关于房屋拆迁的法经济学分析

张 勇

（青岛国信发展（集团）有限责任公司，山东 青岛 266071）

备受瞩目的《物权法（草案）》于2005年7月10日向社会全文公布，引起了社会各界的广泛关注和讨论。草案中规定保护私人所有权，拆迁征收私人的不动产，要给予合理补偿。其中明确规定“国家保护私人的所有权。禁止以拆迁、征收等名义非法改变私人财产的权属关系。”这是继《宪法》明确规定保护公民私有财产后，对公民私有权的进一步保护。城市房屋拆迁制度，是指在城市规划区国有土地上，因城市建设发展的需要，经政府有关部门审批，由拆迁人拆除被拆迁人现有城市房屋，并给予被拆迁人补偿和安置的法律制度。房屋拆迁作为一项法律制度更深层次的意义是：对已经落实的土地使用权进行事后重新分配的一项制度，是体现国家土地政策的一个手段。

波斯纳开创的法和经济学理论倡导对法律制度进行经济分析，在假定法律关系主体最大化行为的前提下，对他们的行为进行成本收益分析，使法律具有“经济推论的特色”和“明显的经济效益”。本文就是运用法经济学的理论和方法对房屋拆迁主体的行为进行分析，使各行为主体在使自己效用最大化前提下达到房屋拆迁制度的博弈均衡。当然经济学追求效率的同时从没有放弃过法律的公正，正义是法学最核心的思想，两者在一定程度上是一致的，波斯纳曾经说过，效率在一定意义上就是正义。我们在分析房屋拆迁的制度均衡中，不能放弃对私人产权的保护，要保护处于弱势的被拆迁人的合法利益。

一、房屋拆迁中政府角色行为的分析

经济学理论认为市场经济应当由市场在资源配置中起基础性作用，只有在“市场失灵”时，行政权才可介入。只有在公共收益明显大于个人因正常期望所遭受的损害时，才能允许对私域进行必要的干预。政府只有在满足两个条件下才能征用私人财产，一是为了公共利益，二是个人得到补偿。下面分别对这两个条件进行分析。

（一）公共利益的分析

诺斯认为国家具有双重目标，一方面通过向不同的势力集团提供不同的产权，获取租金的最大化；另一方面，国家还试图降低交易费用以推动社会产出的最大化，从而获取国家税收的增加。国家的这两个目标经常是冲突的，政府作用的结果往往是经济增长的停滞，这就是为人们所熟知的“诺斯悖论”。政府不仅是公共利益的代表，具有公利性的典型特征；而且政府也是自身利益的使者，必然具有自利性的利益驱动。政府作为公共管理机构应首先建立在公利性的基础之上，并优先代表公共利益，这是它得以存在的逻辑前提和根本基础。同时，任何形式的政府由现实中的具体的个人组成的，都必然具有自利性的要求和冲动，因为这与人的生存需要、发展需要和享受需要是密不可分的。

社会公共利益构成了房屋拆迁的主要理论依据，但是对“公共利益”国内和国外都没有形成统一的认识，大多数国家和地区的立法都认为，“公共利益”应包括两层涵义：一是应有公共使用的性质，二是应有公共利益的用途。既然公共利益的内涵和外延很模糊，就往往导致一些政府部门或开发商等利益集团滥用“公共利益”，堂而皇之地为自己谋取私利，并使权利人利益受损，公共利益在拆迁实践中正逐渐走入歧途或陷进迷途。走入歧途是因为公共利益演化为商业利益、政府利益甚至于政府官员的私人利益，并由此成为目前引发拆迁矛盾的一大问题。陷进迷途则是因为在实践中的确有很多地方政府是基于为民造福、实现公共利益这一主导思想进行相关拆迁工作的，但由于行政思维的落后、工作方式的不当，不能广泛听取群众的意见和建议，从而使得一些工程本来是想为人民办实事的，却严重影响了人民群众的利益。

（二）补偿问题的分析

补偿问题的经济学分析就是确保社会资源的有效配置，这意味着该分配使房屋拆迁的预期社会效用最大化。房屋的社会收益取决于两种类型的决策：私人房屋所有者所作的房屋使用的决策和政府部门所做的管制决策。如果忽视土地使用的外部性，规范的经济学理论表明私人的土地使用决策便不会达到社会效用最大化这个目的。由于需要将外部成本内部化，政府干预土地市场是合理的。然而，公共选择理论表明政府部门也并非是追求社会目标，因为他们也会忽视私人土地所有者承担的成本。补偿的作用是双重的：一是激励土地所有者做出有效率的土地使用的决策，二是确保政府做出有效率的管制。但是二者存在一个悖论，如果政府为征用补偿所有者，财产所有者又进行过度改进的激励，而如果政府不进行补偿，政府有激励对私人财产进行过度管制，这就是补偿悖论。

房屋所有者在自愿交易中只有在他的状况能变得更好的条件下才乐意把财产出售给他人，只有这样才能实现自己的利益最大化。在政府征用行为中，因为允许政府强制行政相对人出卖其财产，而强制出售可能使财产从高评价的使用转向低评价的使用，他的状况很可能没有得到改善。当政府对个人财产的使用超出了个人履行公共利益义务的范围，政府便应对损失进行公正的补偿。房屋拆迁过程中，房产的评估大都由拆迁人委托，被拆迁人丧失了对自己财产定价的权利。从法理上说，拆迁补偿价格应当由拆迁人和被拆迁人协商决定。但是考虑到拆迁关系到城市的发展进程，因此需要公权的介入来调节社会各方面的利益。然而由于公权的不适当干预，被拆迁人在价格评估中处于不利地位，没有和开发商、房地产评估机构平等对话的机会，应得的土地使用补偿金没有保障，而政府和拆迁人却因此获益。

2001年的《城市房屋拆迁管理条例》对土地使用权的补偿有了改进，规定在货币补偿的时候要考虑被拆迁房屋所在区位。区位的价值实质就是土地的价值。但是，该规定仍没有把对被拆迁人的土地使用权的承认和补偿明确提升到法律保护的高度，使用了“区位”这个模糊的概念，土地使用价值补偿方法不明晰。被拆迁人购买被拆迁房屋时所缴纳的费用中既包含购买房屋所有权的费用，也含有国有土地使用权出让金，但是拆迁人给被拆迁人的补偿金中却不包括对土地使用权的补偿。

二、房屋拆迁的产权和利益分析

（一）产权分析

房屋拆迁源于政府拥有的征用权，征用权属于政府特有的权利，并且权力的行使具有强制性，所以房屋拆迁就自然具有政府征用权一样的强制力，它不需被拆迁人同意就能够产生法律效力。任何产权都是相对的，没有完全排他的产权，产权的不完整导致产权的残缺。绝对的财产权是不存在的，任何财产权的行使都必须受到一定的、内在的、社会的限制。18世纪中叶英国首相说过：穷人的茅舍，“风能进，雨能进，国王不能进”，私有财产权先于国家权力而先验地存在，它是国家秩序和国家财产的一种来源，而不是一个结果。财产权的表现形式就是允许人们自由进行利益追逐和交换，这是人类社会发展最为长久和有效的动力。

在我国从计划经济向市场经济过渡的进程中，产权制度一直是一个很大的壁垒，一直是一个很难解决却又不得不解决的基础性问题。城市居民的房屋附着在属于国家所有的土地之上，土地使用权是我们理解房屋所有权的正当性和巩固房屋所有权权能的一种法律手段。老百姓掌握着房屋所有权和相应的土地使用权，可以在一定程度上防止国家基于土地所有权的侵害。但是在物权法上，所有权是一种绝对权，土地使用权仅仅是源于土地所有权的一种权能而已，土地所有权和土地使用权比较，谁强谁弱不言而喻。土地公有制在很大程度上为政府滥用公权力，任意剥夺公民的土地使用权提供了制度基础和前提条件，加之我国目前行政法治环境的不完备，所以在房屋拆迁过程中，政府介入商业开发，甚至主导商业开发，单方决定拆迁补偿标准，甚至放纵暴力拆迁的不正常情况的出现也就不足为奇了。

（二）利益分析

经济学的基本前提就是理性人都是追求自身利益的最大化，这个前提决定了当事人的行为方式。利益就是人们希望得到的某种满足和效用。马克思主义认为，“每一个社会的经济关系首先是作为利益表现出来。人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”可见，追求利益是人类最基本的心理特征和行为规律。拆迁中牵涉的主体行为都受利益的驱动，拆迁矛盾源于利益冲突，所以我们对房屋拆迁进行分析，就不能不分析涉及主体的利益。

拆迁中涉及的利益主要有三个：被拆迁人利益，开发商利益，政府利益。在政府、开发商、拆迁户之间的利益关系中，开发商和拆迁户的利益指向是非常清晰的，即都是追求其自身利益的最大化，可以用市场经济的基本逻辑去解析。开发商追求最大限度的降低开发成本，而拆迁费用是其总成本中非常重要的一个方面。拆迁户则最大限度的追求补偿费。这是作为经济人的理性选择。但是政府的利益指向是模糊的，我们前面在分析政府在房屋拆迁中的角色行为中有所表述。政府应该退出拆迁人和被拆迁人的博弈，像警察一样扮演游戏规则设定者的角色，而不是和拆迁人分配拆迁利益。在互惠互利的基础上选择合作是保证结果最优的最佳策略。对拆迁人来说，在追求经济效益的同时要顾及社会效益，为攫取超额利润夺取被拆迁人的既得利益、破坏他们的基本生存条件，就会产生矛盾，引发诉讼，拆迁人将被迫投入大量的精力去应讼。矛盾被激化到一定程度还可能引发社会革命，引起社会动荡，失去了稳定的社会环境，拆迁人的商业利益也是得不到保障的。从被拆迁人的角度看，所提的补偿条件应以能补偿损失为限，乘机敲诈的行为既不会为拆迁人所接受，也得不到法律支持，最后可能的结局是由政府介入强制拆迁，连原先协商的补偿标准都达不到。合作是双方最好的选择，是实现双赢的唯一途径。

三、立法建议

（一）对公共利益进行立法解释，对其范围进行明确界定

依据宪法修正案，无论是国家对土地的征收或征用以及对私有房屋的征收或征用，其目的都必须是为了公共利益。因此对公共利益进行立法解释，并对其范围进行明确界定是非常必要的。结合我国的实际情况，可以由全国人大常委会对“公共利益”进行立法解释。首先明确它的内涵，然后再对其范围进行列举式的明确界定。不设立兜底条款，不赋予政府自由裁量的权力，以保护被拆迁人的利益。

（二）注重对被拆迁人的补偿

首先，明确承认并适当补偿被拆迁人的土地使用权。可以通过提高土地增值税税率的办法，用多得的税收收入建立拆迁补偿基金对被拆迁人进行补偿。其次，对于采取非回迁的方式补偿的，还应考虑补偿拆迁给被拆迁人增加的隐性成本。由于大多数被拆迁人被安置到城郊，得到货币补偿的被拆迁人大多也买不起同类地段的房子，选择在偏远地段购房，交通、购物、子女入学等问题接踵而来，生存成本大增，加重了被拆迁人的经济压力，因此，拆迁人应当予以补偿。最后，涉及社会利益的拆迁，规定货币补偿的金额的底线，底线是当地的基本生活水平，并且提供经济适用房供被拆迁人购买。不涉及社会利益的，补偿金额由拆迁人和被拆迁人协商。拆迁人和被拆迁人不能达成一致的，由双方委托的房地产市场评估机构评估，底线以被拆迁人原来的生活标准为准。

（三）严格限制强制性拆迁范围，区分公益性拆迁和经营性拆迁

由于城市拆迁是政府行使征用权的具体体现，而政府征用权是一种强制性权力，强制性权力的使用范围应该主要是为了满足大多数人的利益，因此强制性城市拆迁必须是为了公共利益的目的。而对经营性用地采取自愿拆迁，在被拆迁单位或个人自愿的条件下确定是否同意拆迁及补偿标准，政府在这一过程中只是拆迁双方的服务方，提供产权确认、用地规划、交易监督等方面服务，而不为新的用地单位行使强制性征用权。这样区分对待公益性拆迁和经营性拆迁，将强制性拆迁严格限制在“公共利益需要”范围，从而减少由于强制性拆迁所引起的拆迁户与政府的矛盾，而且公益性的用地拆迁后不会产生巨额增值，即使补偿标准不高也不会引起经济矛盾。

（四）注意弱势群体的利益保护

保护弱势群体、维护社会稳定是政府部门的重要职责。尽管低收入、住房拥挤等问题在拆迁实施前就存在，但拆迁确实使这些社会矛盾进一步突出，加剧贫困家庭的生活困难。拆迁中的平等交易不应当损害被拆迁人的生存保障。解决这一问题，一方面是建立低收入家庭的廉租住房供应体系，保障其基本居住生活需求；另一方面是在拆迁安置中切实考虑贫困家庭的再就业问题，创造适应其劳动能力的就业机会，提供其维持生计的条件，形成通过其劳动增加收入、脱离贫困的机制。同时，在法律制度上，建议应当考虑拆迁人对贫困的被拆迁人，除了财产赔偿外，还应当承担道义性的补偿责任。

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