经济新常态下我国中小企业税收优惠政策研究

姜丽丽

(长春光华学院 金融学院, 吉林 长春 130031)

中小企业由于数量众多、经营灵活，不但能创造大量的就业机会，而且也是促进经济结构调整、助推经济转型不可或缺的力量。但在当前我国经济新常态下，经济增长放缓，加之中小企业本身规模小、抗风险能力不强，况且2008年世界经济危机对国际经济环境的影响还远未消散，国际资本由我国向东南亚地区转移，这些都导致当前我国中小企业生存困难，东南沿海地区甚至出现了中小企业的倒闭潮。如何加强对中小企业的政策扶持已经是我国当前必须直面的重要问题。从政策需求来说，中小企业更需要税收优惠的支持。在不违背市场规律的前提下，给中小企业适度的税收优惠，使中小企业扬长避短、健康发展，是促进中小企业更好发挥作用的必要途径，也是突破中小企业自身瓶颈的必然选择。因此，在当前经济新常态下，研究我国中小企业的税收优惠政策、提出符合我国实际的政策建议，具有一定的理论和现实意义。

一、我国中小企业税收优惠政策的现状

1.税收优惠的特点。所谓税收优惠，是指为了减轻某些特定纳税人的税收负担，税法规定对某些纳税人和课税对象给予鼓励和照顾的一种特殊政策。[1]相较于其他的税收调节手段，税收优惠具有自身的特点和优势：一是客观性。税收调节的对象是千变万化、情况各异的纳税人，如果政府对全体纳税人采取绝对相同的税收政策，就会因政策的过度刚性而使执行效果不甚理想。因此，在基本税收政策的基础和框架下，规定相互配套、冨有弹性的税收优惠政策，能更好地适应不断变化的经济情况和形形色色的纳税主体，符合宏观调控的客观要求。二是及时性。税收优惠能够更加快捷地使纳税人享受到国家的政策利好，使针对某些行业的政策性鼓励或对于特定群体的照顾措施得以及时、有效地落实，在一定程度上能够避免政策滞后。三是灵活性。税收优惠能够随着调控对象和经济形势的变化及时做出调整，更加适应社会经济发展的客观要求，更加充分地体现政府的政策意图，更加强化税收对社会经济的调节作用。[2]

2.我国当前针对中小企业的税收优惠政策。我国在所得税和流转税方面针对中小企业均给予了一系列税收优惠政策。一是所得税方面。为了减轻小型微利企业的所得税负担，对其减按20%的优惠税率征收。且自2014年1月起，将减征范围的上限扩大到年应纳税所得额10万元，并由原来的查账征收企业扩大到全部小型微利企业，同时不再要求其财务核算准确。为减轻个人独资和合伙企业的个税负担，2011年9月起，我国对个人独资企业和合伙企业自然人投资者的生产经营所得的个税费用扣除标准调高为3500元/月；为了鼓励向中小高新技术企业投资， 还规定创投企业向未上市的中小高新技术企业股权投资超过两年，其投资额的70%可以抵扣应纳税所得额；为了鼓励中小企业融资，金融企业向中小企业发放的贷款对应计提的贷款损失专项准备金准予税前扣除；为了鼓励小型企业吸纳下岗失业人员，2014～2016年，对于街道社区具有加工性质的小型企业实体在3年内按实际招用的下岗失业人数，予以每人每年4000～5200元的定额标准，依次扣减小型企业应缴的营业税、城市维护建设税、教育费附加、地方教育费附加和企业所得税。二是流转税方面。为了减轻小微企业的增值税负担，自2013年8月起，我国对增值税小规模纳税人和营业税纳税人中月销售或销售额不超过2万元的企业免征增值税和营业税。为了鼓励金融机构支持小微企业，对从事中小企业信用担保或再担保业务取得的收入三年内免征营业税；为了促进中小企业的技术进步，2012～2015年，对符合条件的中小企业公共服务示范平台中的技术类服务平台进口国内不能生产或国内产品性能尚不能满足需要的科技开发用品，免征进口环节的关税、增值税和消费税。为了支持中小企业开拓国际市场，2014年4月1日起，对于符合条件的外贸综合服务企业以自营方式出口国内中小型生产企业与境外单位或个人签约的出口货物，可按自营出口规定来申报退税或免税。

二、现行中小企业税收优惠政策取得的成效

我国通过对中小企业实施税收优惠政策，优化了社会资源配置，实现了经济发展和中小企业发展的共赢。其具体成效体现在以下几个方面：

1．小微企业受惠面广。我国已有近1000万户次的小微企业直接享受到税收优惠。对小微企业影响最大的税收优惠政策有三项：一是小型微利企业的企业所得税优惠；二是从2013年8月开始对月营业额不超过2万元的小微企业纳税人暂免征收增值税或营业税；三是按照营改增试点方案，绝大部分纳税人营改增前的营业税税率5%，而营改增后的小规模纳税人按照3%的征收率计税，税负大幅降低。据统计，全国有超过120万户次小型微利企业申报享受小型微利企业的所得税优惠，月营业额2万元以下企业免征增值税或营业税的政策使600万户小微企业受益。截至2014年1月底，全国因营改增而致税负降低的小规模纳税人约有230万户，占营改增总户数282万户的82%，小微企业可谓受益颇多。在国家税务总局从2014年放开对小型微利企业所得税优惠的诸多限制并提高上限金额后，小微企业必将更大程度、更广泛地享受到税收优惠政策带来的益处。

2．中小企业技术创新有所突破。税收优惠政策的大力刺激促进了中小企业加大科技研发力度。企业的研发支出和研发成果均有所突破，税收优惠政策真正起到了增加税收和促进就业的作用，实现了以税收优惠促技术创新、以技术创新反哺税收收入的良性循环。[3]随着企业自主创新能力的加强，有效推动了企业的转型升级，促进了产业结构调整和经济发展方式的转变，带来了良好的创新氛围。

3．中小企业融资难题有所缓解。我国现行税收政策对中小企业融资的帮助是间接的，主要通过给向中小企业贷款的银行金融机构减免部分税款、免征中小企业担保机构部分税款等方式，刺激金融机构和担保机构加大对小微企业的支持力度，鼓励金融机构的贷款政策向中小企业倾斜，在一定程度上缓解了中小企业的融资压力。

4．促进了特殊群体的就业。通过针对中小企业的税收优惠政策，对安置下岗失业人员、残疾人员、退伍军人等特殊人群的企业给予一定的税收减免。比如规定安置残疾人员就业的福利企业的增值税实施即征即退，发放给残疾人的工资在计算企业所得税时可以加计扣除。通过税收优惠来调节特殊群体的收入水平，体现和维护了社会公平。

三、现行中小企业税收优惠政策的不足

虽然我国在不同阶段陆续出台的一些税收优惠政策对中小企业的发展产生了一定的积极影响，但仍存在诸多不足。

1．部分政策效果不佳。现行的税收优惠政策实行普惠制，政策比较单一，而中小企业的经营情况千变万化、形式各异，导致税收优惠政策的落实难度较大。很多中小企业的财务管理不规范，财务核算不健全。调查发现，个别税务机关为了便于管理，保证税收入库，往往对中小企业尤其是微型企业采用核定方式征收企业所得税，而按规定核定征收企业是无法享受大多数企业所得税优惠政策的，这就变相扭曲了优惠政策，这种弹性执法也容易造成生产规模相当的企业税负相差较大，可能带来同行业、同地域的不同企业之间税负不公的后果，破坏了公平竞争的环境。再如针对创业投资企业的税收优惠。由于高新技术企业本就不多，进行认定时偏向于大型企业，中小高新技术企业的数目少之又少，对于创投企业而言，还需具备识别技术型中小企业的慧眼，种种条件限制使得优惠政策对创投企业失去了吸引力，因此，创投企业股权投资于中小高新技术企业的实例也就十分少见。[4]这导致为了促进中小技术型企业融资的措施收效甚小，并未真正起到帮助融资和鼓励技术创新的作用。

2．缺乏针对性和可操作性。我国的税收优惠多采取优惠税率、税收减免等直接优惠措施，缺乏灵活、多样化的间接优惠措施。部分政策的制定没有结合中小企业面临的困境，缺乏针对性和可操作性。在申请设备加速折旧或缩短折旧年限时，现行程序也繁复多样，限制条件较多，可操作性不强，缺乏引导性和差异化。在我国，粗放型生产、产业层次不高、创新能力不强是中小企业面临的突出问题，在制定政策时应以此为导向，有针对性地破解此类问题。而技术创新难是中小企业尤其是小微企业面临的发展瓶颈，但税收政策支持力度偏弱。我国目前鼓励企业技术创新的税收政策集中在鼓励企业自主研发、从事技术转让和引进，以及鼓励高新技术、软件开发和集成电路设计企业的发展，通过优惠税率、加计扣除、加速折旧、投资抵免等方式给予税收减免。这些政策对中小企业的针对性不强，受资金、利润规模较小的限制，企业很难享受到税收优惠。再者，部分政策制定过严、过于机械，在实践中不便操作。

3．政策体系较为散乱。虽然我国对中小企业的税收扶持措施不少且在不断完善，但仍较为零散。出台部门涵盖了国务院、财政部、国家税务总局、地方各级税务机关等，分散于法律、行政法规、部门规章、地方政府的行政规范性文件等，而且大多以补充规定或通知的形式出现，具有较强的随意性。这虽然很大程度上保证了政策的灵活运用，但却破坏了政策的规范性和系统性，与法理也不尽相符。由于不少税收优惠政策的立法层次参差不齐、政出多门，甚至出现上位法和下位法产生冲突的情况，政策变动频率快、透明度不高，执行随意性大、稳定性差。久而久之，一些不法分子就容易钻政策漏洞，利用优惠政策偷逃甚至骗税，这些违法行为在实际管理中并不少见。

四、中小企业税收优惠政策缺陷的成因分析

导致我国现行中小企业税收优惠政策存在问题的主要原因包括以下几个方面。

1.政策导向不清晰。税收优惠政策的制定应具有明确的政策导向：一是必须有利于经济发展、科技进步和社会稳定；二是必须有利于中小企业改善自身的发展状况。这就要求在符合国家产业政策要求的大前提下，以促进中小企业发展为基础目标，将税收扶持贯穿于中小企业的创立、发展、转让及投资等各个环节，急中小企业之所需，切实解决其发展瓶颈。税收优惠政策的作用能否有效发挥，一定程度上取决于政策是否贴合中小企业的实际需求。我国现行普惠的税收优惠政策没有充分与产业政策相契合，体现其要求。现行政策导向不清晰，不利于产业政策作用的有效发挥，同时也影响了产业结构的优化。

2.政策缺乏系统性、稳定性和协调性。现行中小企业税收优惠政策在数量上并不算少，但是要让中小企业真正感受到政策带来的利好，关键还在于政策能否很好地被执行和落实。税收优惠政策的立法层次偏低，各级规范性文件过多，直接影响了政策的稳定性。如前所述，我国现行中小企业税收优惠政策较为零散，表现形式多样，大多是查漏补缺式的小修小补，税法的严肃性大大减弱。政策出台者不一而足，随意性较强、变动较快，缺乏系统性、稳定性和协调性。加上税务部门对政策的清理不及时，甚至会出现“政策打架”的尴尬局面，导致具体税务执法人员和中小企业或者无法可依，或者对政策认知不到位，甚至缺乏认知，更不用谈政策的可操作性、有效性。[5]部分政策制定过于机械化，缺少协调性。

3.信息不对称导致纳税人遵从成本偏高。税收优惠政策内容的复杂性、变动性及程序繁琐的特点，致使中小企业对税收优惠政策的掌握不充分，在税企双方中处于不利地位，从而增加了中小企业的税收遵从成本。具体表现在，伴随着经济发展的多样化，我国税收优惠政策也越来越复杂，从而加大了中小企业纳税人解读的难度，心理成本必然上升；当其因政策复杂而无法正确解读时，就要寻求税务代理等中介机构来协助办理涉税事宜，货币成本也会相应增加；办理程序繁琐必然会导致中小企业付出一定的时间成本，如果税务机关在税收优惠的操作中审核过严，企业最终反倒毫无所获。由于付出和收入不成正比，很多中小企业不得已最终放弃，从而导致现行税收优惠政策的有效性大打折扣。

4.税收征管和服务不到位。中小企业的财务管理水平相对落后，财务人员配备相对薄弱，更需要税务机关征管到位和优化服务。但目前税务部门在一定程度上仍存在重大企业、轻小税源的倾向，对中小企业的纳税服务理念相对滞后，导致中小企业的政策吸收和利用率不高。虽然税务部门信息化进程在加快，但在目前阶段，税收管理手段仍然比较落后，税务人员的素质参差不齐，对中小企业征管和服务不到位的现象还很突出。部分基层人员的优质服务仅停留在对中小企业的服务态度层面，忽视对中小企业有效的纳税指导，政策宣传力度小，未能做好税收优惠政策的“传送带”，不能主动帮助中小企业落实好各项税收优惠政策，增强中小企业的自我“造血”的功能。[6]税务人员对企业的税务管理更侧重于信息化管理，对企业上报的信息及资料进行审核，并不能深入了解中小企业的实际需求，出现纳税人不咨询税务部门就不主动服务的状况，不能使中小企业用足用好税收政策，切实享受税收优惠。

5.中小企业财务管理不规范。由于中小企业的发展壮大需要一个过程，在企业发展初期，管理往往无章可循，这就使得企业的财务管理带有很大的主观随意性，缺乏规范,财务控制相对混乱。目前在我国较为普遍的现象是，中小企业财务管理失真，财务人员的素质参差不齐，部分企业的财务岗位甚至没有专职会计人员，往往聘请兼职会计或交给税务代理代为处理账务。由于对企业的生产流程不熟悉等原因，部分中小企业甚至存在隐瞒收入、核算不实、设立账外账等情况，很大比例的中小企业仍旧使用手工记账，信息化水平落后。有的财务人员缺乏税法政策知识，新会计准则和会计制度运用能力低，财务管理水平差。现行税收优惠政策基本都要求享受税收优惠的企业能够准确核算收入和成本、建账齐全，而中小企业自身财务管理不规范的软肋也直接导致其被税收优惠政策拒之门外。

五、完善中小企业税收优惠政策的建议

根据当前我国经济发展的现状及针对中小企业税收优惠政策存在的不足及成因，为完善中小企业税收优惠政策，笔者提出如下政策建议。

1.建立规范统一的政策框架。我国中小企业税收优惠政策的制定应该以公平竞争、公平税负为基本要求，借鉴外国扶持中小企业的税收政策，从引导企业创立设定、资本积累、利用盈利再投资、鼓励技术创新、吸引人才等角度，对现行的税收优惠政策进行全面清理，尤其是将各地为招商引资而出台的有违国家税收法律、行政法规和部门规章的地方规范性文件进行全面梳理，确保税收的严肃性，保证各地税负公平，避免地区差异。建立起规范统一、简明清晰的中小企业税收优惠政策框架，让中小企业不用在寻找政策、研究政策上花费过多精力，充分发挥政策组合效应。对于拟出台的税收规范性文件，应将公开征求意见作为文件出台的必备条件，采取网上调查、听证会、座谈会等多种方式，尽可能广泛、充分地征求基层税务部门和纳税人的意见，确保政策的针对性和可行性。

2.完善和调整部分税收优惠政策。一是优化企业所得税的税率设置。企业所得税是针对企业的经营所得征收的一种直接税，具有典型的再分配和收入调节功能。对直接税采用累进税率可使税收收入呈现弹性，缩小收入差距，更好地起到调节社会财富分配、稳定经济的作用。我国在税率设计上应借鉴外国的超额累进税率，按中型、小型、微型等企业规模类型，以应纳税所得额为依据，在法律层面为中小企业专门设定若干档次的低税率，实现对中小企业的普惠。二是丰富和完善税收优惠方式。要从直接优惠方式发展到直接优惠和间接优惠并重，再逐渐过渡到间接优惠为主。要用活优惠方式，包括投资抵免、税率、加速折旧、费用扣除、亏损抵免等多种优惠方式；要按产业特点确定优惠方式，对投入到科技农业、观光农业和农业服务业等现代化第一产业的中小企业，可适度减征甚至免征企业所得税，对第二产业中的高能耗中小企业，以限制耗能税前列支范围的方式来促使中小企业转型。三是采取以法定税率为主，弹性适用征收率的办法。对财务核算健全的中小企业正常适用税率。对于核算不健全的，给予中小企业一年的宽限期规范其财务管理，宽限期内可向税务机关申请适用6%的简易征收率，不得使用增值税专用发票；如果一年后建账仍不规范，则强制按17%或13%的税率直接征收增值税；一年后达到核算标准则可以正常领购增值税专用发票抵扣进项税额。这样，一方面减少了执法风险，另一方面给了中小企业规范财务控制的缓冲期，有助于引导中小企业朝健康、规范的方向发展。四是加快推进营业税改征增值税的进程。营业税改征增值税的改革是政府结构性减税的重要举措，目前已在全国成功实现营改增过渡的行业有鉴证咨询、研发和技术服务等七个现代服务行业，以及交通运输业、邮政业。2014年4月29日，国家税务总局发文自2014年6月1日起对电信业开展营改增试点工作，营改增工作又向前迈进了一步。当前，仍应加快推进营改增的进程，尽快将生活类服务业、建筑业和房地产业等与生活息息相关的行业纳入到营改增扩围的范围中来，通过增值税的进销项抵扣，克服征收营业税时存在的产业链条越长税收负担越重的弊端。

3.优化税收征管方式，打造高效税收。一是严格执行税收优惠政策。对符合条件应享受税收优惠政策的企业，由于纳税人以外的原因而未能享受、征收了税款的，也属于征收“过头税”。应严格执行税收优惠政策，杜绝为减少自身风险而滥用核定征收。对符合查账征收条件的要坚决按规定执行，对不能准确核算收入和成本、费用，或者应当设置而未设置账簿的中小企业，应加强辅导和政策宣传，积极引导中小企业健全财务核算制度。及时通过多种渠道向中小企业宣传税收优惠政策的具体范围、申请程序、享受条件等规定，坚决防止收“过头税”的现象发生。二是优化涉税审批服务。按照便民高效的原则，优化涉税审批服务，按规定不需内部流转审批的优惠项目坚决实现在受理窗口即办；对于需要审批的优惠项目，健全标准明确、运作规范、制约有效的审批制度，强化事前监督、事中监控和事后检查，使对税收优惠备案和审批的监督检查日常化、规范化、常态化。三是加强社会监督，加大涉税违法成本。国家税务总局2014年4月公布了《关于公布重大税收违法案件信息的公告》，向社会征求意见，表明了对重大税收违法行为的零容忍。要多正面宣传中小企业依法、诚信纳税的行为，加大对偷税等涉税违法犯罪行为的查处、打击、曝光力度，增大违法成本，使企业不敢违法、不想违法。对于利用税收优惠政策骗取免税、退税等的涉税违法行为，坚决取消其日后享受税收优惠的资格，使企业不敢触碰违法的红线。四是优化纳税服务，规范中小企业财务管理。征管和服务，一个是站在公权力的角度上对纳税人进行公共事务的管理，另一个是站在平等的角度上与纳税人保持友好的互动，表面上看似乎立场并不统一。实际二者并不冲突，都是税收工作这辆车上两个并行的车轮。征管的目标是维护税收征管秩序，确保税收政策的严肃性和公正性，对征管过程中发现的问题及时纠正和处理，引导纳税人依法、合规纳税；而纳税服务是税务机关为纳税人与履行纳税义务之间搭建的一座桥梁，通过纳税服务帮助纳税人理解政策，提高税收政策的透明度和确定性。

[1]石坚.完善我国民营经济税收政策的研究[J].税务研究,2012,(3).

[2]周培岩.中美两国中小企业税收优惠政策比较[J].国际商务财会,2008,(2).

[3]刘卫柏.美国促进中小企业发展的财税政策对我国发展民营经济的借鉴 [J].中国市场，2007,(14).

[4]张宁.中小企业财务管理[J].企业导报,2009,(11).

[5]潘明星,韩丽华.政府经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2011.

[6]彼得斯.税收政治学：一种比较的视角[M].南京：江苏人民出版社，2008.