政策性农业保险绩效审计探讨

武汉大学经济与管理学院 王永海 陈 亮

一、政策性农业保险绩效审计评价指标体系构建

（一）总体层面审计评价指标（权重35分） 总体层面测重于评价政策目标实现程度及总体社会效益。（1）经济性指标（4分）。一是保费收入总额（2分），包括各级财政补贴和农户自缴部分；二是赔款支付总额（2分），支付给农户的赔款总额。（2）效率性指标（10分）。一是政策目标完成情况（6分）；二是开办县、镇、村数量（2分），反映农业保险业务覆盖深度；三是新业务（新区域、新险种）增长情况（2分），反映农业保险内涵性和外延性。（3）效果性指标（9分）。一是提供风险保障金额（3分）；二是受益面（3分），包括农险覆盖面、覆盖农户数、农户受支付赔款人数等；三是农业保险补偿率（3分）。（4）可持续发展能力指标（10分）。一是农业保险渗透率和农业保险人口渗透率（2分）；二是政府组织管控程度（1分）；三是资源整合及政策力度（2分）；四是农业生产风险等级（包括大灾风险分散和管理制度）（2分）；五是市场竞争程度（2分）；六是保险公司能动性发挥度（1分）。（5）合规性指标（2分）。主要是否存在与政策目标不一致等情况。

（二）政府部门层面审计评价指标（权重25分） 政府部门层面重点评价地方政府部门参与程度和贯彻落实情况。（1）经济性指标（6分）。一是立项科学性（2分），评价农业、林业等部门立项依据是否符合中央农业保险补贴政策，是否结合当地经济社会发展的实际，符合广大农户实际需要；二是补贴目标（2分），是否考虑当地财政实力，兼顾当地不同生产条件和参保农户经济条件；三是决策程序（2分），是否由财政部门和农业部门协作编制本级政府年度农业保险保费补贴实施方案，是否遵循财政部关于农业保险保费补贴项目的申报条件。（2）效率性指标（5分）。主要指资金预算管理情况。包括是否专项管理、分账核算（1分）；拨款是否及时（1分）；是否实行国库集中支付（1分）；大灾准备金和工作经费提取情况及使用是否符合规定（2分）。（3）效果性指标（6分）。主要指政府扶持比率，包括配套资金到位率（2分）、财政保费补贴占比（1分）、经营费用补贴（1分）、超赔补贴（1分）及其他扶持金额（1分）。（4）可持续性发展性指标（6分）。主要指财政、民政、农业、畜牧、税务等部门以及乡镇、村组织贯彻执行政策总体情况。包括采取主要措施（2分）、出台相关制度（2分）、农业保险运行机制健全和运行情况（2分）。（5）合规性指标（2分）。政府部门是否存在违纪违规和管理不规范问题。

（三）保险公司层面审计评价指标（权重25分） 保险公司层面主要评价承保和理赔服务质量。（1）经济性指标（2分）。立项科学性（1分），向农业主管部门申报的资料是否真实；保本微利（1分），费率制定是否遵循收支平衡,保本微利原则。（2）效率性指标（10分）。一是承保质量指标（5分）。承保流程完整率（1分）、验险验标率（1分）、承保公示率（1分）、承保回访率（1分）、保险凭证到户率（1分）。二是理赔质量指标（5分）。出险报案周期（0.5分）、报案结案周期（1分）、直接理赔到户率（1分）、理赔公示率（1分）、理赔公示标准率（0.5分）、理赔回访率（1分）。（3）效果性指标（2分）。承保和理赔资金管理情况（1分）、专属费用、工作经费和直接理赔费情况（1分）。（4）可持续发展服务指标（6分）。农业保险基层服务网点建设（1分），反映农村保险发展定位，体现服务能力和水平；防灾防损能力（1分），帮助农民提高抗御风险能力的专业预防措施；覆盖地区数（1分），指资助建立的防病防疫及人工影响体系的地区数量；作业次数（1分），指资助的防疫防病工作次数；产品服务创新（1分），包括针对性地开发保障适度、保费低廉、保单通俗的农业保险产品；其他指标（1分），如专家团队建设情况、对农户宣传情况、农险从业人员资格认证、岗位考核和职称定级。（5）合规性指标（5分）。是否存在保监会提出的五个“严禁”行为，以及其他违规问题等。

（四）农户层面审计评价指标（权重15分） 农户层面重点是评价农户满意程度。（1）效果性指标（4分）。户均受益亩数（1分），反映惠农政策具体覆盖面；受益农户户次（1分），直接受益农户受益次数的总和；农户收入水平影响（2分），实施政策性农业保险前后，农户人均收入水平和及其分项收入变化。（2）可持续发展能力指标（10分）。农户对政策满意程度（6分），指服务总体满意程度和各环节（宣传推广、签单承保、查勘定损、理赔服务）满意度；农户对补贴政策认知状况（2分），指对具体条款、保费补贴比例、保费补贴险种、保险责任范围及各险种保险金额了解状况；农户投保积极性（2分），农户参保意识和农户自缴保费应收率。（3）合规性指标（1分）。农户是否存在道德风险和逆选择等问题。

二、政策性农业保险绩效审计要点

（一）坚持问题导向基础上的绩效审计 保险公司财务和业务数据不真实问题一直是保险行业的顽疾，部分地区虚假承包和虚假理赔严重，案件多发。2010年，国家审计署对人保集团和国寿集团资产负债审计后，查处四起案件涉及农业保险，包括人保财险湖南分公司下属两家机构及另一家保险机构，与当地政府部门联手，骗取农业保险财政补贴资金3700多万元，编造假赔案套取理赔款3600多万元；人保财险山东分公司下属四家机构与当地政府部门联手，套取农业保险财政补贴资金3600多万元；编造假赔案件251起，骗取理赔资金1500多万元；人保财险广州分公司下属一家机构伪造中央储备粮管理总公司印章、编造批退资料以及删减保险责任条款等，虚构退保，套取保费资金2900多万元。2013年，湖北省审计厅农业保险财政补贴资金专项审计后，发现虚假投保，套取财政补贴资金、账外账、保险机构人员伙同当地政府部门贪污挪用农业保险资金等问题，移送案件线索多起。湖南审计厅对生猪生产专项资金时，也发现个别保险公司虚假投保和虚假理赔，套取财政补贴资金的问题，移送几起案件线索。2013年，吉林省检察机关对农业保险开展专项行动，半年时间查出贪污贿赂案件80余件，涉案300余人。任何一项审计，首要的是必须把存在的重大问题查出来，才能分析研究，推动整改。否则只能是搞形式，走过场”。据此，国家审计机关开展政策性农业保险绩效审计时，要避免过分偏向绩效，而忽视真实性和合法性审计。

（二）对农业保险风险管理能力进行绩效评价 政府介入农业保险的基本原因，是商业性保险机构无法直接承担农业风险。政策性农业保险实际上是一种有效分散农业风险及损失的机制。农业保险的风险管理，是以保险公司作为主要管理主体，通过对农业风险认识、衡量和分析，优化组合最佳风险管理技术，以最小成本获取最大安全保障的一系列管理活动，其目标是减少风险发生可能性、降低农户损失程度，以及促进农业保险业务开展的同时，又不过分加重财政的负担。对农业保险风险管理进行绩效评价，就是对风险管理措施和处理手段的科学性、收益性和适用性进行分析、检查和评估。风险管理能力强弱，是影响政策性农业保险健康、可持续发展的重要因素。评价农业保险风险管理能力，涉及承保、理赔、再保、大灾风险防范和投资等方面。如承保前，保险公司是否收集包括承保作物生理特性、历史灾害气候、收获产量和历年损失，承保牲畜养殖方式及技术、疫情发生规律、历史死亡率等基础性数据,切实掌握风险规律性。承保时，是否遵循数量大数法则和时间大数法则，结合当地民风民俗、农民理赔期望等因素，科学制定承保方案和设计保险条款。是否把好道德风险管控关，预防和减少农户道德风险和逆向选择问题。防灾防损方面，是否制定方案，积极配合政府加强宣传和服务，提高防灾防损效率，是否带动农户投入防灾防损工作并取得实效。理赔定损时，是否聘请政府部门农技（防疫）人员或农业专家，协助查勘理赔定损，为理赔定损提供权威的定损数据和定损意见。是否建立大灾风险应急预案、做好再保安排、及时足额提取大灾准备金（保费准备金和利润准备金）。运用大灾准备金进行投资时，是否遵循安全性和稳健性原则，等。

（三）扩大绩效审计对象，避免国家审计“缺位” 目前，保监部门共批准25家市场主体具有经营农业保险资格。25家市场主体中，有小部分国有资本占比较小，有的属于非国有企业，如平安财险公司。随着农业保险市场竞争放开，符合条件的非国有控股性质的保险公司可能逐步增加。政策性农业保险绩效审计，不仅仅是简单延伸财政补贴资金使用的问题，更需要涉及保险公司经营管理和内部控制等方面的分析评价，这就出现国家审计缺乏法律支持依据的问题。近几年，各级审计机关审计实践看，均潜意识地选择人保财险公司和中华联合财险公司，涉及其他市场主体不多。审计人员主要基于两方面考虑：一是这两家公司在当地农业保险市场份额较大，有代表性；二是这两家公司属于国有全资，有审计法律依据。对非国有性质的保险公司无法开展审计，容易出现国家审计“缺位”或国家审计盲区，更不能确保农业保险绩效审计评价的完整性和全面性。国家审计对象需要重新界定和扩延。国家审计要发挥在国家治理中作用，需要转变视角，从社会公共利益和政府职责的角度思考，做到哪里有“公共利益或公共产品，政府责任就到哪里，国家审计就要跟进到哪里”。其他非国有性质或国有资本占比较小的保险公司只要参与政策性农业保险，开展绩效审计时，就有必要对其进行审计，才能确保审计评价结论的完整、客观和公正。

（四）评价保监部门的主管与监管效能 国家审计机关开展农业保险绩效审计时，评价保监会履行主管和监管职责，实际上是国家绩效审计的一种新思路。如澳大利亚审计署每年会重点选择几个部门及其监管企业，如选择财政部及所属房屋贷款保险公司，对政府部门履行职责情况进行再监督和评价。2001年3月，澳大利亚第二大非寿险保险公司HIH保险集团（HIH Insurance Limited）倒闭，留下近53亿（澳元）债务。该事件发生后，澳大利亚议会和社会公众对本国保险业规章和监管的质量、效果产生了置疑:澳洲保险监管当局APRA是否尽到应尽的监管责任？此后，澳大利亚审计署对政府部门开展绩效审计时，重点审计评价政府部门制定的有关规章制度是否符合实际。2012年审计署金融司组织召开的深化金融审计研讨会上，与会代表也提出要加强对加大对金融监管部门的绩效审计，努力强占金融监督的制高点。我国审计机关开展政策性农业保险绩效审计时，可以借鉴澳大利亚做法，对保监部门主管和监管效能进行评价。

国家审计可以尝试评价保监部门主管和监管职责履行情况，并通过绩效审计目标的实现，来促进保监部门完善管理，推进政府民主法治化进程。具体采取两种方式：一是直接对保监会绩效审计，评价保监会农业保险相关的规章制度制定、监管措施落实等情况；二是评价各地区政策性农业保险实施情况和效果，以保险市场效率情况来佐证、评价保监会履职情况。当前，对保监会绩效审计评价，更主要是评价其是否“有效监管”，包括农业保险市场秩序维护、农户利益保护，农业风险防范等方面。实践中，有的地方保监部门没有较好地把握和处理主管和监管之间关系，有时造成监管低效和监管不到位，有时也出现过度监管现象。对保监会绩效审计，要评价其政府行为与不行为，包括评价哪些方面应该作为而无所作为，表明其没有履行应有职责；哪些方面不应该作为却有所作为，表明其超越职责权限。

［1］赵圣伟、赵文发：《深化金融审计研讨会综述》，《审计研究》2013年第1期。

［2］靳思昌、张立民：《论国家治理与国家审计边界的界定》，《审计研究》2013年第1期。

［3］杜林：《论农业保险统计制度的改革与发展》，《保险研究》2008年第3期。

［4］赵元凤、冯平：《内蒙古自治区2012年农业保险保费补贴绩效评价》，中国农业科学技术出版社2013年版。