新乡市落实最严格水资源管理制度的对策分析

冯运兰，李闪闪，梁 静

（新乡市节约用水办公室，河南新乡 453002）

一、引言

水是人类生存和经济社会发展不可替代的重要资源，是工农业生产建设不可或缺的首要条件，是生态环境保障的基础。近年来，随着我国城镇化进程的加快以及社会经济的高速发展，各地区各行业的用水量不断增大，水资源短缺和用水需求之间的矛盾已成为制约经济社会发展可持续发展的主要矛盾。

二、新乡市水资源基本概况

新乡市地处太行山南麓，黄河下游北岸，总面积8249km2，全市总人口（常住）567.5万人，2013年地区生产总值1766.1亿元。新乡市西北部为山丘区，中部、南部为黄河冲洪积平原。全市分属海河、黄河两大流域，其中新乡市区、辉县、卫辉以及获嘉、新乡县的大部分区域属海河流域，原阳、延津、封丘、长垣及获嘉、新乡县的少部分地区属黄河流域。

新乡市水资源主要分当地水资源和外来水资源两部分。当地水资源主要来自于降雨。受地理位置和气候影响，全市多年平均降水量610.7毫米，多年平均形成地表水资源7.97亿m3，地下水资源11.59亿m3，扣除重复计算量3.57亿m3，全市年均当地水资源总量约15.99亿m3。外来水资源主要是引用黄河水及未来南水北调来水。目前，新乡人均水资源占有量仅为300多m3，相当于中国平均水平的七分之一，世界平均水平的二十八分之一，远远低于国际公认的人均水资源占有量1000m3的标准，属典型的资源型缺水城市。

当前，一方面水资源短缺，另一方面水浪费仍然严重。工业用水重复利用率不高，农业灌溉有效利用系数偏低，生活用水节水器具普及不到位，用水单耗偏大。此外，水污染仍有进一步扩大的趋势，地下水超采，水位下降，造成可用水资源进一步减少。根据预测，大约到2030年，新乡市人口增长将达到最高值，用水也将达到峰值，接近可合理利用水量的极限。

2015年6月，南水北调中线工程将为新乡供应3.916亿m3的优质水，届时远距离输送的丹江水将成为新乡市的主要水源，有效缓解新乡市的水资源短缺。但如果不加强管理，节水意识不足，水浪费、水污染，引来再多的水也解决不了当前的水危机。

三、实行最严格的水资源管理制度，破解水资源对经济发展的约束

为解决日益复杂的水资源问题，实现水资源高效利用和有效保护，破解水资源对经济发展的约束，2011年，中央一号文件《关于加快水利改革发展的决定》中提出“要实行最严格的水资源管理制度”。2012年初，国务院发布了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，对实行最严格水资源管理制度工作进行全面部署和具体安排。为贯彻落实好中央一号文件精神,新乡市人民政府发布了《新乡市人民政府关于实行最严格水资源管理制度的意见》，对新乡市实行最严格的水资源管理制度提出明确目标和要求。严格的水资源管理制度，主要内容概括来说，就是确立“三条红线”，实施“四项制度”。

为落实最严格的水资源管理制度，新乡市以“三条红线”为控制目标，以完善“四项制度”为重点，采取有效措施，全面落实取水许可和水资源有偿使用制度，提高用水效率，加快节水型社会建设，以水资源的可持续利用推进了当地经济的发展。

（一）严格控制用水总量

新乡市首先从严格规划管理和水资源论证入手，控制用水量。先后编制完成《新乡市水资源调查评价》、《新乡市水资源保护规划》、《新乡市水资源管理指标分配方案》，逐步完善水资源管理、节约、保护、配置规划体系，逐步强化涉水规划水资源论证工作，进一步加强建设项目水资源论证管理。其次，严格控制区域用水总量，对新乡市区、7个市辖县（市）及长垣县的用水总量控制指标进行分解，并下发至各地。严格实施取水许可,依托省级取水许可电子台账平台，建立新乡市取水许可电子台账，规范取用水户档案管理。密切水利公安联动，开展以保护水资源、打击河道非法采砂为主要内容的专项集中整治活动。严格落实水资源有偿使用制度，加大水资源费征收力度和执法力度，严查水事违法行为，对全市自备井安装远程监控计量计费程控管理系统，确保水资源费应收尽收。严格地下水管理和保护。协助省水利厅编制《河南省地下水开发利用保护规划》、《河南省地下水超采区评价》、《河南省南水北调受水区地下水压采实施方案》等，对新乡市中深层地下水开展评估，对浅层地下水进行监测，对小店工业园区地下水进行回灌。结合南水北调通水契机，组织开展自备井封停工作，推进引黄补源调蓄工程、山丘区集雨工程、百泉生态修复等地下水保护工程的进展。

（二）严格控制用水效率

新乡市首先加强节约用水管理。依据河南省用水定额，加强计划用水考核，节奖超罚。按照《河南市节约用水管理条例》及上级有关节水政策要求，先后制定出台《新乡市人民政府办公室关于印发新乡市推进节水型社会建设实施意见的通知》（新政办〔2009〕7号）、《新乡市城市节约用水和节水技术进步发展规划》、《新乡市引黄灌区续建配套与节水改造总体可研报告》等相关节水规划与技术报告，推进节水工作进展。积极开展节水型社会建设，开展节水型社区、灌区、企业（单位）、公共机构节水型单位创建活动。目前，全市共有20多个单位创建为省级节水型单位，60多个单位创建为市级节水型单位（企业）。

其次，加快推进节水技术改造。严格执行节水强制性标准，加大工业、生活节水技术改造力度，进行政策倾斜，鼓励单位积极采用节水新技术、新工艺、新设备，实行循环用水，一水多用，废水综合利用等措施，降低单位产品耗水量。同时应用节水新器具，改造旧管网，积极开展水平衡测试，查找漏水点，降低管网漏失率，以此来提高经济效益和产品市场的竞争力。2013年，新乡市共新建节水工程9项，新增节水能力1 500多万m3，推广应用节水器具4 000多套件，金龙铜业、新乡火电等9家计划用水单位开展了水平衡测试工作。2014年，新建节水工程6项，新增节水能力1000万m3，推广应用节水器具5 000多套件，8个单位开展了水平衡测试工作。如新乡豫新发电公司兴建的中水用回工程，2台330MW机组循环冷却水使用城市中水，每台机组年度可增加100小时发电利用小时数，多发电量6 600万度，年度预计可增加利润900余万元，可有效提高用水效率。对新建项目，在水资源论证和取水许可审批环节，从政策上大力倾斜，鼓励非常规水源开发利用。农业节水方面，通过建设节水灌溉项目区和大中型灌区节水改造，提高农业灌溉水利用效率。2014年新增节水灌溉面积10万亩，新增有效灌溉面积2万亩，新增旱涝保收田面积2万亩。

（三）严格控制水功能区限制纳污

加强对全市主要河流的33个水功能区的水质监测，监测覆盖率达到100%。加强工业污染源控制，提高城市污水处理率。拟定水功能区达标率评价考核方案，初步建立水功能区水质达标评价体系。组织开展饮用水水源地达标建设，禁止在饮用水保护区内设置排污口、进行项目建设。全市水环境质量总体稳定，部分河流水质进一步改善。

加强对重要生态保护区、水源涵养区和湿地的保护，推进生态脆弱河湖和地区的水生态修复，加大重点区域水土流失治理力度。2013年度共治理水土流失面积45.73km2，完成了3条中小河流治理项目，申报省级专项资金用于百泉生态修复治理项目。2014年，治理水土流失面积30.5km2。

（四）完善水资源管理保障机制，强化责任和考核

首先建立水资源管理责任和考核制度。制订出台《新乡市关于实行最严格水资源管理制度考核办法》，明确规定各县（市）、区人民政府是实行最严格水资源管理制度的责任主体，政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责。对用水单位，实行三级责任管理考核体系，加强用水考核，确保管理更细化、科学化和自动化。健全水资源监控体系。从2011年河南启动中央和省级水资源监控能力建设，到2013年底新乡市已建设国控、省控取用水户监测点建设12处，开展市级水资源管理中心平台系统建设，进行联网试运行；其次，完善水资源管理投入机制。将水资源费作为财政专项资金，保障水资源节约、保护和管理工作经费。对新乡市市区水系景观按规划进行大规模治理，各有关县（市）充分利用市场机制招商引资，加大水系连通工程、水生态文明工程和工业、农业节水工程建设。健全社会监督机制。利用多种手段连年开展“世界水日”、“中国水周”和“全国城市节水宣传周”等宣传活动，在全市大力开展“人人节水行动”，进一步增强全社会水忧患意识和水资源节约保护意识。

四、“三条红线”实现的目标

通过加强用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污控制和水资源管理责任与考核各项措施的落实，新乡市初步确立了水资源管理指标控制体系、水资源管理责任与考核制度，较好地实现了“三条红线”目标。

2013年全市用水总量为18.5亿m3，其中农、林、渔业用水13.12亿m3，占70.9%；工业用水3.07亿m3，占16.6%；城乡生活、环境综合用水1.94亿m3，占10.5%。全市2013年用水总量为18.5亿m3，占年度用水计划20亿立方米的92.5%。2013年全市工业用水量扣除建筑业 (0.20亿m3）后，全市工业用水量2.867亿m3，万元工业增加值用水量32.81m3，低于37.05的控制目标，比2010年下降33%。2013年全市农田灌溉水有效利用系数达到0.553，超过了0.55的红线目标。新乡市有8个水功能区被列入《全国重要江河湖泊水功能区2015年考核名录》，其中1个水功能区达标，达标率12.5%。

五、落实严格水资源管理制度中存在的问题及原因

（一）水资源规划体系和法规规章不完善

和先进地市相比，新乡市水资源整体管理水平还比较落后，水资源规划体系还不完善，水资源分类规划包括中水回用、污水治理、县区水资源具体规划等还不十分到位。地方法规也不健全，超计划用水考核使用的法规文件已不适应当前的实际形势，一定程度上增加了计划用水管理工作的难度。地下水管理法规不细化，对有些违法用水难以定性。形成的原因主要是地方对水资源短缺重视不够，水法规意识淡薄，立法迟缓，还有水资源分属不同的部门形成的因素。

（二）水资源管理体制存在一定的弊端

目前，就城市规划区而言，新乡市节水和地下水资源管理归市利局，公共供水归住建委，水污染归环保局，排污费征收又归市政设施管理处，水资源分属不同的部门，牵涉单位较多，职能交叉，实际工作中经常出现推诿、扯皮现象，个别县区还存在行政干预的现象，对落实严格水资源管理制度工作造成一定的干扰。如，中水回用，根据《河南省节约用水管理条例》规定，达到一定规模的宾馆、饭店、小区、机关、事业、企业办公设施及其他建设项目，要求建设中水回用。新建、改建、扩建的建设项目，应当采用节水型的工艺、设备和器具，节水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。建设项目竣工后，水行政主管部门应当参加节水设施的竣工验收。但实际工作中，新乡市水行政部门一直未能真正参与新建项目的用水验收工作。形成的原因还是部门利益博弈，水资源管理体制不完善。

（三）县区水资源和节水管理工作滞后

计划用水管理工作在一些县市区才刚刚起步，各项基础工作都比较薄弱，管理人员素质较低，水资源费征收普遍存在协议收费现象，重收费轻管理，重罚款轻服务，取水许可管理和水资源论证工作还处于初步启动阶段，更谈不上任何科研及技术支撑。形成的原因是县区经济不发达，《水法》宣传不到位，法律观念不强，再加上个别县区水资源工作经费不足，人员工资得不到保障，导致工作难度加大，计划用水和水资源管理根本不能适应当前的形势。

六、对策或建议

（一）健全节水和水资源行政法规，完善相关制度

尽快制订出台《新乡市节约用水管理办法》、《新乡市地下水管理办法》，为新乡市的计划用水管理、地下水管理、水资源论证、中水回用、节水“三同时”等各项工作提供充足的法律法规依据。结合实际，提前编制各类用水和节水规划，指导县区尽快启动水资源开发利用及保护规划的编制，抓紧细化实化具体落实方案和配套措施，完善相关制度，为水资源管理工作提供更加充足的依据。通过构建完备的水法律法规体系，夯实水资源管理的制度基础，构建高效的水行政执法体系，推动水法律法规落到实处。

（二）进一步理顺水资源管理体制

学习先进地市经验，以水利局为基础，组建水务局，将分散在各部门的防洪、河道管理、城市供水、排水、节水、污水治理、中水回用等管理职能，全部划归在一起，建立高效统一的水资源管理体制；减少部门之间的不和谐因素，明确各部门分工，各司其职，强化协调和配合，形成合力，为水资源管理提供体制保障。在此基础上，完善节水市场调节机制，加快经济结构调整，限制高耗水产业，发展高效节水农业和工业，形成政府调控、市场引导、公众参与的节水型社会管理体系，扎实推进节水型社会建设。

（三）抓好最严格水资源管理制度考核

建立责任与考核制度，严格考核管理。切实落实一把手负责制，将考评结果与领导干部考评直接挂钩。严格考核不仅包括对政府履行水资源管理职责情况的综合考核，也包括对用水单位节水计量的监督考核。《新乡市实行最严格水资源管理制度》以考核办法已印发，各部门各行业、各用水单位要以考核工作为载体，扎实推进最严格水资源管理制度的贯彻落实。

（四）夯实水资源管理基础

按照国务院实行最严格水资源管理制度的要求，结合本地实际，特别是县级水利部门，急需强化水资源基础技术工作，尽快完善有关指标体系，同时进一步加强水资源管理队伍建设，为落实最严格水资源管理打好技术和人才基础。

七、结语

在当前新乡市日益严峻的水资源形势下，落实最严格的水资源管理制度，需要各级政府负总责，水行政主管部门带头，各相关部门密切配合，社会各界大力支持，结合实际发挥自身优势，加大整改力度，采取行政、市场、技术、法律等各种手段和措施，扎实推进节水型社会建设。这样，才能以水资源的可持续利用推进和促进当地经济的可持续发展，确保最严格水资源管理制度的落实，实现“三条红线”控制目标。

[1]中共中央国务院.关于加快水利改革发展的决定[N].中国水利，2011.

[2]中共中央国务院.关于实行最严格水资源管理制度的意见[N].2012.

[3]新乡市人民政府.关于实行最严格水资源管理制度的意见[N].2011.

[4]胡四一.解读《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》[N].中国水利报，2012.