对外汇管理从规则监管向原则监管转变的思考

田耘

（中国人民银行银川中心支行，银川750001）

对外汇管理从规则监管向原则监管转变的思考

田耘

（中国人民银行银川中心支行，银川750001）

随着外汇管理理念和方式“五个转变”的深入推进，外汇监管方式也面临着调整，近年来“展业三原则”（了解你的客户、了解你的业务、尽职审查）在外汇管理中逐渐得到重视。外汇管理已开始由以往制定数量庞大的规章制度向确定一些高层次的原则性规定转变，原则监管越来越得到重视。通过简要梳理了国际上原则监管理念的发展，原则监管与规则监管的概念，对我国外汇管理领域推行原则监管进行了分析，提出了构建以原则为主、规则为辅的外汇监管框架；实现原则与规则协调搭配；提高其自律性等建议。

外汇管理；规则监管；原则监管；转变；思考

一、原则监管与规则监管的概念

（一）规则监管（Rule-based Regulation）

规则监管是指金融监管机构通过各种具体的规则为被监管者设定明确的权利义务，并以此保障各种金融业务运营的监管模式。具有以下特点。

1.监管规范体系中的规则居于主导地位，是监管机构实施监管的主要依据，原则性条文仅具有昭示监管目标的意义，一般不作为行政依据。

2.规则监管着重于规范过程和行为。

3.对监管者和金融机构而言，具体行为违法与否都是明确的、可预测的。

（二）原则监管（Principle-based Regulation）

英国金融服务局将原则监管定义为：原则监管意味着更多地依赖于原则并且聚焦于结果，以高层次的规则作为手段，从而达到所期望实现的监管目标，在这个过程中我们将更少地依赖于规则。在国际金融危机后，全球范围内掀起了强化原则性监管的浪潮，美国、日本、德国、新加坡、加拿大等国家以及相关国际金融组织，如：巴塞尔委员会、国际反洗钱工作组，纷纷推崇和引入原则监管模式。原则监管被认为代表了全球金融监管的方向。具有以下特点。

1.原则性条文在建立和发展监管标准方面发挥基础性作用，甚至可以作为独立的执法依据。监管规则相对较少。

2.基于结果的监管，而非以过程为导向的监管。不再把监管重点放在界定被监管者所必须采取的程序和措施上，而是专注于被监管者试图实现的结果，并根据行为结果来判断是否符合监管要求。

3.让被监管机构自行决定在经营中实现风险管理结果的最有效方式。

二、关于原则监管与规则监管的关系

（一）原则监管不能完全抛弃规则

任何监管体系均由原则和规则组成。原则监管并非要求完全以原则取代规则，仍需要规则来细化和明确原则所确立的监管目标。从国际监管实践看，其都建立起与其监管原则相配套的规则体系。

（二）原则监管需要监管者、被监管者共同参与

原则监管模式下，不应再是监管者的单方行为，而应是监管者和被监管者的共同行为。即根据监管原则，监管者提出与原则配套的外部监管规则，被监管者制定内部微观细则，从而使外部监管规则的稳定性和被监管机构内部管理规则的灵活性得到有机统一，提升监管体系的适应性。

（三）建立对被监管者的约束规则体系

原则监管下，被监管者被赋予了较大的自主性和灵活性，原则监管更加依赖于被监管者在风险管理中作用的发挥。因此，为保障原则监管落实，必须建立制约违规者的配套规则体系，增大被监管者违规投机成本，使得被监管者难以或不愿实施违规行为。

三、外汇管理转向原则监管的必要性分析

（一）原则监管更能适应外汇形势和金融市场的变化

随着我国国际收支趋于平衡，跨境资金流动呈双向波动态势，外汇改革措施不断出台，相关业务创新层出不穷。如果继续实施规则监管就要求外汇局不断制定新的细致规章制度，应对改革和金融市场上的变化。结果是数量庞大的规章制度使银行望而生畏，对业务量不大的中小银行尤其如此，而原则是一些层次更高的规则，能适应未来各种情况的变化。例如，无论如何改革和业务创新，经济主体办理外汇业务都不能背离真实性原则的要求。

（二）原则监管可以有效防止银行的道德风险

详细、具体的规则便于执行，但也可能导致银行将主要精力投入到满足监管形式上的要求，只注重业务的表面合规性，忽视背后的风险。也正因为表面合规后银行不用承担责任，一些商业银行处于自身经济利益的考虑，甚至与企业合谋规避外汇管理政策。即使是设计再严密的监管体系，颁布再多的法律法规都不免存在漏洞，法规的漏洞可以用监管而对这种监管来弥补。原则监管更注重结果，将如何实现这些结果留给被监管机构，一旦出现问题，无论是疏忽还是恶意，银行都将受到处罚。

（三）原则监管有利于业务创新

外汇管理应立足于服务实体经济。海量细节化的、高度复杂的规则可能会使银行不敢冒政策风险主动进行业

务创新，难以满足企业的实际需求。原则监管减少了对银行条条框框的限制，在保证业务真实性并遵循若干基本原则的前提下，赋予银行更多自主经营的权力，有利于银行充分发挥创新的主动性和积极性，更好的服务实体经济。

四、原则监管中应当注意的问题

（一）原则监管是有效实施前提

原则监管模式以英国为代表。英国实施原则监管有其历史文化传统方面的原因，其金融体制是漫长的资本主义经济发展过程中逐步演进的结果，银行经历了较长的自律发展阶段。金融业监管建立在非正式的“道义劝说”和“君子协定”基础上，基本上是通过银行的自我约束来实现的。多数银行都能自觉地在法律框架下经营，监管者的权利大部分情况下仅是一种威慑，很少使用。

有研究表明，原则监管能够有效实施是与一定的金融业基础环境相适应的。银行内控水平越高，越有利于原则监管的实施，若内控水平较差，原则监管的效率也差。原则监管要能在外汇管理中有效实施，银行的自律和内部控制水平需要达到一个较高水准。

（二）实施原则监管是一个渐进过程

原则监管与规则监管不是完全对立的，而是相互的补充的。以英国为例，监管当局并不是放弃规则，而是在基本原则下面还保留了一些详细的规则。实际上，所谓原则监管是一种“更多以原则为基础的监管”（More Principles-Based Regulation），是将原则与规则相结合，并不断地在二者之间寻找平衡点。因此，外汇管理中实施原则监管是一个渐进的过程，原则监管并不是要抛弃所有规章和规则。由于目前实施外汇监管所依据的监管规章、规则过于繁杂，增加了操作的难度，需要对现有的规则进行改革，更多地依据注重结果的、高层次的规则和相应的原则实施监管。在某些情况下，仍然需要依靠详细和描述性的程序确保政策得到落实。因此，外汇管理倡导的是“更多的原则导向监管”，这是一个渐进的过程，不会立即完全放弃规则，而是逐渐减少规则的数量，逐渐强调原则的作用。

（三）监管理念尚需转变

规则监管是由监管者制定统一的规则，被监管者要认真研读不断出台的各项监管法规切实有效地并执行。如果出现违规行为，监管者则动用惩戒方式，促使被监管者纠正违规行为，遵守法规。而原则监管体系下，监管理念有所改变。原则监管不再单纯依靠惩戒方式，更重要的是要帮助被监管者实现监管目标。这种方式下，需要监管者与被监管者密切的沟通交流和配合。

（四）从业人员素质和内控水平有待提高

原则监管需要一定的外部环境和内部条件，而目前我国金融机构的从业人员素质、内部控制水平、法人治理结构等方面和发达国家银行业机构比较还有很大差距，原则监管执行的效果受到很大的限制。从对银行的检查中发现，银行建立了相关的内控制度，但内控机制运转效果不理想，存在有规定不执行，内控意识薄弱等问题。

五、政策建议

（一）构建以原则为主、规则为辅的外汇监管框架

目前，外汇管理领域法规层次最高的《外汇管理条例》中并未有原则监管的相关规定，建议修改《外汇管理条例》时，将原则监管的方式方法进行明确，并将外汇管理的以原则性规定为主的监管目标写入条例。与此同时，在制定原则后需配套具体的指引和说明，明确实施情形和标准，形成原则为主法，规则为补充的外汇管理法规体系，并在不断实践中找准原则与规则间的平衡点。

（二）实现原则与规则协调搭配

原则监管在外汇管理领域仍处在探索阶段，原则与规则如何搭配并无先例可循。为积累经验，解决原则与规则间的配比问题，建议在目前已发布原则性监管法规的业务中，如：银行结售汇业务、贸易融资业务，开展先行先试工作。建议完善原则性条款，在业务办理的展业三原则和实需原则的基础上明确监管目标和原则。通过专项检查评估试行业务监管效果，再总结完善，逐步实现原则与规则间的协调搭配。

（三）提高其自律性

目前，国内部分商业银行内部控制乏力，自律能力还比较差，风险管理能力仍然不是很强。监管过程不能符合原则要求，导致监管模式的失效。从监管机构的角度看，监管如果不重视过程而只重视结果，则极易导致风险和问题的累积。“展业三原则”属于理念上的原则，不仅每家银行都有各自的理解和解读，即使在同一家银行层面，从总行到分行，再到支行，每一级部门的理解都有差异。如果内控制度缺失有效性，“展业三原则”缺乏完备有效的制度作为支撑，直接导致合规性操作流于形式。

（四）培养复合型监管人才

原则监管意味着监管者和被监管者面对的不完全是清晰明确的法规条文，要根据现实情形做出灵活审慎的职业判断，这对人员素质提出更高的要求。监管人员需要具备更高的分析能力、更专业的知识和更高的判断能力，才能体现监管的权威性。外汇管理部门应加大自身队伍的培训力度，加强对外汇市场运行、金融机构外汇业务运作等的了解，不断提升监管效果。原则导向强调监管者与被监管者之间的持续而充分地沟通，因此，被监管者的人员素质要相应改变和提升。

（五）提高监管效率

规则监管需要被监管者认真学习和严格遵守有关监管法规，而原则监管体系下则要求被监管者准确理解监管法规并主动配合来实现监管目标，而这种配合需要通过沟通交流来完成。通过沟通交流，一方面要帮助被监管者加强对原则的深入理解，使其在理解原则的基础上主动设计遵守原则的方案，并切实执行。另一方面，要帮助被监管者出谋划策，共同解决执行或者经营过程中遇到的难题。最终目的都是要帮助被监管者减少甚至避免违规行为的发生，从而降低监管成本，提高监管效率。

[1]陈健.原则性监管的可行性分析[J].中国外汇，2014 (5).

[2]王武斌.宏观审慎下的外汇管理监管方式研究[J].华北金融，2015(4).

［责任编辑：王鑫］

F832.31

A

1005-913X（2015）12-0130-02

2015-10-27

田耘(1970-)，女，甘肃会宁人，经济师，研究方向：外汇管理。