充分发挥财税政策引导作用加快推进经济新常态下产业转型升级

赵福军

（国务院发展研究中心）

经济新常态下产业转型升级，面临什么样的机遇与挑战？财税政策作为宏观调控的重要政策工具，在促进产业转型升级中如何发挥作用，是否继续走以前支持产业发展的路子，还是出新招？这些重大问题需要认真研究。本文试图从宏观角度做一些探讨，希望能引发一些思考、启发。

一、我国经济新常态下产业转型升级面临的形势与问题

（一）经济新常态为产业转型升级提供了重要的机遇

一是主动接受经济中高速增长，为产业转型升级提供了空间。我国经济进入中高速增长，符合经济发展阶段转换的客观规律。适应经济增速进入中高速新常态，科学确定经济增长速度，没有再追求高速增长的压力，提升经济发展质量，加快实施产业转型升级。

二是人力资本质量不断提升、居民收入不断提高、人民群众对良好生态环境的期待、消费者追求产品质量更高更安全等为产业转型升级提供了重要支撑。根据第六次全国人口普查数据显示，2010年普查每十万人拥有大专以上受教育程度人口为8 930人，1982年则为615人，近年每年有近700万大学生毕业，表明了人力资本大幅得到提高。中国储蓄率高达50%，为经济增长提供充裕资金，也是消费增长潜力所在。根据福布斯与宜信财富发布的2014中国大众富裕阶层财富白皮书，截至2013年底中国中等收入群体(可投资资产10万美元~100万美元)1 197万人，预计大众富裕阶层人数将在2014年底达到1 400万人，近三年平均每年增长近200万人。经济新常态下，消费者追求产品质量更高、更安全、更环保，消费需求多样化、个性化，为产业转型升级孕育了市场需求。而我国具有13亿人口的内需市场，具有能满足消费需求多样化、个性化的规模。

三是短期内发达国家正在实施的新一轮技术和产业变革难以取得实质性进展，为我国推进产业转型升级提供了重要机遇。目前，全球正在孕育以3D打印、分布式能源、物联网为代表的新一轮技术革命。在新的技术领域，如增材制造、数字机器人、分布式能源、智能电网、物联网、新材料等领域，我国与发达国家大体站在同一起跑线上，有机会走在创新的前列，甚至走在创新的最前沿（李伟，2015）。短期内发达国家难以取得实质性进展和重大突破，为我国迎接新一轮技术革命、加快产业转型升级提供了重要的机遇。

（二）经济新常态下我国产业转型升级面临的挑战

经济新常态下产业转型升级，既存在一些老问题，又面临新形势、新问题。产业转型升级面临的问题包括：我国自20世纪90年代以来，开始实施调整经济结构、优化产业结构战略。尽管我国积极推动产业转型升级取得了一定的成绩，我国在全球经济分工的地位有所提升，但仍处于国际产业分工中价值链的中低端环节，关键技术受制于人，低端重复较多。既需要全面化解产能过剩，又需要加快发展高新技术产业和新兴产业，高端产品研发能力和产业能力弱。刘尚希、韩凤芹（2013）认为，丰富的科技资源带来了大量的科技成果，但能够产业化的成果较少。产业转型升级面临的新形势、新问题，主要表现在以下几个方面：

一是国际产业竞争与合作的态势正在发生重大变化，我国与发达经济体之间产业同质化程度在提升。以前，我国从事产业链的中低端，发达国家处于产业链的高端，我国与发达经济体之间总体上是互补性分工模式。国际金融危机以来，发达国家实施“再工业化”战略，一些中高端制造业向发达国家回流，各国抢占产业制高点的竞争日趋激烈，与此同时我国也在积极发展高新技术产业，加快产业转型升级，我国与发达经济体之间总体上是互补性分工模式在逐步发生变化，与发达经济体之间产业同质化程度在提升。

二是国际社会对中国的认知和期待正在发生重大变化，增加了产业转型升级压力和难度。当前，我国参与经济全球化的基础和条件正在发生重大变化。2014年我国经济总量居世界第二位，成为第一大出口国、第二大进口国、第一大吸收外资国、第三大对外投资国、第一大外汇储备国。随着我国综合国力提升，国际社会对我国的认知和期待正在发生重大变化。一些国家担心中国经济力量的增长和出口竞争力的迅速上升，会冲击其国内产业，损害其已有的和未来潜在的利益。个别发达经济体还担心中国会改变由其主导的国际经济秩序，损害其主导国际经贸规则制定所获得的超额利益。因此，采取一些措施给中国的发展制造麻烦与障碍，试图在与中国经济的竞争中获得先机。例如，一些国家对于华为等中国企业的投资以及高技术产品出口，利用国家安全等理由加以阻止或者限制。这给中国产业转型升级带来了不利的影响，阻碍中国在全球经济中战略地位的提高。

三是单纯模仿跟踪国际产业前沿，难以提升我国在全球产业价值链中的地位，且面临风险较大。多年来，我国积极跟踪国际产业发展前沿，实施模仿创新，在重点领域和局部领域实施突破，取得一定的成绩。但是，近年我国跟踪国际产业发展前沿，积极发展新兴产业，出现高端产业产能过剩、高端产业低端化现象，比如：太阳能光伏产业出现产能过剩。另外，盯住国际市场需求，发展新兴产业，容易出现国际市场需求萎缩，国内相关产业面临衰落的风险。采取重点突破、局部突破模式，加快推进产业转型升级，面临与高端产业相关的要素市场、关联市场、消费市场发育不成熟、不配套等困境。比如：重大装备领域，我国企业与国外技术的差距不在于总成技术的差异，而在于基础材料和控制系统自主开发能力的缺乏。

四是近期石油等大宗商品大幅涨跌、波动影响产业转型升级。2014年6月份以来，国际油价下跌了近50%，油价低位运行，既会降低我国经济发展成本，带来发展红利，又会对石油行业、清洁能源发展产生不利的影响。石油是传统能源，与清洁能源之间存在一定的竞争关系。国际油价长期维持低位运行，降低石油使用成本，增加了石油的市场需求，将可能会对清洁能源产业发展产生一定的替代甚至是挤出效应，尤其是对正在大规模进行商业化阶段的清洁能源，在配套市场环境不成熟、不完善的情况下，更会加速产生挤出效应。与此同时，石油价格下降，降低石油使用成本，会增加石油消费量，石油可能会部分替代甚至是挤出对清洁能源使用，诸多效应的合成皆不利于节能减排、清洁能源产业发展、低碳目标、大气环境保护目标（赵福军，2015）。

二、促进产业转型升级的财税政策所存在的问题与面临的形势

（一）促进产业转型升级的相关财税政策较多，但呈现碎片化、缺乏系统性、协调性、配套性特征

近年来，我国出台了很多促进产业转型升级的财税政策，比如：支持工业转型升级、促进外经贸区域协调发展、促进境外经济贸易合作区发展、节能减排等。应该来说，这些财税政策对促进产业转型升级发挥了重要的作用，但总的来看，仍然缺乏系统性、协调性、配套性，税制越来越复杂。有促进工业转型升级的相关财税政策，有促进外贸发展方式转变的财税政策、有促进自主创新的相关财税政策，但是这些财税政策的协调性、配套性还不够，呈现“九龙治水”局面。

（二）财政政策和资源重点支持高端产业发展，但传统产业获得支持则相对不足

我国密切跟踪国际产业发展最新动态与前沿，实施各种政策组合，政府将资源和政策倾斜配置到高科技、战略性新兴产业等，培育要素市场、需求市场，加快产业转型升级。不仅是中央层面支持高端产业发展，地方政府也积极响应中央政策支持，重点支持高端产业发展。近年，全国各地发展战略性新兴产业的积极性很高，纷纷出台了战略性新兴产业发展规划和政策。如：目前，已有上百个城市把物联网作为发展重点，20多个省市在搞航空产业园。我国有300个城市发展光伏产业，其中1/3建立了光伏产业基地。不少地区不顾产业发展条件，过度依靠税收优惠、财政补贴和提供低价土地等手段，鼓励投资、扩大规模，力图在短期内形成很大的生产能力。太阳能光伏产业被列入我国战略性新兴产业领域，国家出台一系列促进太阳能光伏产业发展的政策。省、市、县各级地方政府对太阳能光伏产业发展过度响应，并出台财税优惠政策、土地优惠政策、融资担保与优惠政策、人才引进与培养等政策、政府采购政策等（赵福军，2014）。

（三）财政收入中低速增长与财政支出刚性等财政新常态，迫切需要整合促进产业转型升级的财税政策和资源

经济决定财政、税收。经济正从高速增长转向中高速增长，财政收入也将进入中低速增长。根据财政部财政科学研究所刘尚希研究员的研究成果，当经济增长高于9%的时候，财政收入增长往往都在20%甚至30%，在税收收入增长方面更为明显。而当经济增长低于9%，维持在“七上八下”水平的时候，财政收入增长很快会掉到个位数。2014年我国财政收入同比增长8.6%，这意味着自1991年以来全国财政收入增速重回个位数时代。与此同时，财政支出刚性存在以及经济、社会、生态环境所需要的财政支出不断增加。财政收入中低速增长与财政支出刚性、财政支出不断增加，迫切需要整合财政资源，包括整合促进产业转型升级的财税政策和资源。

三、充分发挥财税政策主动适应、引导作用，力促经济新常态下产业转型升级

经济新常态给产业发展带来新机遇与新挑战，需要加快转型升级。在经济全球化竞争环境下，完全依靠市场力量难以实现产业转型升级，需要财税政策发挥主动引导作用。与此同时，经济新常态，带来财政收入中低速增长与财政支出刚性等财政新常态，财税政策本身也需要整合，主动适应且进行转型。

（一）紧紧围绕我国当前和未来的经济社会发展需求，充分发挥财税政策主动引导作用，推动产业向以我为主的方向进行转型升级

实施产业转型升级时，首先要明确转型升级的方向，不然就会陷入简单跟随、模仿国际产业发展前沿动态的陷阱。产业转型升级的方向应是，不仅要跟踪国际产业发展前沿，学习先进技术和成果，推进产业转型升级，更应围绕我国当前和未来的经济社会发展需求，促进产业转型升级，形成以我为主的自主的产业体系。积极鼓励在国内有市场且能容纳就业的产业转型升级，在这些产业的基础上融合信息化、智能化手段。财税政策要紧紧围绕当前和未来的我国经济社会发展需求，充分发挥主动引导作用，推动产业向以我为主的方向转型升级。尤其是要发挥财税政策服务经济社会发展战略能力，主动适应和引导未来经济、社会变化，形成能可持续发展的产业。比如：针对人口老龄化，财税政策可以支持养老服务、健康产业、医药行业发展。

（二）坚持以市场决定产业转型升级，更好地发挥财税政策在促进产业转型升级中的作用

按照“以市场决定产业转型升级，更好地发挥政府作用助推产业转型升级”的逻辑和思路，明确市场与财政之间的分工。财税在促进产业转型升级中的作用范围定位于市场失灵（包括公共平台、负外部性等）、市场不存在的领域，致力于为促进产业转型升级营造良好的政策环境。按照财政作用于产业转型升级的领域和范围，清理相关财税政策。对不属于财税作用领域和范围，财税政策要及时退出。对于应由财税政策发挥作用的领域，要找准作用点、作用环节，充分发挥财税政策应有的效果。财税支出政策应集中在公共服务平台建设、解决关系到国家竞争力的关键性战略性重大问题等。

（三）整合、完善财税政策，着力解决财税政策碎片化问题，打造经济新常态下促进产业转型升级的政策合力

解决促进产业转型升级的相关财税政策呈现碎片化、缺乏系统性、协调性、配套性现状，应以产业转型升级为主题，系统梳理相关财税政策，并清理不属于财税作用领域和范围的政策。以产业转型升级为主题，从全产业链角度深入解剖产业转型升级存在的困境和关键问题，主动出击建机制，做好财税政策顶层设计，着力解决财税政策和制度碎片化问题，整合涉及产业转型升级相关的财税政策，打造政策合力。尤其是在财政系统内部，整合中小企业、科技创新、节能减排、环境保护、促进信息消费等方面财政资金，选择好作用的关键环节，发挥四两拨千斤作用，撬动产业转型升级。

（四）协调各地方促进产业转型升级的财税政策和产业分工，形成政策合力和“和而不同”产业分工格局

经济新常态下我国产业转型升级面临新形势新问题，需要由以行业、项目进行重点突破，向行业发展与要素市场、关联市场协同、配套发展全面转型。因此，需要统筹协调产业中各行业的要素市场、关联市场、消费市场协同配套发展，整体推进，协调各地方促进产业转型升级的财税政策和产业分工，打造政策合力，形成“和而不同”产业分工格局。

[1]李伟.以创新加快培育经济增长新动力[N].经济日报,2015.

[2]刘尚希,韩凤芹.科技与经济融合：陕西的探索及其启示[J].地方财政研究,2013(2).

[3]王子先.中国需要自己的全球价值链战略[J].国际贸易,2014(7).

[4]王子先,张斌,邓娜.基于全球价值链的外贸转型战略[J].国际贸易,2014(12).

[5]赵福军.撬动新能源汽车消费市场的支点在于实施长期定向的政府采购政策[J].现代产业经济,2013(7).

[6]赵福军.推进工业转型升级需要进一步完善现行的财税体制[J].地方财政研究,2013(9).

[7]赵福军.整合政策资源 构筑破解我国产业转型升级困局的合力[N].中国经济时报.2014.

[8]赵福军,张迪.坚持实施“完善市场、完善政策”双轮驱动破解我国产业转型升级中的艰难困局[N].产业经济评论,2014.

[9]赵福军.充分发挥外经贸专项资金作用加快推动外经贸发展方式转变[J].国际商务财会,2014(10).

[10]赵福军.中国应充分利用低油价的红利[N].中国经济时报,2015.

[11]赵福军.长期低油价将影响世界经济格局[N].上海证券报,2015.

[12]赵福军.低油价对中国经济发展是一把双刃剑[N].上海证券报,2015.