中国城市土地供给政策对住房价格和城市发展影响研究

陈治国 李成友 刘志有

（1.新疆农业大学 经济与贸易学院，新疆 乌鲁木齐830052；2.山东财经大学 山东金融发展研究院，山东 济南 250014；3.新疆农业大学 管理学院，新疆 乌鲁木齐830052）

一、引言

在过去的几十年中，我国城市经济取得了显著增长，城市人口规模明显增加、城市基础设施和公共服务设施更加完备、城市产业功能趋于完善、房地产市场发展迅速（中国经济增长前沿课题组，2011；祝宪民，2015；孙德芳等，2013），但是，在其发展的过程中也产生了一系列城市问题，高企的住房价格成为诸多问题中关注度较高、制约城市健康发展的焦点问题（Gyourko，2009；高波等，2014）。然而，学者们普遍认为推高房价的主要因素是城市土地供给，而城市土地供给越来越受到理论界和实践界的高度重视。

当前，中央政府已向地方政府下放了投资批准、企业入驻、税收等多方面权力。地方政府以经济人角色对自身发展有了更多需求，其不仅从纵向角度要求自己逐年快速发展，而且从横向祝角以其它地区为竞争对手要求自身必须优于竞争对手的经济发展速度。在双层激励视角的驱动下，在国家允许可行的范围内，地方政府官员作为当地的政策经济主体，受制于现实的晋升规则，其一直把公共和私人投资作为取得经济增长的最重要途径予以高度重视，尤其在土地供给政策方面，以城市土地经营者的角色参与土地交易活动（蒋南平、许慧，2015），地方政府优先考虑非住房用地的使用而非开发住房用地。这种城市土地供给政策主要通过如下三种操作表现出来：一是提供大量低价非住房用地进行土地引资。为了吸引国内外投资刺激当地经济增长，采取土地引资驱动方式获得投资驱动。地方政府划拨大量土地以补贴价格的形式低价出租给企业，出租率通常低于土地征用及制备的平均成本，这在工业用地上体现得更为明显，甚至以零地价、负地价出让工业用地。结果是工业用地冗余现象严重，城市土地投入产出效益严重不足（吴得文等，2011）；二是把城市土地制度改革前所划拨的大量土地以非正当手段投入到市场中，给地方政府的部分单位和个人带来非法收益，扰乱了正常的土地交易市场秩序；三是提供有限的住房用地。在财政分权的体系下，政府偏好利用控制的土地供给获取可观的土地出让金，以较高的拍卖和招标价格出售住房用地意在获得额外收益（龚丽贞，2011），把住房用地的额外收入作为地方财政收入，获取的收入可以投入到当地基础设施建设上予以发展当地经济。甚至利用“饿地”策略对开发商发送土地供给收紧的预期（郑思齐、师展，2011），而开发商在预期房价上涨的情况下，会把获得的土地囤积起来减少住房土地供应（赵曼、路畅，2014）。因此，在城市中形成了低价工业用地、高价住房用地的二元低价模式，一定程度上解释了我国城市增长模式和住房价格。

既有文献就城市土地供给政策对住房价格和城市发展关系的研究概括起来主要可分为两个视角：一是认为城市土地供给政策通过影响住房土地供需来影响住房价格和城市发展。Yoshitsugu（1991）认为日本土地供给政策使得日本大城市住房土地供给不能满足城市人口规模增加所产生的更多住房需求，从而拉升住房价格使得城市间接投资不足，结果不利于城市长远发展；Acharya（1998）通过对印度地区的城市土地供给政策进行细致研究，认为印度干预式的土地供给政策导致城市地价上涨，进而使得印度城市住房土地供需极不平衡，结果抬高了房价，也使得城市发展低于预期；Albert（2010）通过研究西班牙政治竞争环境下形成的城市土地供给政策，认为政治竞争使得城市住房土地供需的关系发生周期性变化，干扰了合理房价的形成，也影响了城市发展的平稳性；Du（2011）认为中国城市土地供给政策影响了城市土地利用结构，从而使得城市住房土地供需矛盾异常突出，不仅抬高了房价，且严重阻滞城市发展；郭其友和陈婧（2008）指出我国中央政府与地方政府在城市土地资源供给上的非合作博弈使得住房土地市场不能出清，住房土地供给远满足不了需求，结果房价高升，城市发展受阻；陈斌开和杨汝岱（2013）研究认为我国政府主导下的城市土地供给政策造成住房土地需求与土地供给严重偏离，住房土地供需的偏离使得住房价格远高于均衡价格，从而产生的住房负担制约了城市发展；刘学良（2014）认为政府配置土地资源使得土地资源价格扭曲，从而传导使得住房土地供需远离均衡，造成住房价格高企，降低城市化进程；易斌（2015）研究发现在利益诱导下，地方政府偏好非住房用地的配给使得城市住房供需的匹配性越来越差，住房土地供需的错配带来了较高住房价格，过高的房价产生的负溢出效应阻碍了农村劳动力向城市迁移，进而不利于城市发展。二是认为城市土地供给政策通过影响住房供给弹性来影响住房价格和城市发展。Glaeser（2006）认为政府调控下城市土地供给政策降低了住房供给弹性，而缺乏弹性的住房供给提高了房价、抑制了城市健康发展；Saks（2008）以美国地区的数据探讨了住房供给弹性对当地劳动力市场的传递效果，研究的结论与Glaeser的观点相同，认为低弹性的住房供给会带来低就业率进而不利于城市发展；Sinai（2010）指出城市土地供给政策影响了住房用地效率，低住房用地效率降低了住房供给弹性，从而提升了房价、延缓了城市发展速度；严思齐和吴群（2013）利用结构测算我国城市土地供给制度变革前后城市住房供给弹性，结果表明城市平均住房供给弹性由改革前的3.25下降到了现在的0.51，当前城市土地供给弹性明显低于美国、欧洲等国，认为政府垄断供地使得城市住房供给缺乏弹性，进而制约了我国城市发展；李冀申（2012）用我国省际面板数据研究认为住房供给弹性存在显著的区域差异，与地区城市经济发展水平相吻合。龙奋杰等（2008）以全国35个主要城市为样本，研究发现住房供给弹性小的城市，住房实际价格增长较快，城市向人口增长缓慢，城市化进程滞后；张小宏和郑思齐（2010）研究发现不平衡的城市土地供给政策使得我国住房供给缺乏弹性，而缺乏弹性的住房供给拉高了房价，形成的高房价导致我国城市化落后于工业化。

综合以上文献，对城市土地供给政策、住房价格、城市发展的关系不是单纯从实证量化方法进行探讨，就是以经验性的理论假说为主观基础进行实证检验，没有通过理论分析和实证分析相结合的系统性研究，且现有的研究基本属于城市土地供给政策影响下的住房价格变化对城市发展的影响，没有单独深入研究城市土地供给政策如何从工资、人均经济产出、人口规模等方面具体影响城市发展。因此，为了深入具体地研究我国城市土地供给政策对住房价格和城市发展的影响，文章用城市非住房用地份额来反映城市土地供给政策，且本文有两方面的创新：一是建立理论模型，从理论视角研究城市土地供给政策对房价和城市发展的影响，然后用实证计量模型验证理论模型结论。通过建立两部门城市经济理论模型，预测城市非住房用地份额对住房价格和城市发展产生的影响，然后通过实证计量模型验证理论模型预测的有效性，进而探析出城市土地供给政策对城市发展和住房价格产生怎样的影响，进而提出发展城市经济、稳控房价的政策启示。二是把城市发展细化到工资、人均经济产出、人口规模等变量上。通过研究非住房用地份额对工资、人均经济产出、人口规模等方面分别产生怎样的影响，来清晰认识土地供给政策对城市发展产生的具体效应。

二、理论模型构建

本文把城市土地供给分为两种用途，即住房土地和非住房土地。其中住房土地属于住房生产函数的生产要素，非住房土地属于企业生产函数的生产要素。在一个标准的城市体中有政府、企业和市民三个活动主体，在三者相互作用下会对城市经济产出、人口规模、工资和住房价格等因素产生一定影响。由于城市土地供给是由地方经济增长的政治压力、区域竞争的驱动以及地方政府通过操纵土地供应等因素决定的。因此，对于企业和劳动者来说，城市土地供给，尤其是住宅土地和非住宅土地的比率在模型中属于外生变量。

设定城市经济体中有两个生产部门，一是生产最终消费品Y的生产部门，二是房地产部门。假定1单位城市土地资源，其中θ单位属于非住房用途，1-θ单位属于住房用途，非住房土地和住房土地价格分别为R1和R2。为了简化分析，我们把生产部门和房地产部门的资本投入抽象掉，只考察土地和劳动力两种生产要素，且只把土地投入作为房地产部门的生产要素，把土地和劳动力作为生产最终消费品的生产部门的生产要素。假定生产函数遵从柯布—道格拉斯生产函数，得出

其中，Y是最终消费品的产出量，A1代表广义技术进步，L1为土地投入，N为劳动力投入，α和β分别为劳动力和土地的产出弹性系数，设定生产函数存在规模报酬递减，则α＋β＜1。

同时，房地产部门的生产函数为

其中，F为住房产出量，A2代表广义技术进步，L2为房地产部门土地投入，μ为房地产部门土地的产出弹性。由于住房密度增加使得住房土地越来越贵，进而带来房地产部门收益递减，则μ＜1。

令Z代表城市的总经济产出，其包括生产最终商品的生产部门产出和住房部门产出，P1和P2分别为统一的最终商品的价格和房屋价格。则城市总经济产出为

考虑到劳动力市场和劳动者效用函数，对于大的城市经济体来说，劳动力可自由进入城市，且劳动力可在城乡间自由流动，劳动力供给具有完全弹性，劳动力需求可满足劳动者的保留效用水平。由于劳动力可自由流动，劳动力市场可实现自我出清。假定房屋需求缺乏弹性，且单位劳动者消费固定数量的房屋，劳动者工资为w，劳动者付出成本为c，则劳动者效用可表示为

对于生产部门生产最终商品的企业，根据厂商追求利润最大化原则，得到如下方程

一阶条件分别得到劳动力需求函数和非住房用地需求函数

对于房地产行业的代表性企业，其追求利润最大化原则可得如下方程

一阶条件得到住房用地需求函数

现在我们由条件方程（4）得到

由于假定1单位城市土地资源，其中θ单位属于非住房用途，1-θ单位属于住房用途，当非住房市场和住房市场出清时，因此有

由房地产生产出清可以得到：F＝εN，由式（2）和式（6）进而得到

假定一揽子可交易的最终商品的价格作为外生变量统一处理为1时，由式（7）、式（9）、式（10）、式（11）和式（12）可以得到价格向量（R1，R2，P2，w）

进而可以得到人口规模N和城市经济总产出Z

定义人均产出f（θ）＝Z/N，则有

从式（13）至式（16）可以得出：∂R1/∂θ＜0，∂R2/∂θ＞0，∂w/∂θ＞0，∂P2/∂θ＞0。基于此推导可得：

命题1 增加城市非住房用地的份额会降低非住房用地价格，但会增加城市住房用地价格；非住房用地比重与工资率和城市房屋价格正相关。

从式（17）可得∂N/∂θ＜0，从式（19）可得∂F（θ）/∂θ＞0，且当θ＜θ＊时，非住房用地的增加会提高经济产出、缩小人口规模；当θ＜θ＊时，经济产出下降率-（∂Z/∂θ）/Z低于人口规模下降率-（∂N/∂θ）/n。基于此推导可得：

命题2 非住房用地份额与城市人口规模负相关，与城市经济总产出存在倒U型关系，但与城市人均产出总是正相关。

三、数据来源及描述

由于2003年我国城市土地市场开始以公开拍卖方式进行土地交易，且当年共有284个地级及以上城市（除去陇南、中卫和拉萨等3城市）。为了保持数据选取的一致性，加上2014年数据无法获取，本文选取中国284个地级及以上城市2003—2013年的面板数据进行实证研究。数据统计性描述见表1，数据来源于中国国土资源年鉴、中国城市统计年鉴和中国区域经济统计年鉴。

表1 城市数据的统计性描述（2003-2013年）

四、计量模型构建

根据理论模型分析得出的命题1，城市非住房用地份额对工资率和房价都产生积极的正向效应。检验理论分析结果构建的实证模型为

其中，Wage表示工资，Nonresidland表示城市非住房用地份额，Houseprice表示房价。α1和α2为自变量Nonresidland的系数。K1和K2为控制变量，β1和β2为控制变量系数，v1和v2为随机误差项，i和j分别为年份和城市。

根据命题2，非住房用地份额与城市地均产出存在倒“U”型关系；非住房用地份额的增加会降低地均人口，但会增加人均产出。检验理论分析结果构建的实证模型为

其中，GDPperarea为城市地均产出，Popperarea为单位城市面积人口，GDPperpop为城市人均产出。α3和ψ3分别为自变量Nonresidland和Nonresidland平方的系数。α4和α5为非住房用地的份额分别对地均人口和人均产出的估计效应。K3、K4和K5为控制变量，β3、β4和β5为控制变量的系数，v3、v4和v5为随机误差项。

控制变量主要有4类。第一类：资本投资。用固定资产投资代表资金总额，在于人均固定资产投资可以影响地均产出和人口密度。第二类：影响工资和房价的产业结构。工业部门和服务业部门的份额用各自的产出份额来表示。第三类：年份设定。用于控制时变差异。第四类：区域虚拟变量。一是以省会城市、直辖市为界设置虚拟变量，二是以东西部经济发展程度为界设置虚拟变量。

五、实证结果分析

本文利用带有聚类效应（clustereffect）的混合最小二乘法（PooledOLS）对面板数据进行计量分析。针对面板数据，在控制城市特有的异质性因素影响下，把2000年的非住房用地份额和工业用地份额引入到回归模型中，采用带有聚类效应的混合最小二乘法显著优于固定效应模型。从实证分析得出的表2可以看出，模型（1）表明更高的非住房用地份额会有较高的工资。当我们用工业城市的工业用地份额进行实证分析时，模型（4）充分证明了该结论，且当用非住房用地份额和工业用地份额的初始值进行分析时，也同样验证了非住房用地与工资正相关。资本投资像预期中那样增加了工资。结果表明，工业部门和服务业部门的产出份额都对工资有积极的促进作用，省会城市、直辖市和东部城市有较高的工资且随时间推移会不断上升（表2中予以省略，下同）。

表2 城市土地供给政策对工资的影响效果

注：＊、＊＊、＊＊＊ 分别表示显著性水平为10%、5%和1%。，模型（2）是对模型（1）的稳健性检验，模型（4）是对（3）的稳健性检验（下同）。

从表3可以看出，城市土地供给对房价有显著的和一致性的影响。较高的非住房用地份额提高了房价，较高的工业用地份额推高了工业城市房价，且从模型（1）至模型（4）的非住房用地和工业用地的正系数证明了该结论。资本投资与房价存在正向关系，而工业比重较高的城市使得房价显著降低，发展服务业的城市带来了较高房价，省会城市、直辖市和东部城市有较高的房价且随时间推移在不断上升。

表3 城市土地供给政策对房价的影响效果

表4的结果显示了城市土地供给政策对单位土地面积GDP的影响，这种影响存在两种情况：一是有无异质性控制的情况下，非住房用地份额都与地均GDP存在倒U型关系，支持理论预测。随着非住房用地份额的增加，经济产出先上升然后下降，而用工业城市的工业用地份额验证时却出现了相反的情况。二是工业部门土地产出效率高于服务业部门，这符合我国GDP指标考核的现实。同时也得出劳动力投入密度和资本投资密度与地均产出正相关，省会城市、东部城市甚至西部城市对单位城市开发土地面积的GDP存在负效应，原因可能是增长受制于空间的限制。

表4 城市土地供给政策对地均GDP的影响效果

从实证分析城市土地供给政策对人口规模和人均产出影响的结论可知。由于城市人口存在路径依赖，用2000年地均人口作为控制变量，发现城市非住房用地份额与地均人口显著负相关。虽然在工业城市该负相关系数的显著性不明显，但仍存在负相关关系。资本投资与人口规模正相关，表明劳动力与资本投入存在互补关系。地均人口与地理位置无显著关系。自2008年以来，地均人口随着时间推移而降低。且发现非住房用地份额与人均GDP显著正相关，工业城市中该关系更明显。人均GDP随工业和服务业产出的增加而增加，且人均GDP在省会城市、直辖市和东部城市有更高的水平。

同时，用东部、中部和西部地区城市土地供给对房价和城市发展的影响效应进行实证比较后发现，三个地区非住房用地的增加都提升了房价、工资和人均产出，降低了城市人口规模，非住房用地与城市经济总量存在倒“U”型关系。且在2009年之前，东部地区非住房用地比重对房价、工资和人均产出的推动效应较高，中部和西部地区差异不大，而自2009年以来，三个地区非住房用地比重对房价、工资和人均产出推动效应的增幅有所减缓且差异化不显著，这与三个区域的经济发展速度密切相关。

综上所述，实证结果验证了理论预测，城市非住房用地供给的增加带来了更高的工资、房价和人均产出。随着非住房用地比重的增加，城市经济总量先增加后减少，而人口规模与非住房用地比重负相关。同时，采用工业城市数据进行实证分析得出了相同结论，且用东部、中部和西部地区的数据进行实证分析后也得出了同样结果。

六、结论与政策启示

本文应用理论模型构建预测了城市土地供给政策对城市房价和能够反映城市发展的工资、人均经济产出及人口规模等变量的影响效果，同时又采用全国面板数据和东中西部地区数据，通过实证计量模型对理论模型进行了有效验证，理论预测与实证分析结果基本吻合。经研究发现，当城市非住房部门获得更多土地配给时，房价、工资和人均产出会增加，人口规模反而下降，城市经济总量会先增加后减小。研究结果表明，我国城市土地供给政策与城市发展关系密切，不合理的城市土地供给制度导致的土地供需错配降低了匹配城市发展的人口容量、阻碍了城市经济的持久增长，抑制了潜在的城市发展速度，以往优先考虑非住房用地的城市土地供给政策催生的工业化发展模式推动了我国房屋价格，带来了城市化的滞后。因此，合理有效的城市土地供给政策有利于把房价控制在合理的区间，有利于城市化发展。

为了确保我国城市化进程的健康发展，政府应该合理配置土地资源、集约利用土地资源。首先，要把中央与地方、地方与微观主体间的关系优化到位，合理定位地方政府在城市土地供给中的管理者身份，避免地方政府以经营者的角色参与城市土地交易。其次，城市土地供给政策必须考虑如何有效平衡城市发展与房价稳定，住房建设应该把城市房价和房屋有效需求合理匹配起来，避免房价过高阻碍城市经济的可持续发展；完善土地储备交易制度，降低政府对城市用地的垄断势力，健全城市土地利用规划的公众参与机制。第三，要及时调整产业结构，让城市土地在各产业部门间有效配置，最大化城市土地效益。同时要采取区域差别化土地供给政策，欠发达区域要有效利用发达区域土地供给政策的溢出效应。

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