基于“宅基地流转”的湖北农村住房研究

○张蕾

（湖北工业大学商贸学院 湖北 武汉 430079）

基于“宅基地流转”的湖北农村住房研究

○张蕾

（湖北工业大学商贸学院 湖北 武汉 430079）

宅基地流转是十八届三中全会研究的重大社会问题之一，是2014年中央经济工作的主要任务之一，在未来一段时间内会引起中国农村住房从量到质发生根本性的变革。本文从湖北农村住房建设审批、规划设计、施工、财产功能等存在的普遍问题进行分析，提出从村镇规划体系的构建、农村住房的标准化建设、农村住房财产权的扩展、公共配套设施的完善等几方面着手，积极推动农村住房健康合理的发展，逐步实现城镇一体化。

宅基地流转 农村住房 村镇规划 标准化财产权

一、湖北农村住房现状

自2003年以来，随着国内生产总值每年超过7%的高速增长、城乡一体化进程的加快，湖北农村发生了显著变化：家庭收入增加、消费需求旺盛、住房面积变大等等。其中，住房是农村、农业、农民变化的主要标志之一，住房新建扩建是大多数农民家庭主要的生活动力和最大的费用支出，逐步挤占了教育、医疗等必需生活消费，不利于农民生活质量的整体改善，影响了全国的消费结构和消费水平。2012年，湖北农村人均住宅建筑面积36.32 m2，比全国农村人均住宅建筑面积32.47 m2高出将近4 m2；除了低于江西农村人均住宅建筑面积3 m2外，湖北农村人均住宅建筑面积超过湖南、河南、安徽等中部其他省份。仅从住房面积讲，湖北农村在中部地区处于领先水平，具有比较优势。但是，在公共建筑、供水、道路桥梁、排水、园林绿化、环境卫生等农村住宅配套设施方面的优势并不突出，某些方面甚至低于全国平均水平。在湖北大城市的中心城区农村，住宅面积远超全国农村平均水平，配套设施城镇化的低水平与住房面积“泡沫化”严重不协调。

二、湖北农村住房存在的普遍问题

1、审批手续不齐全，违法乱拆乱建多。在国有土地上建房，必须依法取得《土地使用权证书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《选址意见书》、《开工报告》等，并且办理相关的报建、质量监督、特种机械设备备案等手续。可是在宅基地上新建住房或者扩建改建原有住房，绝大数农民都未经过相关部门批准就自主请施工队伍开工破土建造房屋，一味地追求住房面积大、层数多、净空高。虽然城市建设相关主管部门经常例行检查或不定期巡视，遇到违建乱建就批评教育、强推强拆等，但种种举措都未能抑制住农民建房的狂潮。

2、规划、设计、施工水平专业性不高，住房整体质量差。首先，以城镇为核心的规划体系缺少对村庄的详细规划，助长了农民自发沿江河湖泊、城市主次干道、乡镇街道等建房，使得村庄布局杂乱无章、高低不同，严重影响市容市貌。其次，忽视设计重要性的农民不愿意出钱请有资质的专业公司设计房屋，就仿照出租率较高的城中村房屋布置房屋空间，随意选定房屋结构形式，开设大宽度的门窗洞口，不结合建筑结构设计铺设电气给排水管道，更不考虑房屋防火。最后，大部分房屋不是由专业施工队伍承建，而是由“三五个大工带着七八个亲戚小工”式的业余队伍建造房屋，出现灰缝不饱满、墙体横不平竖不直、屋面防水不合格等质量问题。在关键的钢筋混凝土工程中，多采用简陋的木模板而很少采用钢框—木组合模板，混泥土在浇筑过程中经常出现漏浆，养护时间太短，强度太低；不结合承载力考虑钢筋的型号和数量、钢筋绑扎搭接长度太短、弯钩角度千篇一律。规划、设计和施工的专业化水平过低，造成了建成后的毛胚房墙体裂缝多、变形大、沉降不均匀。无论是建筑、结构、给排水、电气暖通，还是采光、通风、隔音、隔热、防火、防震，新建扩建的农村住房质量远远低于城镇商品房。

3、住房物质功能大而财产权功能小，建设投资收益率低。村民热衷于新建扩建住房，追求“高大气派、空间宽敞”的大豪宅，把房子大小作为家庭成功的重要标志。花费少则二三十万多则上百万的住房，除了靠近街道、交通便利的房子容易出租外，绝大数位于村庄内部的住房由于道路过窄不便于车子行驶而大量闲置。在十八大三中全会结束之前，由于法律、法规、政策的约束，以宅基地为载体的农村住房的抵押、担保、转让等受到限制，使得农民住房与城市商品房在财产权上悬殊巨大，缺少资产的经济功能，影响宅基地建房投资的造血功能。

4、公共配套设施不完善，卫生文化服务投入少。目前，湖北农村基本实现了通水、通电、通路，能够保证村民基本的生活生产需要。可是很多农民仍然在烧柴或者使用液化气烧火做饭、生活污水随地倾倒、人禽粪便露天堆积、垃圾处理无害化程度低、绿化面积太少等等，很少的农村达到了天然气集中供应、垃圾集中回收站、电线电缆供水管道合理布置。除了基础设施外，职业教育、医疗卫生、网络图书馆等设施稀缺，没有满足农民多样化、多层次的精神需要，影响了农民综合素质的提高，阻碍了农民生活质量的进一步改善，降低了农民对地方政府的满意度。

三、基于“宅基地流转”的湖北农村住房建设的探索与建议

1、规范农村住房建设审批手续，构建村镇级规划体系。规范农村住房建设审批手续，是合理指导农村住房建设的重要工作，能够简化建设行政监管工作，减少村镇干部权利寻租，提高政府满意度，促进农村和谐和稳定。由于湖北各地方的农村建房报建手续不统一、差异性大、半公开性，导致农民在新建扩建时不知晓报建流程，只能不报建就自主开工或者行贿村镇领导。遇到建设行政监督部门例行检查时，就出现了“城管一来就停建，城管一走就开工”的拉锯战局面，降低了政府工作效率，增加了农民的积怨，使政府和农民陷入了囚徒困境的恶性循环。在湖北农村做到统一规范的住房建设审批手续，比如在政府网站、村委会组织或村庄宣传栏公布住房建设流程，公示已批准的建房户主，有利于农民主动领取《开工许可证》和办理相关的质量监督手续，大大降低政府监督的工作量，让农民安心建设在手续上齐全的“合法住房”，减少非法建房引起的行政纠纷和经济纠纷。

良好的规划体系能够从制度上保证农村住房合理、有序、健康地建设发展，推动农村自我城镇化，因此应当将在城镇规划区内的村庄和集镇纳入城镇统筹规划；临近城镇而不在其规划区内的村庄和集镇应依据城镇规划要求和产业发展需要，通过政策扶持，运用市场机制，实行综合开发，逐步实现城乡一体化发展。编制村镇级规划体系时，应在大量的走访调研工作和听取民心民意的基础上，宜选用专业规划人员，着眼于城镇中长期发展战略，结合当地的产业布局、人口数量、经济收入、风俗风貌等等，合理布局农村住房、基础设施、公共文化卫生设施、绿地等，坚持农村土地集约利用的原则，控制耕地转化成宅基地的数量，保证国家粮食安全。在村镇级规划体系正式颁布以后，必须从住房的选址、设计、施工等全过程遵循规划理念，坚持规划体系对农村住房建设的引导，形成布局合理、功能清晰、秩序井然的新型村庄社区，减少建房修路挖坑的随意性。

2、推行农村住房建设标准化，提高农民住房质量。为了节约农民建房成本，方便地方建设行政主管机构监督，宜在农村推行“标准化住房”。仿照中国台湾地区的做法，地方政府可邀请知名建筑师结合当地的水文地质、地形地貌、人土风情、特色文化设计出很多版本的“住宅建造设计标准建筑样图”供农民自由选择。标准化设计着重于建筑设计，重点在于规划农民住房的平面布置、外立面墙、屋顶屋檐、消防疏散等等，有利于形成反映当地文化风貌的特色建筑群，打造“生产、加工、销售”一条龙的具有区域特色的旅游文化产业，提高服务业收入在农村国民生产总值中的比重，优化农村产业结构，拓宽农民增加财产性收入的渠道。在推广建筑设计标准化同时，还要关注农村住房的细部设计，通过政府补贴激励农民请专门的设计公司根据建筑设计标准样图、地基承载力、荷载大小、沉降变形等等各种因素进行结构、电气、给排水、暖通设计，建造功能实用、形式美观、全寿命成本经济的花园式防火防震楼房，延长住房寿命，降低投入使用后的维修成本和次数。鼓励农村建房采用新材料、新技术、新设备、新工艺，严格监控已禁止或已淘汰的建筑材料设备流入到农村建筑市场，普及节能环保材料在农村中的应用。

3、扩展宅基地财产权的收益权、处置权等用益物权，加大农村住房的资产功能和融资功能强度。目前，在宅基地上新扩建房、种植蔬菜花果、家养少量家禽等是绝大数村民支配宅基地的常见方式。可是，利用宅基地进行经营性活动的农民比重比较少，类似抵押、典当、设置地役权的农民少之又少。在农村，住房成了家庭财富的象征，是农民家庭总资产的重要组成部分。由于过多的资金投资在住房上，造成了农民手中的现金不足，影响了农民创业的积极性。因此，赋予宅基地更多的使用权、收益权、处置权，可以帮助农民利用住房合法融资，有更多的机会留在农村创业，搞活农村经济，增加就业机会，提高农村家庭总收入，减少留守儿童和老人，促进农村和谐。建立以农村住房为载体的农村金融体系，完善农民贷款担保系统，鼓励农民通过宅基地流转进行商业经营和固定投资，推动城镇一体化，带动城镇经济全面发展。强化农村住房的资产功能和融资功能强度，扩宽农民财产性收入渠道，缩小城乡住房功能差距。

4、完善农村住房配套设施，构建现代农村公共文化卫生服务体系，打造生态文明的综合型村庄。加快农村住房配套设施建设步伐，逐步更新改造水、电、路、气等基础设施，推动社会主义新农村建设。改变传统的一家一户打井取水的方式，将城市供水管网延伸至农村，减少农民饮用不达标的浅层地下苦咸水的情况，保障农民的饮水安全。满足农民日益增长的用电需求，改善农村用电环境，对现有农村电网进行升级改造，增加供电线路和配电变压器，形成成本经济、使用安全、节能环保的农村供电体系。由政府、村委、农民三方共同出资，同时吸收社会闲置资金，按照城镇规划对村级公路进行规模化、标准化建设，打造一个“地基稳定、路面耐磨、宽度适中、坡度平缓、交叉合理”的村级公路网络系统，并且与城市道路有效地连接，方便农民出行。为了避免农民使用焦炭、液化气引发的中毒、爆炸等安全事故，鼓励农民用洁净、安全、经济的天然气，政府应推动天然气下乡，通过财政补贴和税收优惠激励天然气公司到农村铺设管网，形成城镇供气一体化。

除了改造农村基础设施，还要新建扩建图书馆、老年活动室、村级卫生服务站、心理咨询室等文化卫生服务设施，关注农民生理和心理健康，建设生态文明社区。为了保障农民文化权利，地方政府应充分发挥现代信息技术对农村公共文化服务体系建设的促进作用，推进文化共享工程、数字图书馆、数字文化馆建设，构建农村公共数字文化服务体系。同时，还要关注留守儿童、妇女和老人的心理健康，预防或减少心理疾病。总之，未来村镇建设应朝着“物质进步、精神饱满、文化渐长、环境洁净”生态文明社区的方向发展，坚持农村住房建设与自然、经济、社会、文化、环境协调发展。

[1]解万玉：城乡规划[M].机械工业出版社，2010.

[2]王旭东：中国农村宅基地制度研究[D].财政部财政科学研究所，2010.

[3]罗福午、刘伟庆：土木工程概论（第四版）[M].武汉理工大学出版社，2012.

刘冰冰）