对库伦旗“以补代投、以投促建”农村土地整治项目实施管理模式的探索与研究

侯士杰

通辽市土地整理中心　通辽　028000

对库伦旗“以补代投、以投促建”农村土地整治项目实施管理模式的探索与研究

侯士杰

通辽市土地整理中心通辽028000

土地整治项目的实施有效地增加了耕地面积，为实现耕地总量动态平衡，推进新农村牧区建设作出了重要贡献。但在个别基础条件较差的地区，按常规土地整治管理模式，土地整治成效略显不足。为此，本文以通辽市库伦旗沙地衬膜水稻“以补代投、以投促建”试点土地整治项目为实例，就从如何让农业基础相对薄弱的山区通过村民“四自”模式更多得到土地整治实惠着手，积极探索新的项目管理模式。

土地整治以补代投以投促建四自模式

近年来，各地各级国土资源管理部门通过土地整治项目的实施，有效的增加了地区耕地面积、改善了生态环境，提高了土地利用条件，为实现耕地总量动态平衡，推进新农村牧区建设作出了重要贡献。在土地整治项目的实施过程中，总结出了一套成型的管理模式、成功经验和做法、建成了一批经济、生态和社会效益显著的典型项目。但在个别基础条件较差的旗县，按既成的土地整治管理模式，土地整治成效相对不足。为此，本文以通辽市库伦旗沙地衬膜水稻“以补代投、以投促建”试点土地整治项目为实例，就从如何让农业基础相对薄弱的地区更多得到土地整治实惠着手，积极探索新的项目管理运作模式。

一、库伦旗“以补代投、以投促建”农村土地整治项目基本情况

库伦旗位于内蒙古通辽市东南部，全旗土地面积4，716平方公里，现有耕地面积138万亩，90%的耕地属于旱田，地形多属于沙漠、丘陵、山区，多年受地理环境和地下水资源的制约，库伦旗的农村土地整治难度大、整治规模小，农民土地整治的积极性不高。为了解决库伦旗农村土地整治难题，通辽市、库伦旗两级国土资源部门紧紧依托库伦旗耕地等自然资源条件，因地制宜，积极探索开展“以补代投、以投促建”试点土地整治项目建设。

2014年，首批在库伦旗茫汗、额勒顺镇两镇选定3306亩耕地和未利用地规划开展衬膜水稻项目建设。探索实行“以补代投、以补促建”的实施方式，通过农民自愿申请、村镇两级审核上报、旗国土局组织规划验收、农民自行施工的项目管理模式。年初开工的试点项目经过平地、衬膜、回填、修路、上电等配套工程建设，当年竣工并投产，新增耕地1，706亩，新增耕地率51.6%，改造低产不稳定旱田1，600亩，共建成稳产稻田3，306亩。秋收水稻亩产达800斤，项目区共产水稻264万斤，库伦旗通过走“绿色沙漠水稻”品牌营销，项目区年创收入可达592万元，取得了可观的经济效益。同时，通过衬膜水稻土地整治项目建设，在项目区防风固沙、改善生态环境方面取得了较好的生态效益。

二、对库伦旗“以补代投、以投促建”土地整治项目管理模式的创新

为创新农村土地整治模式，库伦旗按照“自定、自筹、自建、自管”（以下简称“四自”模式），采取“先建后补、以补促建”的管理方式，以行政村为单元实施农村土地整治项目。

（一）“四自”模式

“四自”模式即行政村为单位，由农民协商自主确定建设范围、建设内容，自主筹集建设资金，自主实施管理和工程后续管护。充分调动农村集体经济组织和农民群众开展农村土地整治的积极性、自觉性，真正实现农民群众自己的土地自己整治，不断提高项目质量和群众满意度。

1.“四自”模式的责任主体及其功能

（1）乡镇人民政府为“四自”模式的责任主体

在土地管理法及实施条例中规定，“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境”，尚未有针对农民参与土地整治的明确法律规定，土地整治公众参与存在立法空白，缺乏法律法规的保障。而作为一个系统工程，土地整治必须要有能够独立承担法律责任的组织机构作为参与平台，因此，乡镇人民政府在农民参与土地整治模式中的主导作用显得尤为重要。以乡镇人民政府作为项目立项和责任主体，将市、县项目管理的职能职责适度前移，发挥乡镇人民政府处理农村基层社会管理事务的人员和地缘优势，能使土地整治监管体系更为有效。

（2）乡镇人民政府作为责任主体的职能

一是负责引导农民充分参与项目建设各阶段工作、整合不同农民群众的利益诉求、指导村组制定各项项目管理制度、督促村委会按照设计做好项目实施、维护施工环境、协调解决项目实施中出现的重大矛盾和纠纷。二是把好项目资金安全的最后一道关卡，项目单项工程验收合格后，项目建设资金拨付至乡镇监管的村级财务账户，由乡镇对每一笔项目资金使用进行审核和把关。

（3）乡镇人民政府作为责任主体的意义

土地整治模式创新需要重点考虑财政资金安全和充分发挥农民自主性，乡镇人民政府在履行土地整治工作各项监管职责和引导农民充分参与土地整治工作有先天优势。将乡镇人民政府主导的监管与农民自主管理进行有机结合的土地整治模式，能够进一步激活农村经济社会发展的内在动力。

2.“四自”模式的主要内容

（1）“自定”——农民自主确定建设范围、建设内容和布局

项目设计和预算编制审查阶段，由项目所在村从在市国土资源局备案登记范围内聘请测绘、设计单位对项目现状进行全方位测绘，编制可行性研究报告。农民要自主决定土地整治建设的内容及相关工程的建设标准，由村组和规划设计单位向村民进行项目规划设计交底，广泛征求群众意见，在符合项目建设规定的前提下，合理完善项目规划设计和预算。项目设计和预算编制完成后，需将工程建设内容、布局和各项工程费用预算在项目区进行公示，经公示无异议、村民签字确认后上报批复。

（2）“自筹”——农民自主筹集建设资金

项目建设资金在村集体在充分征求村民意见的基础上，按照每亩补贴1300元的土地整治项目投资标准和村民自筹资金而来。项目启动前，以村集体的名义向银行贷款取得前期建设资金。财政资金实行先建后补，每期工程的数量和质量经验收合格后，在乡镇人民政府的监管下由财政按预算拨付相应资金。

（3）“自建”——农民自主组织项目实施

在项目施工阶段，除一些技术要求高的工程由农民自主选择施工单位外，大多数工程由农民自主施工。项目所在村组分别组建项目实施工程组，对于村民能够自建的工程，委托工程组承担工程建设。对于技术难度较大，村民不能自建的工程，按照招投标有关规定，通过公开招投标确定施工队伍，乡镇人民政府负责选聘1～2名专业技术人员充当甲方代表，负责工程质量监督和技术指导。

（4）“自管”——农民自主进行实施管理和工程后续管护

项目所在村民选举成立项目建设理事会，负责项目施工建设的各项事宜。主要负责评估工程建设难度，并根据评估结果选择施工单位，组织原材料采购、设备租赁和项目实施管理。由村民自主组成监事会，对项目实施全过程进行监督管理。主要负责对项目建设中的资金、质量和进度进行管控，同时记录工程建设进度、工程建设过程中各种原材料的使用情况，形成工作日志。为了保证工程质量，项目所用的主要原材料和设备从市级国土资源部门备案登记的供应商范围内由村民理事会选定，并由乡镇人民政府进行材料款集中支付，供应商提供的材料设备质量接受农民群众的监督和市级国土资源部门的考评。项目竣工后，由农民自主进行项目单位工程和分部工程初步验收。并负责项目后续的工程管护。项目整体验收后，由村委会采取一事一议的方式建立工程后期管护制度，并与村委会签订管护协议，落实到户。

（二）“先建后补、以补促建”的资金支付方式

为确保项目资金真正做到专款专用，避免造成财政资金流失，提升资金使用效率，采取“先建后补”的财政支付方式。每个单项工程建设通过验收后，由县级国土资源部门向同级财政部门申请拨付资金，及时将资金拨付至村委会和乡镇财政所共管银行账户，作为下个单项工程建设资金，有序推进工程建设。每个单项工程建设资金留存10%，待项目整体工程验收合格后一次性支付。

三、土地整治项目“以补代投、以投促建”管理方式的积极效应

（一）充分发挥了项目资金使用效益

由于项目建设单位自筹资金开展土地整治，乡镇政府对整治项目实行“整治一片、验收一片、补助一片”的管理模式，降低了行政成本，省去了招投标费用、管理费用、协调费用、监理费用、施工单位的利润等，把每一分钱都投到了项目工程上，充分发挥了资金使用效率。

（二）减少了中间工作环节，有效缩短了项目建设工期

种地者花自己的钱、按产业需要整地，这一全新的运作机制，免去投资评审、公开招投标、项目变更审批、工程质量监理评定等程序，项目实施前，土地已经实现权属调整与确认，减少了因施工诱发与当地农户的矛盾，更有利于建设单位合理安排施工时间，加快进度，缩短工期。

（三）充分调动了农民土地整治的积极性，提高了工程质量

农民用自己的钱整地，整治质量将直接影响耕地的产能及未来产业的发展，因此，他们在施工过程中更加注重实际需求和工程质量。通过土地平整，改善了农机耕作和运输条件，整治后的耕地更符合产业的实际需要，避免实行统一模式整治后，不同的产业还要对已整治土地进行再改造，形成重复建设。

四、土地整治“以补代投、以投促建”模式管理环节的难题

首先是推行村民自行整治，在施工过程中只重视施工效果，而忽视过程资料编制，给工程审计及核定补助标准造成困难，并可能导致套用补助资金现象的发生。针对这些问题，土地整治管理部门要集中精力用于工程的规划设计和验收审计，从过程监管走向结果审计，并在完善资料管理、提高整治效益方面强化服务和指导。

其次实施管理过程中一是“自建模式”与工程建设项目“五制”管理存在矛盾，在补助资金支付时，有关手续难以满足现行财政支付政策要求，给补助资金拨付带来困难；二是土地综合整治缺乏明确的耕地分类和建设补助标准，给工程验收、补助核定带来困难。这就需要国土资源管理部门尽快完善土地整治项目顶层设计，使好的模式得到更大推广应用。

［1］《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议第二次修正）.

［2］（内国土资字［2014］228号），内蒙古自治区国土资源厅，《内蒙古自治区土地整治项目管理办法》，2011年1月20日.

［3］《土地整治"四自"模式探析》，国土资源报网，彭小云，邹礼卿，2014年11月24日.

侯士杰，男，内蒙古卓资县人，（1975-），大学本科，中级房地产经济师。工作单位：内蒙古通辽市土地整理中心。