中国县区级财政支出结构存在的问题研究

文/胡俊华

中国县区级财政支出结构存在的问题研究

文/胡俊华

本文分析中国县区级财政支出结构仍然存在一些弊端，这突出地反映在“三位”现象严重：一方面，经济服务支出过高；基础设施建设投入不足、农业支出增长缓慢、社会保障支出力度不够、医疗卫生投入严重不足；另一方面为，财政职能的错位，一般公共服务支出急剧膨胀。

县区级财政；财政支出结构；社会保障

一、竞争性领域财政支出比重较大

当前县区级财政存在着包揽过多的弊端，资金供应范围和对象几乎涉及国民经济的各个领域，违背了公共财政原则。财政负担了市场经济条件下应由市场承担的支出，不该包揽过多，即造成了所谓财政职能的“越位”。

在市场经济条件下，私人产品由市场提供可以达到高效配置，这是无可争议的事实。而县区级政府为了发展县域经济、解决县区级财力不足的问题，普遍存在着加入竞争性行业，过多地从事私人产品生产的现象。如县区级政府投资于国有企业，与私人企业一起追求利润，政府过多的直接干预必然扭曲市场机制的有效运转，使得国有资产的经济效益难以提高。在县区级财政支出中安排有企业挖潜改造资金、新产品试制费以及增拨企业流动资金支出，这些支出本应由企业自己解决，政府的参与不仅替代了企业决策行为，而且不利于调动企业自主经营的积极性和自负盈亏机制的建立。

二、基本公共服务供应不足

(一)基本建设支出比重偏低

基础设施是经济和社会协调发展的基本条件，直接影响着县域经济的发展。其外溢性特点决定了市场提供将是无效或是不足的，客观上要求政府来提供。但由于中国县区级财政资金供应能力不足，有限的财政资金一般都用于满足经常性支出的需要。目前，中国大部分县的财政支出中，较大比例为经常性支出，用于保证工资发放和维持事业发展，并且经常性支出的增长速度大于财政支出的增长速度，挤占了基本建设支出经费，造成县域范围内公路、铁路、港口和公共设施等方面的投资缺口较大。尤其是在农村地区，交通、通讯、农业等基础设施和基础产业的投入严重不足，交通设施落后，设备老化，许多文化、体育、娱乐、休闲等生活性基础设施建设也普遍不足。基础设施的严重短缺，制约着县域经济的发展。

(二)对农业发展支持的力度不够

作为中国国民经济基础的农业，是中国经济社会发展重中之中的问题。支持和保证农业发展是财政的一项基本职责，可是农业发展问题并非始终如一地排在国民经济发展战略的优先地位，财政对农业的投入偏低。虽然财政投入规模一直在增加，但其所占比重一直不高。如果将支农支出和农林水气支出合并加总，平均所占比重约为8.02％。两者分开，支农支出仅为财政支出总额的3.29％，西部地区支农支出最低年份仅为1.98％。不难看出，县区级财政支出中直接支农的比重很低，且其所占比重在1998—2002年间一直呈下降趋势，2003年开始取消了这个预算科目(可能是把支农支出纳入到农林水气支出中了)。虽然农业，林业，水和天然气的支出也促进了农业的发展，但农业是这个消费的间接影响，而其中绝大多数都是又吃了人头费。总之，从农业和农业形势已有投资在发达国家的重要地位和条件不断加大农业保护和支持观点来看，中国的财政支农薄弱，费用低。

(三)社会保障支出比重较低

社会保障是现代社会实现社会公平的基本要求，也是保障社会稳定的重要支柱。在市场经济条件下，社会保障支出是公共财政一个很重要的组成部分。近年来，随着中国社会保障制度的逐步建立和完善，社会保障投入大幅增加，占县区级财政支出的比重总体呈上升趋势，但仍然比较低，平均仅为2.44％左右，难以满足市场经济发展的现实需求。其原因主要在于中国县区级财力不足，尤其是在一些人口集中的县表现得更加突出。这些地方一方面人口众多，下岗职工、贫困家庭、就业压力等都需要大量的社保资金；另一方面由于财政资金紧张，保工资、保运转、保教育后，县财政无力投入农村社会保障，使得保障程度较低且覆盖面小。县区级财政对社会保障的支持不到位，不利于县域经济社会的稳定与发展。

(四)县区级财政支出中缺乏环境保护支出

不管是发达国家还是发展中国家，要么将环境保护支出单独列支，要么将其纳入住房及社区环境支出项目中，但都是一个较为重要的支出项目。在德国和澳大利亚，其平均所占比例高达6.30％和9.67％。而中国的县区级财政支出结构表中却没有环境保护支出这一项目，当然，这并不能表明环境保护不是县区级政府的主要职责，只是还没有成为县区级财政预算中单独列支的支出项目，它有可能包含在其他支出中，这也从一个侧面反映出中国环保工作进展缓慢和艰难的原因。

三、一般公共服务支出比重过高

包括行政开支和公共安全支出，中国一般公共服务支出占县级财政支出- 在1998年至 2005年超过19％的比例，比市场经济国家高。一般公共服务支出造成的快速增长部分是由于所造成的市场经济的扩张政府职能的转换所致，而另一方面就是名义工资上升的通货膨胀所带来的办公成本，更主要的原因是多余的，支出机构中高级。目前，该机构成立了县级中国政府支持设定与上级财政，而不是需要设置按照权力级别，每一个机构都必须配备一些工作人员，人员费用占了近一半，使得县级财政部门承担过于沉重的运营成本。而另一方面，由于机构改革不彻底，不到位，支队还没有出来，也是在财政拨款，其结果是，体制和财政支助人口膨胀的原因，严重超编，大量裁员，增加了财政负担。大部分从预算支出，这些人员的工资，使支出的县级呈刚性。在某些情况下的收入，管理费用的快速增长，但也有大量的资金转移经济发展和公共支出计划，阻碍了其他企业的发展，导致不合理的财政支出结构。此外，由于管理开支是相对刚性的开支，快速扩张后，它往往是更加难以将其切到未来控制开支增长带来一个非常困难的问题。

综上所述，中国县区级财政支出结构虽然已取得多方面的进展，但一方面县区级财政支出缺乏最基本的财力保障，难以确保社会公共性开支的最低资金需求；另一方面还存在财政支出范围不清的问题，这些问题严重制约了县区级财政支出结构的优化。

[1] 曹荣庆.论我国财政支出的结构偏离[J].财经科学,2004(3).

[2] 黄燕.地方公共财政发展研究[M].中国社会科学出版社，2007.

[3] 马进.财政支出结构优化的理论分析及研究综述[J].社会科学家,2006(7).

[4] 沙安文,沈春丽.地方政府与地方财政建设[M].中信出版社，2005.

(作者单位：阳泉市郊区国库集中支付中心)