论人民防空行政执法监督机制之完善

刘 婧

（华东理工大学，上海 200237）

一、民防行政执法监督涉及的诸概念

（一）民防行政执法监督的内涵

民防行政执法监督，指的是享有监督权的民防监督机关对民防行政执法主体实施的具有法律效力的监察和督促，并对违法执法的行政机关和行政机关工作人员追究相应的法律责任。对于民防部门来讲，要规范其行政执法，离不开强有力的监督。只有内外监督相辅相成，才能发挥最大的作用，对权力进行有效约束，保证权力的规范运行。

（二）民防行政执法监督部门

对民防行政执法的监督包括外部监督和内部监督两部分。

外部监督即民防部门作为政府的直属部门，作为一个行政机构，应当受到来自行政机构以外的监督。民防行政部门应当受到的外部监督包括来自权利机关——人民代表大会及其常务委员会、政治协商会议、司法机关以及社会公众和舆论的监督。

民防行政执法两大内部监督部门是法制处和监察审计室。政府法制处负责对该行政区划内民防执法规章制度的拟定、民防部门执法行动的监督与协调和行政执法人员的法制培训工作等，监察审计室则负责对民防部门执法工作的经济审计和行政监察。在民防工作内部中，除了具体的法制处和监察审计室两个专职部门外，同级人民政府也对民防部门的行政执法工作具有监督功能。

（三）民防行政执法应承担的主要法律责任

一是整体性工作，包括人民防空部门或相关部门未按有关规定拟定应急预案；民防目标受灾，民防部门不及时采取紧急措施控制危害源头或者不及时报告；民防部门擅自挪用工程建设款，但尚未构成犯罪等等。另一方面的法律责任表现在对具体工作人员的处分上，民防工作人员滥用职权的，如未构成犯罪，则应对其进行相应的行政处分，构成犯罪的，则要依法追究其刑事责任。

二、国家法律法规以及政策对民防行政执法监督的要求

要对民防部门行政执法监督的改进提出建议，我们有必要进一步讨论当下国家法律法规以及政策对民防行政执法监督的要求。

在国务院颁布的法规政策中，对政府部门的行政执法监督提出了总的要求。如《国务院关于全面推进依法行政的决定》第六条规定，必须对行政执法监督进行强化，并要求各级人民政府必须自觉接受来自权力机关、政协及民主党派、司法机关以及来自社会的全方位监督。《决定》也对行政系统内部的层级监督提出要求，同时要“与监察、审计等专项监督结合起来”。同时，也强调了行政复议制度的建设，以及行政执法责任制和评议考核制度在行政执法监督中所起的重要作用。《国务院关于加强政府法制工作的决定》在强调监督主体之外，还有关于行政规章备案制度，以积极解决行政规章同国家法律法规相抵触的问题。《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》则在更加具体的层次上，对层级监督的新机制以及行政补偿和赔偿作出了规定。

《中华人民共和国防空法》在第五十一条中对民防部门行政执法人员滥用职权等违法、失职行为做出了规定，尚不构成犯罪的，要依法对其进行行政处分，若构成犯罪，则要依法追究其刑事责任。《中华人民共和国防空法》突出地在第五十一条，对民防执法监督的法律责任作出了明确的规定，也明确了民防主管部门工作人员的失职行为构成犯罪的要依法追究刑事责任。这是该法规较为突出的一个特点。

三、民防行政执法监督存在的问题分析

（一）民防行政执法监督部门有必要进一步理顺执法监督机制

要解决这个问题，重点在于，要为行政执法监督系统的有序运行创造条件。现在整体看来，民防行政执法监督部门存在的问题如下：民防监管部门缺少相应的独立地位，权威性不足；不同监管部门之间职能交叉，监管责任未理顺，这也导致了监管部门之间无法形成有效的监督合力，影响监督效率。另外，还存在监督执法手段过于单一、简单，监督执法装备匮乏等问题。面对民防监督执法以上诸多问题，要将事前、事中和事后监督有机统一，就有必要建立并完善民防行政执法监督的有效机制。

（二）国家权力机关对民防行政执法监督不力

国家权力机关的监督，在人民防空外部监督中是最具有权威性的，但是人大对民防工作进行监督的具体程序和内容却没有明确的规定，这就导致在实践中人大对民防工作的监督并未发挥应有的效力。民防工作作为关乎国计民生的重点工作，有必要建立向人大直接汇报制度，并对这一制度做出具体、可执行的法规设计。这种机制既可以保证民防部门重点工作得到人大的充分讨论和合理建议，能够巩固权力机关的权威地位，又可以完善相关法律法规。

（三）有必要提高监察机关对行政执法行为的监督效力

《中华人民共和国行政监察法》第2条、第23条第2款以及第24条对监察机关的性质和职能做出了详细的规定。监察机关有权纠正或撤销本级和下级政府部门的决定或对法律法规的批示，并可以对违反行政纪律的行为和违反行政纪律取得的财物有给出监察决定的权力。但是从现实情况来看，监察部门的工作重点是放在党风廉政建设上，对具体民防行政行为的监督很有限，这个方面有待改进。

（四）建立并加强社会监督，构建社会监督的有效机制

民防办的工作有其特殊性，一般来说和平时期往往人们会对其工作缺乏重视，但一旦战争爆发，如果在和平时期的工作没有很好的建立起基础，就会对这个国家和人民带来极大的损失。因此，必须要有战略的眼光来加强民防的建设。但在建设中，由于该项工作具有一定的军事化目的，因此，有一定的封闭性要求，但这不是民防部门逃避社会监督的盾牌。民防办作为政府部门，要求其政府行为在社会主义市场经济建设下具有公平性、透明性，让权力在阳光中运行。

四、完善民防行政执法监督的若干思考

（一）理顺民防行政执法监督工作机制

这是从民防行政执法内部监督的角度考虑的制度建设，对人民防空行政执法部门的执法依据、程序和形式等各方面进行监督检查的一种制度体系。

在具体的制度设计上，人民防空行政执法监督工作职能应包含：一是对民防工作各方面合法性的监督，包括民防部门执法人员执法资格合法性，防空部门出台的民防规范性文件合法性，民防行政执法依据、程序、形式和文书合法性，民防部门办理行政许可以及审批合法性，行政复议工作合法性、诉讼工作合法性等。二是其他情况的监督：包括规范性文件的备案情况，人民防空法律宣传、工作宣传以及民防部门行政执法人员的培训情况，以及其他需要监督检查的事项。

（二）建立民防行政执法监督主体资格认证制度

良好制度的运行，需要高素质的执法人员。因此，建立行之有效的行政执法监督主体的资格认证制度是民防行政执法监督部门理顺执法监督机制的基础。

具体来说，民防行政执法监督检查人员必须具备以下条件：监督检查人员必须是具有行政职能的事业单位工作人员；其必须有相应的行政执法证件，具有行政执法资格；能够做到对人民防空行政执法监督检查工作的程序和具体内容熟悉，有民防工作经验者优先。

同时，要对民防行政执法监督人员进行资格认证，执法监督人员要通过定期或不定期培训、考试，取得主体认证资格。

（三）建立民防办定期向人大汇报工作制度，主动争取人大监督

中央人民政府和各级地方政府是权力机关的执行机关，民防办作为政府的直属机构，必须对人民代表大会负责。

各级人大通过听取和审议民防部门的工作报告，掌握民防办的工作情况，对其行使监督权。民防办作为政府的直属部门，需向人民代表大会及其常委会汇报工作，这是接受人大监督的重要体现。因此，民防部门每年需就有关民防及地下空间管理的政策和法律执行情况、相关规范性文件制定情况、本市民防工程建设和使用情况、群众防空组织（民防专业队伍）的建立和完善、本市地下空间开发利用的综合协调管理工作以及民房特种救援队伍的建设和管理等重要工作部署以及上级的重要指示精神等问题，专题向人大常委会报告或汇报，使民防工作自觉置于人大的监督之下。

（四）建立社会监督的有效机制

我国已出台国务院政府信息公开相关法律，我们有必要依据法律法规的精神，结合民防部门的工作实践，建立起有效的社会监督机制。比如说，民防行政执法效能的第三方评估机制，行政执法听证机制等。通过这些机制的建设，既可以使民众熟悉和了解民防办工作的特点和价值，也可以用一种独特的方式让民防行政执法权力在阳光下运行。

[1] 王卫星.我国行政执法监督探析[J].国家行政学院学报，2006(1).

[2] 聂月岩，黄存金.“必须让权力在阳光下运行”的战略思考[J].国家行政学院学报，理论探讨，2008(4).