加强国家财政支农投入法律监管势在必然

胡梅

（广东金融学院工商管理系，广州510520）

加强国家财政支农投入法律监管势在必然

胡梅

（广东金融学院工商管理系，广州510520）

加强国家财政支农投入法律监管是国家财政支农投入发展的必然要求，是落实“依法治国”基本方略的必然需要，不仅有利于促进国家财政支农投入秩序的好转，而且有利于防制腐败，还有利于节约财政支出，同时有利于增强财政政策以及财政政策与货币政策协调的效力，以及有利于农业、农村和农民的发展。

国家财政支农投入；法律监管；必要性

目前从我国财政支农投入实践来看，在新农村建设的推动下，国家财政支农投入的力度、广度、深度不断提升，使农业获得了快速的发展，农民的收入也不断增加，农村面貌得到了根本的改善。[1]但在国家财政支农投入资金的使用上，违规行为日益增多，并没有得到有效的控制，这自然会对国家财政支农投入的预算资金造成的巨大浪费。加强国家财政支农投入的法律监管，通过立法形式为国家财政支农投入监管提供依据和保障势在必行。

一、国家财政支农投入发展的必然要求

国家财政支农投入在我国建国初期就已实行，不过，获得长足发展并有实质进步还是改革开放以后的事情。当前我国正处在大力开展新农村建设，国家财政支农投入处于快速增长和发展阶段，如2011年，中央财政用于三农的资金达9884.5亿，比2010年增加了1304.8亿，其中支持农业的达3938.7亿，因此，加强国家财政支农投入法律监管就显得十分重要。[2]但迄今为止，我国财政支持农业投入并没有建立起一个系统、有效的“运行规则”。究其原因，主要是未构建国家财政支农投入法律调控体系的基本框架。导致国家财政支农投入活动领域仍有不少法律真空存在。国家财政支农投入的决策以及国家财政支农投入的资金使用等就在法律上没有依据。在这种情况下，如果任由国家财政支农投入资金的使用主体自己“指挥”并进行“操作”的话，必将使国家财政支农投入活动出现无序的状态。加强国家财政支农投入法律监管，可以在一定程度上对法律真空予以弥补。在新农村建设背景下，国家加大了对农业发展的财政支持力度，因此，财政支农投入就变成了一项巨大的公共支出，但它往往需要通过预算、拨付等规范化的行为，并与监管相结合去实现。必须遵循公正、公平、公开、安全、诚实信用等原则。只有这样，国家财政支农投入的活动与发展才能有序。然而，在市场经济条件下，由于“理性经济人”的作用，不可避免地对国家财政支农投入原有价值观带来一些冲击，使其发生动摇，且出现价值座标的模糊，从而导致国家财政支农投入资金的使用主体难以遵守公正、公平、公开、安全、诚实信用等原则的可能。在这种情况下，加强国家财政支农投入法律监管，对国家财政支农投入原有价值观的恢复与重建是极有帮助的，同时，在促进农业、农村发展和农民的全面发展方面发挥着举足轻重的作用是显而易见的。此外，在市场经济条件下，国家财政支农投入作为一种经济活动必将受到市场机制的影响，因此，在对原有计划经济体制下的供给制进行否定的情况下而讲求效率。但效率又与财政民主原则、财政法治原则和财政健全原则的建立有着密切的关系，只有建立这三大原则，才能确保国家财政支农投入的效率，并得到不断提高，而加强国家财政支农投入法律监管，能够有效地促进这三大原则的建立。[3]

二、落实“依法治国”基本方略的必然需要

党的十八大报告中提出建设“法治中国”，依法治国就是依照良法对国家进行治理，它不仅是中国共产党领导人民治理国家的基本方略，而且是发展社会主义市场经济的客观需要，还是国家长治久安的重要保障[4]。对于国家财政支农投入的法制化来说，首先应该以立法形式将财政部门确认为国家财政支农投入主管机关，这是因为，财政部门与国家财政支农投入事务密切相关，可以利用这个优势，让其承担对国家财政支农投入维护的职能，从而防止各种违法行为的发生。与此同时，为了确保国家财政支农投入监管运行的规范化，也必须以立法形式对国家财政支农投入监管的原则、体制、模式、范围、程序，以及监管机关的权限、职责等内容作出规定。迄今为止，我国尚未出台《国家财政支农投入监管法》，但根据国家财政支农投入发展的情势，应将该法的制定提上议事日程，这也是确保国家财政支农投入活动公正、公平、公开、安全、效率的必然选择，此外，亦是世界各国的普遍做法。因此，须在该法中确认财政部为负责全国财政支持农业投入监管工作的机关，并规定国家财政支农投入监管的原则、体制、模式、范围、程序，以及监管机关的权限、职责等内容。

三、有利于促进国家财政支农投入秩序的好转

目前，我国财政支农投入中面临一些突出问题，如国家财政支农投入决策、预算、资金拨付、使用等违法行为日益猖獗，尤其是贪污、挪用国家财政支农投入资金的行为屡禁不止，而国家财政支农投入中不当决策、虚假预算、不当资金拨付和使用的行为也时常发生，扰乱了国家财政支农投入的秩序，并向恶化的方向发展，扭转这种局面，只有通过加强国家财政支农投入法律监管才能做到。这是因为，国家财政支农投入资金使用主体是国家财政支农投入活动中不可或缺的主体，也是国家财政支农投入活动的细胞，而财政部门的监管触角延伸到国家财政支农投入资金使用主体行为上，并从这个方面进行监管。应该说，找准了对国家财政支农投入监管的切入口，也找到了对国家财政支农投入监管的着力点，从而实现了对国家财政支农投入监管，这不仅立足于宏观，而且着眼于微观，还做到对国家财政支农投入监管的宏观与微观的和谐统一。这种多层面、有效的国家财政支农投入法律监管，既可以充分发挥财政部门的监管职能，也可以调动财政部门加快制定国家财政支农投入法规、规章的积极性，同时使其宣传和推动国家财政支农投入法律和法规的实施，加强对国家财政支农投入决策、预算、资金拨付、使用等情况的监督检查，制止国家财政支农投入活动中的各种违法行为，尤其是打击对国家财政支农投入资金贪污、挪用的行为，并严厉惩处国家财政支农投入中不当决策、虚假预算、不当资金拨付和使用的行为，使每一个参与国家财政支农投入活动的主体沿着法治的轨道进行决策，使其行为走向规范化，[5]不仅从总体上实现国家财政支农投入秩序的好转，而且从根本上实现国家财政支农投入秩序的好转。

四、有利于防制腐败

目前，在我国的财政支持农业投入活动中，人大、司法、审计的监督以及社会公众和团体的监督一直比较缺乏，并且国家财政支农投入决策的透明度也比较低，对国家财政支农投入资金的支出缺乏有效控制，良好的国家财政支农投入运作管理机制和专门的国家财政支农投入管理机构亦未构建，为腐败的滋生提供了土壤，从而导致大量权钱交易，暗箱操作等腐败现象的出现。在这种情况下，只有加强国家财政支农投入法律监管，才能根除国家财政支农投入中的腐败，扭转这种不利的局面。从实质上看，加强国家财政支农投入法律监管就是建立、健全国家财政支农投入监管制度，并使其从根本上得到落实，这样以“制度”的形式对参与国家财政支农投入活动的主体予以约束。不过，国家财政支农投入监管制度是财政监管机制的重要组成部分，是财政监管在农业支出方面所进行的监督和管理的延伸。它的核心目标是通过公开、公正和公平的方式分配、使用国家财政支农投入的资金，实现国家财政支农投入资金安全运行和高效利用，而这种公开、公正、公平的分配、使用国家财政支农投入资金的方式，将国家财政支农投入活动置于公开、公正、公平、透明的环境中进行运作，有利于对人大、司法、财政、审计监督机制以及社会公众和团体的监督机制予以形成，[6]不仅从源头上有效地抑制国家财政支农投入活动中的各种腐败现象，而且从全过程有效地抑制国家财政支农投入活动中的各种腐败现象，维护了农民的权益，也保护了政府的信誉。

五、有利于节约财政支出

尽管我国财政支农投入在不断的增加，甚至有快速增长之势，但这种资金的使用效率并没有达到理想的效果，其根本原因在于：这种财政支出没有“硬”约束机制发挥作用，处于“软”约束状态，换言之，通常由行政首长最后签字即可，在很多情况下置国家预算于不顾，就可以动用国家财政支农投入资金，也不需要对国家财政支农投入资金的支出效率进行考虑。这种“软”约束机制已造成了我国财政支农投入资金极大的浪费，造成各种“跑、冒、渗、漏”的现象。但更为恶劣的现象是一些不法之徒，趁机作恶，大肆侵吞国家财政支农投入资金，而引起民愤。为了铲除这种现象和防止这种现象的发生，唯一有效的方法就是加强国家财政支农投入法律监管。从世界范围来看，西方国家为我们提供了可以借鉴的经验。就是将国家财政支农投入的支出划分为购买性支出和转移性支出，并根据它们的特点分别进行立法，形成各自的运行机制和监管机制。[7]具言之，就是加强国家财政支农投入活动及其参与主体行为的有效监管，对国家财政支农投入资金的流量和流向予以全面控制，对国家财政支农投入资金预算进行细化，不断增强预算的“硬”约束，同时，对国家财政支农投入资金的拨付、使用予以严格监管等。[8]这样才能大幅度节约财政支出。

六、有利于增强财政政策以及财政政策与货币政策协调的效力

在政府宏观调控的手段中，财政政策和货币政策是不可或缺的，并且是十分重要的手段之一。而两者之间关系非常密切，均在社会资源总量控制与结构调整中发挥着举足轻重的作用。与此同时，由于财政政策和货币政策之间的协调与配合，不仅在经济稳定中起主导作用，而且在经济发展和经济增长中起主导作用。对于国家财政支农投入的政策而言，它是财政政策的有机组成部分。不过，国家财政支农投入政策的实现有赖于国家财政支农投入监管制度。这是因为，虽然国家财政支农投入资金的使用主体是国内最大的“消费”主体，但在国家财政支农投入监管制度没有建立之前，这个国内最大的“消费”主体并未有效组织在一起。只有在国家财政支农投入监管制度建立之后，凭借制度网络把国家财政支农投入资金使用主体组织起来，形成一股强大的力量，从而对国家财政政策及相关的货币政策予以有效的执行。[9]

七、有利于农业、农村和农民的发展

在国家财政支农投入中，尽管投入的领域是农业，但与农村的发展和农民的利益息息相关。如农业基础设施建设投入，有利于改善农村交通、供水和供电的状况；农业综合开发投入和农业产业化投入，可以起到促进农村经济的发展、改变农村生活方式和增加农民的收入；农业科研教育和技术推广投入，有利于科普知识在农村传播和农民科技水平的提高；农业生态保护投入，可以达到对农村环境的改善和生态的保护，提高农民的生活质量等。但每一个项目投入要遵循严格的操作规程，即首先选定项目，然后向财政部门申请立项，接着签订相关合同，在合同形成后还要报财政部门备案，并就资金的使用作出说明，在项目实施完成后，还要接受政府部门的验收并提供书面报告。这些规定和要求使财政部门能够较全面掌握国家财政支农投入资金的使用情况。可以确保投入的资金在项目之间合理分配和有效利用，促进农业的全面发展，也使农村和农民的发展得到可靠的物质保障。[10]

[1]冯庆水，张学威，孙丽娟.新农村建设背景下财政支农机制创新研究[J].经济研究参考，2010(45).

[2]王 昊.中国财政支农政策的运用与效果分析——基于2004-2014年中央1号文件的视角[J].世界农业，2014(7).

[3] 王 惠.财政支农投资存在的问题及法律对策[J].江西社会科学，2009(6).

[4]白 钢，潘迎春.论坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一[J].政治学研究，2010(1).

[5]朱新武.新疆财政农业投入与保障机制研究[M].乌鲁木齐:新疆人民出版社，2009.

[6] 贺邦靖.中国财政监督制度[M].北京:经济科学出版社，2008.

[7] 贺邦靖.国外财政监督借鉴[M].北京:经济科学出版社，2008.

[8] 陈少晖，廖添土.新农村建设与财政支农机制创新[J].福建师范大学学报：哲学社会科学版，2007(1).

[9]吴庆田，方 倩.财政支农投入与农村宏微观产出的相关性分析[J].统计与决策，2012(18).

[10]于永臻.改革现行财税制度加大财政支农投入[J].财会月刊（综合），2006(12).

［责任编辑：方 晓］

F810.2

A

1005-913X（2015）03-0067-02

2014-11-30

2010年国家社会科学基金项目(12YJA820010)

胡 梅(1977－)，女，湖北孝昌人，讲师，博士，研究方向：经济法学、管理学。