论我国公民知情权保障的障碍及改进

刘 婧

（华东理工大学，上海 200237）

一、知情权的概念界定

皮纯协教授认为知情权有广义与狭义之分。广义的知情权指是公民、法人或其他组织依照法律的规定享有的，向相对方获取各类信息的权利和自由。包括民主权利、政治权利、人身权、财产权等与具体权利密切相关的基本权利。狭义的知情权仅指行政相对人向国家机关获取信息、情报的权利，这里行政相对人包括该国公民、法人、其他组织，以及在该国长期从事生产和消费的人或法人。要实现行政相对人的狭义知情权，有对行政机关的义务要求，包括行政机关主动公开信息和经行政相对人要求后公开信息。

翁国民教授认为知情权主体有三个，既包括自然人（包括本国公民以及非本国公民但在该国长期从事生产和消费的自然人），也包括法人（包括本国法人以及非本国但在该国长期从事生产和消费的法人），还包括其他组织。同时，知情权的内容可以分为三类：知政权、社会知情权和个人信息知情权。

胡晓军教授对知情权的定义是从公私法两个角度来界定的。公法角度来看，知情权是公民获取政府资料和政府行为相关信息的行为，从而对政府行政行为形成一定程度的制约，进而维护自己的合法权益。但他在文章中对私法角度如何界定未提及。

笔者认为可以与皮纯协教授广义和狭义角度的界定相呼应。

二、知情权在我国实践中面临的主要问题

（一）《政府信息公开条例》与上位法冲突

依照《保守国家秘密法》和《档案法》规定，信息申请人必须在规定范围内才有接触相关信息的可能性，法定范围外的第三人是没有权利知悉的。《政府信息公开条例》属于行政法规，根据下位法与上位法冲突，则下位法无效的法律冲突的解决原则，当《政府信息公开条例》与处于其上位法的《保守国家秘密法》和《档案法》等国家法律规定的信息公开范围相冲突时，其规定当属无效。当相对人依据《政府信息公开条例》向国家机关提出获取某些信息的要求时，国家机关也可据《保守国家秘密法》或《档案法》给予回绝。在当前的这种情况下，公民知情权的保障就是让位于国家秘密保护利益的。如果不对这种上下位法冲突的情况进行调整，知情权的保护就成为空谈。

（二）知情权实现的主体障碍

在实践中，相对人在向行政机关申请公开相关信息时，常常被以不符合申请政府信息公开的资格而被回绝，或被行政机关以自己不是信息公开主体为由拒绝申请。

按照《政府信息公开条例》第13条规定，行政相对人可以根据自己的需要，包括生产需要、生活需要以及科学研究等特殊需要，向政府申请相关信息获取。这里的“特殊需要”，属于不确定的法律概念，但是这条规定也已明确了生产的需要、生活的需要和科学研究需要均属于可以向政府获取信息的特殊需要。政府信息公开以公开为原则，不公开为例外。《政府信息公开条例》第13条也遵循这一原则，其规定生产的需要、生活的需要和科学研究的需要，这本身就意味着立法者对政府信息公开持开放态度，而不是予以限制。

此外，大多数国家的知情权立法对请求不设限制。1996年的美国《信息自由法案》对政府信息公开对象的规定是与申请信息直接相关的个人，而1996年已将对象从直接相关扩展到了任何人。日本《信息公开法》中将政府信息公开对象规定为“任何人”。

但鉴于中国国情，当下政府还很难做到将信息公开对象扩大到每一个人。政府信息申请人如果向行政机关申请获取与自己没有必然联系的信息的情况，很难得到法院支持。此外，主体障碍也表现在行政机关不承认自己是信息公开主体或者以信息非己所采集制作为由，拒绝公开，这也是公民知情权实现的一个障碍。

《政府信息公开条例》第17条对信息公开机关作出了规定，即对于申请人申请公开的政府相关信息，如果是由行政机关自己采集制作，那当然由该采制行政机关公开；如果被申请机关不是负责制作，而是从其他途径收集的政府信息，则由该保存机关负责公开。据此，行政机关常常会认为对于自己获取的由其他机关制作的信息无公开的义务。这是对上述条款的片面理解。只要申请人合法申请，无论是被申请机关自己采制的信息，还是被申请机关所保存的通过合法渠道获取的其他政府信息，被申请机关都有义务公开。

（三）知情权与隐私权的冲突

1.公权力范畴内的知情权与隐私权保护要求的矛盾

公权力范畴内知情权与隐私权保护的冲突是指公民对政府机关以及机关工作人员的知情权与政府工作人员隐私权保护之间的矛盾。公民要正确地行使民主参与权，在其行使选举权时做出恰当的决定，就必须以其对政府和政府工作人员的了解为基础。因此公民对政府的知情权是民主参与权的基础。鉴于公民的知情权以及由此而来的民主参与权，普通公民有权对国家机关行为进行监督，也有权对国家机关工作人员的种种资料，如出身、家庭财产状况、学历甚至包括婚姻状况等进行了解。但是政府机关工作人员也往往不希望自己的个人信息泄漏，尤其是不希望影响自己声望与前途的不良信息泄漏。在此时，他们也希望自己的私生活是向普通公民一样被保护的。这时在他们身上就出现了公民知情权与政府工作人员隐私权之间的冲突。

笔者认为，这一矛盾的处理应以社会公共利益为先。恩格斯指出，当个人隐私与政治生活发生联系时，便不再受隐私权保护了，因为它与公共利益发生了牵扯。公民对政府机关工作人员的知情权大多属于对公的权利，而政府机关工作人员手握公共权力，如果不对其个人隐私进行监督，以隐私权保护为名，任由公权力在黑暗中运行，自然是于公共利益的保护无益的。因此，与普通公民相比，国家公务人员的部分私事便不再受隐私权保护，而是让位于公共利益优先原则，可以对其进行新闻报道和舆论监督。公权力领域对政府工作人员隐私权的限制是让政府透明化和把权力关在笼子里运行的重要保障。

2.私权利范畴内的知情权与隐私权保护要求的矛盾

公民拥有社会知情权，这使得公民有权去获取社会新闻，了解公众人物相关信息，以满足其精神生活需要。但是影视、体育明星等社会公众人物与国家公务人员不同。国家公务人员手握公权力，因此其个人隐私权也应合法地受到限制，以实现对公权力地限制和对社会公共利益的保障。影视、体育明星等虽也是社会公众人物，但他们是私权利领域的社会公众人物。在现实生活中，新闻报道、互联网舆论甚至“粉丝”们对明星私生活的窥探和传播，一直干扰着他们的正常生活。

笔者认为，公民知情权和社会公众人物隐私权冲突，既然是属于私权利范畴内的，则没有一种隐私权是处在应被优先保护的地位的。因此在这种情况下，应在充分平衡利益后，适当限制社会公众人物的隐私权。因为影视、体育明星等社会公众人物往往依靠新闻媒体的报道才能被公众知晓，对此十分具有依赖性。社会公众人物依靠新闻曝光程度和在民众中的知名度获利。在这种情况下再谈享有普通公众的隐私权保护就不符合利益平衡原则了。可以说，牺牲一定程度的隐私权是社会公众人物生存所必须付出的代价。

三、公民知情权保障之完善

（一）政府信息公开法律体系需要完善

首先，《保守国家秘密法》和《档案法》需要根据现实情况进行修订。《政府信息公开条例》是《保守国家秘密法》和《档案法》的下位法，而《保守国家秘密法》和《档案法》的制定是为了保守国家秘密，面对申请人的政府信息公开申请，政府机关工作人员只要以《政府信息公开条例》中规定与《保守国家秘密法》和《档案法》相冲突即可予以回绝。《保守国家秘密法》已于2010年4月29日修订通过，但仍须根据现实情况在有必要时进行调整。另外，也要制定与《保守国家秘密法》和《档案法》处于同一位阶的政府信息公开法律。

（二）加快构建统一的信息公开协调机制

为改变各部门在信息发布方面随意性强、各自为政的现实情况，有必要在同级行政机关之外，单独设立一个统一的政府信息查询与发布的权威机构，对同级行政机关信息发布情况进行督查，也有权监督下级行政机关信息发布情况。同时，在民众对政府信息发布或查询方面有异议时，这个权威机构可在行政复议机关之前受理投诉，对纠纷进行协调。同级和下级行政机关应就信息查询和汇报事项对此机构进行汇报，此机构可对其余行政部门进行考核。这种独立机构不仅能够使得行政机关信息发布更加规范有序，也能够减轻复议机关负担。

（三）开辟信息公开的广阔渠道，加强群众——政府互动平台建设

行政机关信息的发布势必要结合当下的先进科学技术，利用网络，加快传递速度和覆盖面。目前很多政府的门户网站只是让群众进行信息浏览和检索，却没有形成“面对面”的互动关系，使得民意反馈很难实现。群众——政府互动平台不仅仅是一个网站，更应是渗透到群众生活各方面的互动式平台，比如微信公众号的建设。通过给客户传递一些有趣味性的政府政策和相关信息，让群众有兴趣去互动，去关注政府信息的发布。这样多元的交互，使得群众和行政机关的距离被大大缩减，有利于公众知情权的保障。

[1]郭道晖.知情权与信息公开制度[J].江海学刊，2003(1).

[2]翁国民，汪成红.论隐私权与知情权的冲突[J].浙江大学学报：人文社会科学版，2002，32(2).

[3]胡晓军.知情权实现的障碍及其因应机制——基于政府信息公开实践的研究[J].社会科学家，2012(2).

[4]皮纯协，刘 杰.知情权与情报公开制度[J].山西大学学报：哲学社会科学版，2000，23(3).