浅议世界银行非自愿移民安置监控的应用——以某铁路项目为例

周杨，黄录峰

(中国铁道科学研究院节能环保劳卫研究所，北京 100081)

1 概述

非自愿移民是受影响主体的一种非主动、非自愿的迁移行为，一般是由于国家的基础设施和公共工程的建设而产生的非自愿移民［1］。世界银行的移民安置政策中提到非自愿移民(Involuntary Resettlement)是指由于工程建设强制性地征用土地，导致受到以下任何一种条件影响的人，包括搬迁或丧失住所;失去资产或获取资产的渠道;丧失收入来源或谋生手段，不论受影响的人是否必须迁至它处［2］。由此可见，非自愿移民的受影响人群在被迫迁移后失去了社会生活的某些权益，甚至是生存的权利。

20世纪60年代，世界银行就已经致力于发展中国家的大型的水利、交通和环保等工程项目建设，80年代后期，世界银行在总结以往移民安置项目的经验的基础上，针对非自愿移民问题提出了较为开创性的移民安置政策［3］。世界银行的非自愿移民政策旨在提高或至少恢复因项目被征地而受负面影响的人的收入和生活水平，并最大限度地避免因移民而造成的环境破坏［4］。而世行方面也表示，编制移民安置计划的目的是“为受项目影响的人员，制定出一个进行安置及恢复的行动规划，以保证他们从项目中受益，生活水平得到改善，或者至少在项目完成后，生活水平可以得到恢复”［5］。

随着中国经济的发展，我国的铁路事业突飞猛进。在我国加速发展高速铁路的同时，受铁路建设中征地、拆迁影响的人群变成了相对弱势的群体，这部分群体的权利得不到有效的保护。在世界银行贷款项目越来越多地引进我国工程建设的同时，先进的，以保护弱势群体为目的、规范性的移民政策也被广泛引入进来。世界银行的移民安置政策更多的注重和保护受工程影响的群体的权益，关注他们的生计恢复。在国家倡导关注民生的大背景下，铁路建设项目中的移民问题也越来越多的采纳了世界银行的非自愿移民政策，并在铁路建设过程中实施了移民安置的监控工作，监督建设和施工主体对受影响人的补偿情况，及时反馈信息，保护受影响人的合法权益。

2 移民安置行动计划

在进行移民安置监控前要熟悉世界银行的移民安置行动计划和移民安置规划的内容。《移民安置行动计划》(Resettlement Action Plan，简称RAP)是世界银行贷款项目中具有法律意义的文件，被看做是保护受项目建设影响的移民的基本权益的保障［6］，也是移民监测评估和世界银行进行项目检查的依据。

移民安置规划的内容包括［5］:(1)项目概述，(2)项目影响，(3)目标，(4)社会经济调查，(5)法律框架，(6)补偿资格，(7)移民损失的估价和补偿，(8)移民安置措施，(9)移民安置点的选择、安置点的准备和移民搬迁，(10)房建、基础设施和社会服务机构，(11)环境保护及管理，(12)移民和安置区居民的参与，(13)与安置区居民的融合，(14)申诉程序，(15)实施时间表，(16)成本和预算，(17)监测和评价，(18)附件。

本研究主要介绍移民安置监测的内容，这也是移民安置监控报告的重点内容。通过移民安置监控，能够全面了解项目进展情况、移民安置征地和拆迁情况以及移民安置补偿情况和受影响群体对补偿的满意度情况。

3 移民安置监控实例

3．1 项目介绍

本研究属于世界银行贷款项目某铁路移民安置监控项目的内容。

此铁路全线总长287．09 km。项目建设工期为4年，项目总投资估算总额为321．87亿元。2014年9月，项目组对此铁路的移民安置情况实施了第一次监控，并进行了基底调查。以后每半年进行一次移民安置的监控并向世行递交报告，直至项目完成。

3．2 监控内容

本项目移民监测的主要内容为:(1)土地征收与生计恢复情况;(2)房屋拆迁与重建安置情况;(3)企事业拆迁情况;(4)资金拨付情况;(5)基底调查。

3．3 监控结果分析

本研究中移民监控涉及2市，6区/县，21个乡镇，67个行政村，征地影响约6 000户，拆迁影响约1 600户。

3．3．1 征地、拆迁情况

征地、拆迁进度见表1。项目建设计划征地16 010亩(注:1亩=0．067 hm2)，截止到2014年8月30日，已经完成土地征收10 174．4亩，其中耕地 6 034．25亩，林地 3 274．86亩，其它土地865．29亩，共完成征收计划的63．55%，已完成征地的村集体及移民均已获得全额的征地补偿。

房屋计划拆迁1 633户，拆迁房屋面积655 925．79 m2。现已完成823户成房屋拆迁，完成拆迁计划的50．04%。

实际拆迁企业共32家，现已完成企业拆迁9家，完成计划拆迁的28%。

表1 征地、拆迁完成进度

3．3．2 征地拆迁补偿标准

项目征地、拆迁的实际补偿标准与《移民安置行动计划》中规定的补偿标准持平，甚至高于要求的补偿标准。见表2～4。

3．3．3 资金拨付情况

本项目征地、拆迁实际完成投资41 767．92万元，详见表5。

表2 N市征地补偿标准

表3 M市征地补偿标准

表4 M市地上附属物补偿标准

表5 移民安置资金往来 单位:万元

3．3．4 调查问卷

3．3．4．1 基本情况

本次基底调查地点选择了M市的4个行政区县的11个受影响乡镇、19个行政村，随机选择53户进行入户问卷调查，其中涉及征地户42户，拆迁户20户，既征地又拆迁9户，详见表6。

表6 受影响居民抽样调查结果

针对调查的受影响户，分析了年龄结构、家庭经济状况、家庭生活用品及生产性工具状况、家庭生产资料状况、家庭经济状况、居住条件及生活环境、以及对征地、拆迁及生计恢复的满意度调查，以下是针对其中几项的分析结果。

3．3．4．2 人口情况

本次抽样调查共53户，涉及人口204人。其中，男性110人，女性94人;成年人(18周岁及其以上，下同)169名，占总人口数的82．84%;已婚149人，未婚55人，此次抽样调查的居民全部为汉族。

本次调查家庭中36～45岁这一年龄段的人数最多，约占总数的21．57%，18～55岁青壮年人口所占比例合计到达59．81%。见图1。

图1 受影响居民年龄构成情况

3．3．4．3 文化教育程度

本次抽样调查的家庭人口受教育程度仅针对成年人进行。在抽样调查的169名成年人中，初中文化程度人数比例最大，为47．93%;小学次之，为25．44%;受过高中及以上教育的约占成人总数21．9%;小学以下为4．73%。可以看出，多数被调查者的文化程度集中在中、小学水平。

3．3．4．4 家庭生活用品及生产性工具状况

居民的家庭生活用品及生产性工具两项指标能够较好地反应出居民的家庭生活及生产条件的状况。从整体上看，拥有基本家用电器的家庭较为普及，如电视、冰箱、洗衣机;拥有生产性工具的家庭比例较低，如拖拉机。见图2。

图2 受影响居民家庭生活用品及生产性工具统计

3．3．4．5 土地利用情况

本次调查受影响者的总征用土地为95．37亩，其中耕地88．37亩，林地7亩。D县失地比例最大，为20．49%;C县失地比例最小，为0．72%。除人均失地面积最小的C以外，其他三个县区人均失地面积相差不大。见表7。

表7 受影响居民征地情况 单位:亩

征地后，拥有耕地为614．83亩，但实际耕种的面积为 379．80亩，总体土地闲置比例达48．02%。三个县土地闲置比例超过一半。从实际调查情况发现，几乎每户家庭都将自家的一部分耕地闲置。导致这个问题出现是由于这个地区耕地质量不高，农民不能完全依靠土地生活，另外相当数量的年轻劳动力外出打工，剩余劳动力不足。见表8。

表8 受影响居民土地利用情况 单位:亩

3．3．4．6 人均收入

受影响居民人均收入为7 077．64元/年。其中，外出务工项的人均收入最大，为4 255．39元/年，比重为51．52%，林业或其他种植业人均收入最小，仅为 75．98元/年，所占比重为 0．92%。详见表9。

表9 受影响居民经济收入比例

3．3．4．7 满意度调查

从满意度程度来看，征地和拆迁的满意度在“一般”以上的所占比例分别为85．71%和76．19%，说明在征地、拆迁过程中给予受影响者的补偿较为合适。从目前生活的状态来看，约3/4左右的受影响者对目前生活状态比较满意。见表10。

表10 满意度调查情况

4 总结

随着我国经济发展和交通建设不断扩展，铁路建设项目也不断增多，与此同时，铁路建设需要占用较多的土地，而失去这部分土地的人们的权益如何得到保障一时成了社会的焦点问题。在当今以和谐为主题的社会发展的大趋势下，注重和保护弱势群体的权益成为构建和谐社会的前提。因此，在铁路建设过程中我们需要引入先进的移民安置政策，来指导和解决建设项目中涉及到的移民问题，更需要引入较为完善的管理体制和理念来监督和管理移民安置工作，保障受影响的群体在一定程度内获得适当的补偿，调整受影响群体的生活和工作状态、方式，以维持今后的生计，这在提倡和谐社会发展过程中具有积极和长远的意义。

［1］ 陈样健．非自愿移民:世界银行移民安置政策及其启示［J］．发展战略与对策研究，2001(12):42-44．

［2］ 何楚良．世界银行非自愿移民政策移民安置规划准备［J］．湖南水利水电，2004(5):52-54．

［3］ 宋全成，国爱文．论世界银行的非自愿移民政策:以农民为主要对象的工程移民为例［J］．淄博学院学报(社会科学版)，2000，3(56):35-38．

［4］ 金慧华．世界银行非自愿移民政策探析:以环境保护为视角［J］．社会科学家，2009，147(7):66-69．

［5］ 钟园．关注移民安置:世界银行助力四川城市发展［N］．中国房地产报，2006-09-18(35)．

［6］ 宋全成．论世界银行贷款项目移民安置工作的创新与问题:兼与国内项目移民安置工作的比较研究［J］．人文杂志，2011(1):179-185．