障提供者多元化

在各级政府、部门与各大企业为安全而预防与减灾以及应对各类突发事件，都建立了其独立的日常运行和应急通信保障体系和平台，投资方式除国家投资外，各行业、企业为保障其应急管理而投入了相应的应急通信装备和资金，其运行和保障就呈现出多元化。随着电信与信息产业的开放，通信服务保障已打破了单一的由电信运营商提供的方式，许多与通信/信息有关的产业链企业/公司参与其中，不少新兴通信/信息公司、平台/系统开发商、设备供应商等先后参与了应急通信保障服务。主要模式可归类如下：

⊙ 由电信业运营商的专业应急通信队伍为专用的应急通信系统平台和设施提供应急通信专业运行与保障。国家级及各省市政府应急通信系统、平台与设施运行、维护、应急事件的应急通信保障为典型代表。

⊙ 企业或行业条线自有应急通信设施、系统由企业或行业条线设专人维护、应急通信保障模式，一些大型企业或行业部门的平台应用模式。

⊙ 企业或行业自有应急通信设施、系统委托电信专业人员帮助维护、应急需求时现场支撑保障模式，一些大型企业或行业部门的平台应用模式。

⊙ 企业或行业自有应急通信设施、系统委托通信/信息公司、平台/系统开发商帮助建设，并要求提供后续维护及应急需求时现场支撑保障模式。一些大型企业或行业部门的平台应用模式。

⊙ 一些地方性政府应急平台，其应急通信设施、系统委托通信/信息公司、平台/系统开发商帮助建设，后续维护及应急需求时现场支撑保障，由电信运营商与系统开发商及厂商联合帮助应急通信保障模式，一些地方性政府平台应用模式等。

以上的各类模式中应急通信保障的提供者基本上都具备如下特点：

⊙ 具有应急通信服务现场支撑保障提供能力。

⊙ 具备熟练专业技能的专业队伍或人员。

⊙ 能使需求方作为常备应急通信手段而保持并保证随时获得需求响应。

⊙ 具有快速响应的流程机制，短时间提供所需的应急响应能力。

⊙ 有精准高效的信息沟通和报送制度。

⊙ 服务提供方能在相关应急管理中发挥应急通信的价值和作用。

2.3 应急通信的多元化保障

2.3.1 应急通信保障多元化的特点

应急通信保障主要是应用于应急管理中的通信，其多元化主要表现在以下几个方面：

（1）保障机制多元化。应急通信的保障机制与相关部门、行业、企业的应急管理模式密切相关。单从应急通信管理与运行队伍而言，国家级的应急通信保障机制，就是基于各通信运营商的一类、二类专业应急保障队伍及各兼职保障队伍结合的应急通信保障机制；各政府部门及行业、大型企业的应急通信保障队伍，就有多种机制以不同的方式来实现应急预案的保障，如专职应急管理与保障队伍、专职应急管理与兼职应急保障人员结合、委托外包专业应急通信队伍支撑保障等。

（2）保障需求多元化。应急通信保障涉及自然灾害、大型活动、事故灾害、应急预案演练等各种类型，在不同场景与规模下，对保障的规模与需求的应急通信装备量各有不同。如大级别地震，涉及固有通信遭受破坏，需要应急解决灾区无通信能力，以及现场信息传递状况或者受灾民众报平安需求等；大型活动中（如奥运会、世博会等）需要解决活动组织者的指挥、协调、调度、高人流量的现场通信能力不足，以及重要节点的现场信息、新闻传递等应急通信保障；一些紧急的事故或事件，则一些行业部门的应急预案启动，需要专项的应急通信支撑保障等。

（3）保障规模多元化。结合各种保障场景需求，应急通信保障的规模大小不一，小型化的应急通信保障仅涉及本地区或本行业/企业的应急通信队伍与设施；大型事件或活动，则涉及多家电信运营商应急通信队伍，以及多行业应急平台与系统的同时参与，乃至跨省、跨域开展支撑保障；在重大灾害或事件或活动中，在需在国家应急平台统一协调指挥下，各应急通信保障系统与团队，跨省、跨域联合支撑与保障等。

（4）保障对象多元化。以运营商的应急通信保障为例，其服务保障对象是履行应急管理职责的政府机构、相关组织、各政企客户、运营商自身及灾害现场的民众。运营商的应急通信除了保障政府等专用机构的通信外，还必须保障面向公众的应急通信需求，具有宽泛性。

（5）保障平台系统多元化。随着各行业、企业多方式投资建设，应急通信保障系统、平台与装备呈现企业、行业、省市等多系统特性。随着各应急管理预案的建立与实施，除国家级的在工信部主导下的全国统一应急通信系统、装备与平台外，还有地方企业建立的企业应急信息平台与装备；各行业条线的全国性应急通信行业系统与平台；地方省市政府为应对各类应急事件而建立的本省市的应急通信系统与平台等。鉴于各自投资、各自运行，故其设备制式、网络结构、系统接口等各异。

2.3.2 应急通信保障多元化的优缺点浅析

（1）应急通信保障多元化的优点

⊙ 高效响应。自有应急通信平台与装备有利于各单位、部门对行业或企业内各类应急事件的高效响应与应对。

⊙ 国家投资少。不需国家大量投资，就实现应急通信装备横向与纵向的大覆盖面，且自有系统与装备的使用效率高。横向涉及各个行业，纵向抵达各企业集团所属的相关单位，其应急通信系统与装备不但在急时发挥效益，在平时也能充分应用于各行业内的生产指挥调度与通信联络。

⊙ 覆盖面广。安全保障条例与预案越来越全面与到位，应急通信手段成为不可或缺的组成部分，多元化解决了覆盖广度和行业或企业应急通信直达一线的问题。

⊙ 协调成本低。中小型应急保障、应急预案的演练与实施不需跨部门协调就有可实现应急通信保障

⊙ 有利于促进应急通信产业链发展。

（2）现有应急通信保障多元化的不足

⊙ 非统一性。国家在加强对战备应急通信的管理，实现编制和管理体制机制的统一。但由于各行业、部门的应急管理的要求、运作模式不一，应急通信保障机制不同，对国家在重大灾害、重大活动中的统一协调指挥，在管理中有一定的非统一性。

⊙ 非互通性。各自为政地建设自有应急通信平台，全国形成一个个烟囱式的应急通信系统与平台，设备制式与接口的个性化，形成平台与平台间的无法互通，装备跨部门联动保障能力受限。

⊙ 非交互性。应急通信在应对重大灾害、重大活动的保障中，突出快速响应能力。但各自为政的应急通信系统、单兵设备，在跨部门、跨区域的信息互通，以及越来越注重的联动及综合应用保障的需求下，应急通信联合组网、综合接入、多媒体业务与内容传送等手段的交互提供方面有其局限性。

3 试论信息化条件下的一体化应急通信保障

3.1 应急通信需要一体化保障

正如上文所提到的，应急通信的多元化保障在本系统、本行业中有高效应用、快速响应的效应，但其非统一性、非互通性、非交互性，对国家级应急通信一体化保障要求还是有其局限性。

3.1.1 国家应急保障体系需要一体化应急通信保障体系

在2 011年12月2 8日发布的国家应急通信“十二五”规划中，明确应急通信发展的指导思想是：“应急通信工作的出发点和落脚点在于满足国民经济与社会发展总体要求，和为建设全面小康社会、促进社会和谐发展提供保障上”，提出了应急通信发展必须紧紧围绕“四个坚持”的核心定位，即“坚持应急通信与国家突发事件应急体系建设相统一，坚持应急通信与国家防灾减灾工作相适应，坚持应急通信与经济社会发展相协调，坚持应急通信与国防建设相结合，统筹规划应急通信各方面工作。”从国家应急体系建设来说，《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家通信保障应急预案》等要求我国应急通信发展围绕“四个坚持”的建设，就是必须需要以一体化的应急通信保障体系来落实实施。

在重大自然灾害、国家级大型活动等应急处置与管理中，组织者需要统一指挥、高效协调，信息及时、直达并共享，需要有一体化的应急通信系统保障。根据我国应急管理机制，已由工信部牵头，建立了我国应急通信指挥三级指挥调度平台，为我国的应急管理机制与体系提供了对应的指挥调度通信能力和系统，也建设了相应的应急通信网络、装备，在应急通信体系所涉及的各方面都在强化能力建设（应急通信所涉及的除人员队伍外的体系见图1），直达各省市政府及通信应急通信保障部门。

图1 应急通信所涉及的体系

在重大事件应急处置中，应急通信保障，还是需要与各行业、重要部门及相关单位的联动，则各通信平台与系统的互通、信息的有效快速交互、协调指挥的无障碍直达则是一体化应急通信保障的重要组成部分。

3.1.2 一体化受限于自有系统个性化、多制式设备性能的非互通性

国家级的、通信运营商的、行业条线的、企业集团内部的，在自有应急通信系统平台建设中，以软硬件垂直一体化架构成型，包含应急通信指挥系统平台、应急卫星传输及业务接入平台、各类无线应急通信设施、可移动车载及便携通信装备及各类单兵设施等，按照各自建设规划设计及设备选型，自成体系地形成封闭式应用。在严重自然灾害或重大活动中，国家级组织协调机构需要一体化的应急处置时，统一指挥协调除通过国家级应急平台系统外，需要各行各业统筹互助、资源调度，但多制式、多型号通信设施互不交互、链接，产生现有的网络和应急通信保障分条块的烟囱群保障能力，跨行业的系统互通对接被硬件层面的制式与接口所困缚，传统硬件建设形成的应急通信系统使一体化保障应用受到局限。

3.2 应急通信保障一体化建设需要在信息化条件下实现

3.2.1 一体化建设需要在统一管理中将多元化协调融合

应急通信一体化保障应实现在应急保障中指挥、装备、人员、保障受统一指挥调度，在国家或重要应急保障需求中高度协调联动。一体化建设的重要目标就是实现“三互”，即系统互联、信息互通和应用互操作。互联是指各系统之间能无缝链接，互通是指系统之间的通信交互，互操作是指系统/网络、装备能力之间、各保障团队之间应急通信保障能有机协调与融合。

现有的应急通信保障系统与平台有国家应急指挥及应急通信网，各网络运营商的公用通信网、各网络运营商所负责的应急通信网络、装备、平台等，各部门、大型企业所拥有的应急保障通信系统与平台，各类（如地震、气象、灾害、交运等）信息平台及信息处理体系，其他特种应急通信支撑装备等。这里除国家统一装备的外，各部门、集团及企业配置的应急通信装备和设施也是重要的应急通信能力装备。一体化建设如能在横向构建功能衔接，就能形成诸元能力相长的保障体系，除统一的应急指挥平台、公用应急通信网等以外，由不同的体系、系统、网络组合联动，可实现高效应急保障。其中，枢纽站与远端站的结合、系统与终端的结合、平台与装备的结合、专网与大网的联动结合，是不可分割的有机体，它们对应不同层次的应急通信保障，可达到相互协调、能力倍增的效应。

现代的应急通信保障，是以全国协同、区域联动、地方保障结合电信大网组合联动保障模式。以“天地合一”、多系统与平台联动、专业平台与小型化的终端设备及大容量电信网络传输相结合的综合信息现场及远端服务保障。图2为应急通信所涉及的网络、平台及装备。

图2 应急通信网络、平台及装备

3.2.2 智慧的信息化系统是一体化应急通信保障的结合点

自进入21世纪，互联网及移动互联网和现代信息技术地空前地发展，智慧建设、信息通信、互联网思维已成为人们日常应用的重要组成部分。应急保障中，对应急通信所提的要求：一是快速、连绵的、有效的信息发布与传播；二是智慧的指挥系统与现场依靠信息与智能型指挥进行的应急通信保障执行与实施；三是综合型的应急通信能力提供。

高技术、多功能组合应用的设施已成为现代应急通信有效能保障的关键，信息、平台、设施与指挥、协调、人员已成为现代信息化条件下应急通信实施的基础，智慧型的综合信息系统应能承担多元化应急通信体系融合，组成一体化的联动体系。智慧的综合信息系统的作用为：

（1）融合应急通信信息。使各自为政的诸多应急通信装备平台，指挥系统的信息融合汇接到统一平台，形成同步行动的保障能力，使各种应急通信信息能够在资源调度、指挥控制、预警传递、交互联络、综合保障各系统，以及配置于不同地域、不同类型的通信平台之间有序顺畅传递，从而实现整个应急通信体系的信息共享、资源共用。

（2）形成应急通信指挥调度与通信保障体系联接融合的纽带。现代应急通信具有保障空间的多维性、保障力量的多元性、保障行动的整体性、通信保障指挥的统一性等鲜明特征，通过信息系统把各种通信保障力量、应急通信平台以网络的形式联接成一个有机的整体，能实现联合指挥、联合行动。

（3）链接各应急通信装备单元。各应急通信平台与装备的一体化行动，依赖于实时的信息和统一的决策。信息系统通过一体化的指挥平台，把隶属于各地、各部门的应急通信装备单元联接成有机整体，实现指挥机构互联、指挥信息互通、通信装备互操作，使传统的多层次指挥调度体制转变为扁平化指挥调度体制，极大地提高了通信保障效能与决策效率，推动应急通信联合保障由松散向紧密、由协同性联合向一体化联合发展。

（4）有效调度应急通信保障力量，优化资源配置。科学调度应急通信保障力量，是提高应急通信保障能力的关键。信息系统能对各应急通信保障系统实施统一管理，并依据保障需求，科学分配、调度力量和资源，使应急通信保障按统一的目标、有序的预案来协调展开，从而避免了因资源不足而保障不到位或因过度保障而产生资源的浪费。

（5）有利于应急通信体系自我调节。全国应急通信保障队伍、装备系统体系庞大，平时服务，急时应急，借助于信息系统能够帮助应急通信体系实现自协同、自检测和自修复的自我调节功能。

（6）能使应急通信保障能力综合效能倍增。依托综合智慧信息系统可增强各子系统间的互联、互通、互操作能力，确保各保障要素都能充分发挥最大效能。一是有利于形成智能化、快节奏的指挥决策：信息系统可通过数据挖掘、智能识别、辅助决策等手段，对海量信息进行分析，对预案进行筛选，提供决策建议，从而确保指挥中心客观判断，准确指挥调度。二是可实现无缝链接的应急通信行动：信息系统通过优化集成，使得信息收集、传递、处理和利用等诸多环节高度衔接，让各个应急通信系统平台、保障装备实时协同，促进应急通信保障体系真正一体化的运行。三是能实现应急通信体系内性能互补：应急通信保障队伍与资源在单独使用时，有其自身的能力不足等局限性。通过应急通信信息系统，可科学地调配力量和资源，以系统化、网络化以及远程支撑、单兵前突等方式形成组合，真正实现体系内的各项功能的互补，使分散配置和相距遥远的系统装备、保障要素形成体系保障能力。

3.2.3 互联网思维与应急通信保障一体化平台建设

传统的应急通信保障是政府主导指挥协调、运营商为主体运行的封闭通信保障体系。随着中国通信体制机制的改革，多运营商、信息服务提供商及多集成商在通信领域的介入，国内各应急管理与支撑保障已形成多行业、多企业的通信系统、信息平台格局，应急通信保障多元化与国家应急通信保障一体化的相互协同与融合，必须考虑独立与协同融合的关系。鉴于此，单纯通过传统思维的硬件接口对接来形成系统间的互联互通是较难在短期内实现。在信息技术高速发展的今天，以互联网思维来思考应急通信保障的平台、大数据分析应用、信息的云存储/推送和跨接口的一体化，是一个必要途径。

如今，通信网络已打破了网元软硬件垂直一体化的封闭结构，软硬件解耦形成网业分离，网络的虚拟化，使资源可以灵活分配，同时可以集中式控制，具有掌握跨网、跨域、跨技术、跨厂家的全局信息，最佳利用全网资源，这是应急通信系统可以借鉴的应用模式。信息化条件下的应急通信系统能实现应急通信指挥中心/分中心与现场的一体化信息系统、智能化的通信运行设施与系统以及全面的基地、平台、队伍、装备、信息体系互动、联动，达到高效的现场指挥调度（Command and Control）；快速建立的现场指挥调度和信息传输应急通信网络（Communication）；预案流程规范到位（Plan & Process）；充分的现场应急通信资源整合与互操作（Interoperability）；现场灵活机动部署（Mobility），为现场通信保障的部门提供由综合通信指挥平台、现场通信网络、单兵通信设备三大部分共同组成的应急通信保障有机整体，给予现场应急处置的指挥员、抢险救灾人员或工作人员及民众提供一体化的综合应急通信通信支持。

4 结束语

随着我国的应急管理的不断完善，应急产业和国际应急合作的快速推进，产品创新与系统升级将在应急通信装备与系统中不断地推进，同时标准化、模块化、系列化、特色化方面的不断完善与演进，所形成的综合体系与组合联动会使多元化与一体化应急通信保障更有机地融合与协同，产生更强更高的保障效能。

[1] 国务院办公厅．关于加快应急产业发展的意见 国办发〔2014〕63号．中央人民政府网站，2014-12-24 10:07:09

[2] 工信部负责人解读国务院关于加快应急产业发展的意见，工信部网站，2014-12-24 18:09:01

[3] 刘占霞，王谦．政策解读：国家应急通信“十二五”规划 将构建天空地一体的应急通信保障网络体系，强化公网抗毁及应急服务能力．人民网，2012-01-18 08:23

[4] 孙玉编著．应急通信技术总体框架讨论．北京：人民邮电出版社，2009

[5] ITU-emergency国际电联应急通信工作大全．ITU国际电信联盟，2007

[6] 应急通信手册．国际电信联盟，2005

Study on the Support of Emergency Communication

Sang Yufang, Du Meilong

(China Telecom Corporation Limited Shanghai Branch Emergency Communications Department, Shanghai, 200437)

With the increase of large-scale events and some serious disasters, it is very important application that the emergency communication support the emergency rescue and disaster relief in natural disasters and public safety accidents. Diversification of emergency communication support could meet some emergency events management demand on site. With the rapid development of mobile Internet application and promotion of information technology, the integrated support of emergency communication under information-age condition will be advantageous to management for various of large scale activities, serious disasters and major events much more.

Emergency Communication; Diversification; Integration

10.3969/J.ISSN.1672-7274.2015.05.016

TN92

A

11672-7274（2015）05-0057-07

杜梅龙，男，中国电信股份有限公司上海应急通信局局长。

桑逾方，女，教授级高级工程师，中国电信股份有限公司上海应急通信局。