《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》有关问题答记者问

日前，国务院印发了《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（以下简称《若干意见》）。近日，财政部就《若干意见》中的有关问题答记者问，现编录如下，供大家参考。

问：简述一下目前我国经营性国有资产管理体制的现状及存在问题。此次改革和完善国有资产管理体制的重点是什么？

答：按照现行国有资产管理体制，我国企业国有资产（经营性国有资产）主要分为工商和金融两大类。从中央层面看，工商类中央国有企业分为三个部分管理，一是由国务院国资委履行出资人代表职责的110多家大型企业集团；二是由财政部履行出资人代表职责或国有资产监管职能的企业，包括中国邮政集团公司、中国铁路总公司、中国烟草总公司和104户中央文化企业；三是由中央有关部门直接管理，财政部负责有关国有资本管理事项的企业。分别隶属于75个中央部门或单位，一级法人企业5 200余户。金融类中央国有企业，由财政部按规定管理，持有部分中央金融企业国有股权。中央汇金投资有限责任公司，根据国务院授权，对一些中央金融企业进行股权投资，以出资额为限行使出资人权利。按照分级管理的原则，国务院代表国家行使国有资产所有权，国有企业分为中央、省、地市、县四级，分别由同级政府履行出资人职责。省级企业国有资产管理体制与中央基本相同。

现行国有资产管理体制经过多次改革虽然取得了很大成效，但在市场化、国际化深入发展的形势下，仍然存在一些突出问题，主要表现为：政企不分、政资不分依然存在，国有资产监管还存在越位、缺位、错位现象；国有资产监督机制不健全，国有资产流失、违纪违法问题在一些领域和企业比较突出；国有经济布局结构有待进一步优化，国有资本配置效率不高等问题亟待解决。这些问题如不能有效解决，将成为国有企业改革和发展的体制性障碍。

《若干意见》既有改革的内容，也有完善的内容。改革的重点，是国有资本授权经营体制，进一步明确国有资产所有权与企业经营权的职责边界，确保国有资产所有权有效行使，保障企业享有独立的法人财产权，真正确立企业市场主体地位；完善的重点，是准确把握国有资产监管机构的职责定位，明确国有资产监管重点，推进国有资产监管机构职能转变，改进国有资产监管方式和手段。

问：《若干意见》提出改革和完善国有资产管理体制的基本思路、主要原则以及主要任务是什么？

答：《若干意见》的基本思路是，深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，坚持和完善社会主义基本经济制度，坚持社会主义市场经济改革方向,尊重市场经济规律和企业发展规律。正确处理好政府与市场的关系，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，真正确立国有企业的市场主体地位,推进国有资产监管机构职能转变。适应市场化、现代化、国际化新形势和我国经济发展新常态，不断增强国有经济的活力、控制力、影响力和抗风险能力。

《若干意见》提出的主要原则是“权责明晰、突出重点、放管结合、稳妥有序”，主要包括：一是坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离。依法理顺政府与国有企业的出资关系。切实转变政府职能，依法确立国有企业的市场主体地位，建立健全现代企业制度。坚持政府公共管理职能与国有资产出资人职能分开，确保国有企业依法自主经营地位，激发活力、创新力和内生动力。二是坚持以管资本为主。按照市场经济规则和现代企业制度要求，以资本为纽带，以产权为基础，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。注重通过公司法人治理结构依法行使国有股东权利。三是坚持放管结合。按照权责明确、监管高效、规范透明的要求，推进国有资产监管机构职能和监管方式转变。该放的依法放开，切实增加企业活力，提高国有资本运营效率。该管的科学管好，严格防止国有资产流失、确保国有资产保值增值。四是坚持稳步实施，协同推进。处理好改革、发展、稳定的关系，注重改革完善国有资产管理体制的系统性、协调性，以重点领域为突破口，先行试点、分步实施，统筹谋划，协同推进相关配套改革。

《若干意见》提出的主要任务：一是推进国有资产监管机构职能转变。二是改革国有资本授权经营体制。三是提高国有资本配置和运营效率。其中，以管资本为主，完善国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，改组组建国有资本投资、运营公司是此次改革的关键所在。

问：国有资产监管机构履行的出资人监管职责，与政府公共管理职能、企业自主经营权之间的边界是什么？改革后，国有资产监管机构的职责将发生哪些变化？

答：完善国有资产管理体制，要坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离的原则。国有资产监管机构根据授权代表本级人民政府对监管企业依法行使出资人职责，专司国有资产监管，按照公司法、企业国有资产法等法律法规对所出资企业依法履行出资人权利，不行使政府公共管理职能，不干预企业自主经营权。政府有关部门依法行使公共管理职能，从经济调节和社会管理角度进行社会公共管理，制定国家发展规划、产业政策和国有资本收益管理规则。国有企业作为独立市场主体，享有法人财产权，依法开展自主经营，对直接出资企业依法履行股东职责。

改革后，国资监管机构在自身职责上将发生如下重大变化：一是坚持以管资本为主，进一步明确国有资产监管重点，按照市场经济规则和现代企业制度要求，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。二是准确把握依法履行出资人职责的定位，坚持放管结合，该管的科学管理、决不缺位，不该管的要依法放权、决不越位。将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业；将延伸到监管企业子企业的管理事项原则上归位于一级企业；将国有资产监管机构配合承担的政府公共管理职能归位于相关政府部门和单位。三是国有资产监管机构要依据公司法、企业国有资产法有关规定，将行使的投资计划、部分产权管理和重大事项决策等出资人权利，授予国资监管机构直接监管的企业行使。四是国有资产监管机构将大力推进依法监管，着力创新监管方式和手段。按照事前规范制度、事中加强监控、事后强化问责的思路，更多运用法治化、市场化监管方式，切实减少出资人审批核准事项，改变行政化管理方式，建立监管权力清单和责任清单。国资监管机构要按照《中共中央 国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）的要求，依据国有资产出资人职能定位，研究制定出资人审批事项清单，切实做好简政放权、放管结合、优化服务工作，积极落实改革目标。

问：国资监管机构对一级企业以下将行使哪些监管事项？在防范国有资产流失、防止企业内部人控制、加强和改进外派监事会制度等方面有何具体举措？

答：国资监管机构对一级企业以下行使的监管事项，主要是指根据公司法、企业国有资产法等法律法规的规定，应当由本级人民政府或国资监管机构批准的企业重大事项。比如，部分涉及向中央企业集团外进行产权流转的事项，部分重要子企业重大事项以及对国有控股上市公司的监管事项等。

依法应由企业自主经营决策的事项包括两类：一类是依据公司法等法律法规规定，明确由企业董事会、经理层自主决策的事项；另一类是根据国有资产监管机构授权自主决策的事项，国有资产监管机构可以授权国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业行使投资计划、部分产权管理和重大事项决策等出资人权利。

防范国有资产流失、防止企业内部人控制是本轮国企改革的一个重点，中央将出台《关于加强和改进企业国有资产监督 防止国有资产流失的意见》等专门文件，作出系统部署。在《若干意见》中着重提出了以下措施：一是加强和改进外派监事会制度，建立健全国有企业违法违规经营责任追究体系，建立健全国有企业重大决策失职、渎职责任追究和倒查机制。二是针对企业不同功能定位，在战略规划制定、资本运作模式、人员选用机制、经营业绩考核等方面，实施更加精准有效的分类监管。三是建立出资人监管信息化工作平台，推进监管工作协同，实现信息共享和动态监管。完善国有资产和国有企业信息公开制度，设立统一的网络信息公开平台，在不涉及国家秘密和企业商业秘密的前提下，依法依规及时准确地披露国有资本整体运营情况、企业国有资产保值增值及经营业绩考核总体情况、国有资产监管制度和监督检查情况、以及国有企业公司治理和管理架构、财务状况、关联交易、企业负责人薪酬等信息，建设阳光国企。

加强和改进外派监事会制度方面，具体举措主要包括：一是明确职责定位，进一步明确外派监事会由政府派出、是出资人监督的专门力量。二是突出监督重点，着力强化对企业的当期和事中监督。三是完善监督检查成果报告和公开制度，逐户向政府报告年度监督检查情况。四是强化监督成果运用，加大对企业整改落实的督促力度。五是落实监事会监督责任，建立外派监事会可追溯、可量化、可考核、可问责的履职记录制度。六是强化与有关专业监督机构的协作，建立健全核查、移交和整改机制。

问：中央层面的国有资本投资、运营公司与目前中央企业有何区别？国有资产监管机构如何对国有资本投资、运营公司、以及其他国家出资企业进行监管？

答：国有资本投资、运营公司是国有资本市场化运作的专业平台，以服务国家战略、提升产业竞争力为主要目标，在关系国家安全、国民经济命脉的主要行业和关键领域，通过开展投资融资、产业培育和资本整合等，推动产业集聚和转型升级，优化国有资本布局结构；以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标，通过股权运作、价值管理、有序进退等，促进国有资本合理流动、保值增值。由此可见，国有资本投资、运营公司与目前的中央企业相比，其区别在于：一是国有资本投资、运营公司体量较大，将在一个较大的资本空间，通过国有资本的市场化运作，推动国有资本优化布局和结构调整。二是国有资本投资、运营公司根据国资监管机构授权，将享有部分出资人权利，主要包括：集团公司所属企业改制重组事项，企业内部的产权无偿划转、转让、置换，增资扩股及前述事项涉及的资产评估事项；通过产权交易市场对外转让国有产权事项；政府或国资监管机构授权的集团公司及子企业所持产权与其他中央企业之间的协议转让、无偿划转事项等。国有资本投资、运营公司将以管资本的方式，依法对授权范围内的部分中央企业履行出资人权利，从而形成政府和市场之间的“界面”和“隔离带”。

国有资本投资、运营公司和其他监管企业都是国家出资企业，国资监管机构根据授权，依法对国有资本投资、运营公司和其他监管企业履行出资人职责，具有一致性，同时，国资监管机构的监管权利原则上将止于国有资本投资、运营公司，以及中央企业集团公司，原则上不再向下延伸。

问：国有资本投资、运营公司如何试点？国有资产监管机构如何向国有资本投资、运营公司授权？

答：改组组建国有资本投资、运营公司是一项具有探索性、创新性的工作，涉及国资监管体制、资本运营机制、企业内部市场改革等多方面的目标和任务。为保障国有资本投资、运营公司在足够的空间和领域调整优化国有资本，积极参与国际竞争，必须具备一定规模，户数不宜过多。为兼顾改革与发展，将按照试点先行、总结经验、逐步推开的步骤，采取新设和改组两种方式。从试点意义和企业典型性考虑，同时开展间接和直接授权试点。

间接授权模式下，国有资产监管机构作为政府层面出资人代表，根据授权依法对国有资本投资、运营公司履行出资人职责。国有资本投资、运营公司依据公司法等法律法规，对所出资企业依法行使股东权利。为进一步激发企业活力，国有资产监管机构可将行使的投资计划、部分产权管理和重大事项决策等出资人权利授予国有资本投资、运营公司行使，扩大国有资本投资、运营公司的自主决策权。

直接授权是指政府将出资人职责直接授予国有资本投资、运营公司，再由国有资本投资、运营公司对所出资企业行使出资人职责。在直接授权模式下，国有资本投资、运营公司将享有完整的出资人权利，既缩短了出资人和企业之间的委托代理链条，还可以避免间接授权模式下国资监管机构和国有资本投资、运营公司之间可能产生的权利分享、权责不清等问题。国有资本投资、运营公司的自主经营权将得到充分保障，真正成为政府和市场之间的“界面”和“隔离带”。

通过开展政府国有资本投资、运营公司试点，有助于查找和发现可能会遇见的问题，探索可复制推广的经验，为下一步全面铺开试点工作积累经验。

问：如何有效实现国有资本的有序进退、优化重组？在企业关闭破产、处置无效资产、淘汰落后产能过程中，如何解决好职工安置问题？

答：在有序进退方面，一是继续鼓励推动国有企业改制上市，推进国有资产证券化，通过公司制、股份制的方式激活国有企业体制机制活力，提高国有资本运行质量和效率，提升可持续发展能力。二是指导和推动国有企业通过产权市场收缩退出低效、无效、不具备竞争优势的业务领域。三是鼓励国有资本通过投资入股、联合投资、重组等多种方式，与非国有资本进行股权融合、战略合作、资源整合或共同设立股权投资基金，以发展混合所有制经济的方式，放大国有资本功能、实现保值增值、提高竞争力。

在优化重组方面，一是横向调整。加快国有资本向重要行业、关键领域、重点基础设施集中，向前瞻性、战略性产业集中，向产业链关键环节和价值链高端集中，向具有核心竞争力的优势企业集中。二是纵向调整。从进一步做强做优做大中央企业、培育具有国际竞争力的跨国公司角度出发，沿产业链加快调整重组步伐，解决纵向资源配置不合理的问题。同时，要加快确定国有资本投资负面清单，既要考虑宏观层面，也要兼顾微观层面。

关闭破产、处置低效无效资产、淘汰落后产能是按照市场化原则，为推进企业长期可持续发展作出的重要举措，在这个过程中，解决好职工安置问题是关系到职工切身利益和企业改革的重要内容，有关部门将指导国有企业严格按照劳动合同法和相关法律法规开展职工安置工作，加强对企业富余人员的技能培训，提高创业、就业能力，对解除劳动合同的职工，依法给予经济补偿，安置符合用工条件的职工。

问：目前国有资本经营预算实施范围及改革方向是什么？如何体现全民共享国有资本收益？

答：2007年建立国有资本经营预算制度以来，中央国有资本经营预算实施范围不断扩大。截至目前，纳入中央国有资本经营预算实施范围的企业包括：110多家中央管理企业，中央文化企业，中国农业银行，教育部、工业和信息化部、文化部、农业部、卫生部、体育总局、广电和新闻出版总局、民航局、国资委等9个部门和单位所属企业，以及中国烟草总公司、中国邮政集团公司。年度预算收支规模超过1600亿元。

目前，尚未纳入中央国有资本经营预算范围的大多为中央部门和单位所属企业，考虑到其监管体制和产权关系复杂，且大多数企业规模小、主业不突出或基本没有主业的实际，为稳步做好扩大中央国有资本经营预算实施范围工作，要采取分步纳入、逐步到位的办法，将主营业务突出、产权归属清晰、市场化程度较高的企业，先行纳入中央国有资本经营预算实施范围；其他企业将根据事业单位改革和国资国企改革推进情况，逐步纳入。

国有资本收益是国家以出资人身份依法享有的国有资本投资收益，是国家权益的重要体现。近年来，国有资本收益管理制度逐步健全，收益收取范围不断扩大，收益收取比例逐步提高，国有资本收益用于保障和改善民生的规模逐步加大。根据十八届三中全会提出的完善国有资本经营预算制度的要求，将继续健全国有资本收益管理制度。一是继续扩大国有资本收益收取范围，建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度；二是提高国有资本收益收取比例；三是积极发展混合所有制经济，推动股权多元化，推动部分国有资本逐步退出，盘活国有资本存量。

为实现全民共享国有资本收益，按照十八届三中全会精神，将主要采取以下措施：一是提高国有资本收益上缴比例；二是继续加大国有资本经营预算调入一般公共预算用于社会保障等民生的力度。三是划转部分国有资本充实社保基金。

问：为何要划转部分国有资本弥补社会保障基金缺口？相关工作的进展情况如何？

答：党的十八届三中全会明确提出，“划转部分国有资本充实社会保障基金”。《若干意见》明确要求，在改组组建国有资本投资、运营公司和国有企业重组过程中，国家根据社会保险精算平衡的需要将部分国有资本（股权）划转至社会保障基金管理机构持有，分红和转让收益用于弥补养老金等社会保险资金缺口。主要考虑，实行社会化养老保险制度后，国有企业退休人员养老金和在职职工视同缴费部分，出现的资金缺口，如通过增加税收、提高在职人员养老金缴费率的方式解决，实际上是将这部分负债转移给下一代人，将会出现代际间不公平。经过长期发展积累形成的国有资本权益是全民共享的财富，将部分国有资本权益划转充实社会保障基金是解决养老金历史负债的重要途径和有效有段。

目前，财政部正在会同相关部门积极开展有关工作，已完成了国有资本数据统计、国有股划转政策梳理分析、部分中央企业调研等基础性工作，并建立了部门协同推进机制。下一步，我们将结合国资国企改革工作的推进，充分调研、广泛听取各方意见，兼顾企业健康发展和充实社保基金的双重目标，研究制定国有资本划转社保基金的实施办法。

问：加快剥离企业办社会职能，妥善解决历史遗留问题对加强和完善国有资产管理体制有何意义？拟采取哪些措施帮助国有企业彻底解决历史遗留问题？如何发挥国有资本经营预算在优化国有资本布局、解决国有企业遗留问题中的作用？

答：国有企业历史遗留问题主要是计划经济体制下或由计划经济向市场经济体制转轨过程中形成的，在国有企业中普遍存在、已经对国有企业进一步深化改革形成了严重制约的突出问题。目前，亟待解决的国有企业历史遗留问题主要有厂办大集体改革、国有企业职工家属区“三供一业”分离移交、剥离国有企业所办医疗教育等公共服务机构、国有企业退休人员社会化管理等。

改革和完善国有资产管理体制，要求真正确立国有企业的市场主体地位，但目前国有企业仍承担着许多本不应由企业承担的办社会职能，背负沉重的历史包袱，制约着企业进一步改革发展。加快剥离企业办社会职能，妥善解决历史遗留问题，有利于国有企业轻装上阵、公平参与市场竞争、真正成为市场竞争主体；有利于增强国有企业活力和竞争力，提高企业运营效率和发展质量，为建立现代企业制度、发展混合所有制经济、深化国资国企改革奠定基础。

解决国有企业历史遗留问题，要坚持市场化改革方向，统筹考虑相关政策间的衔接，根据不同问题的特点，采取分离移交、重组改制、关闭撤销等方式分类处理，不搞“一刀切”。改革要积极稳妥，条件成熟的，率先推进；难度大、情况复杂的，通过试点探索逐步推进。要认真做好解决遗留问题涉及的职工安置工作，维护职工的合法权益。

建立国有资本经营预算制度，目的是增强政府的宏观调控能力，完善国有企业收入分配制度，推进国有经济布局和结构的战略性调整，集中解决国有企业改革发展中的体制性、机制性问题。充分发挥国有资本经营预算功能作用，根据国有企业改革任务和目标要求，调整国有资本经营预算支持方向和重点，引导国有资本更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和领域，同时，集中解决厂办大集体、“三供一业”、退休人员社会化管理等国有企业历史遗留问题，为国有企业创造公平的市场竞争环境。