对中国特色税收新发展几个问题的思考

邓力平（厦门国家会计学院 福建 厦门 361005）

对中国特色税收新发展几个问题的思考

邓力平（厦门国家会计学院 福建 厦门 361005）

当前，我国经济社会发展进入了新时期，税收发展也进入了新阶段。顺应推进国家治理体系与能力现代化的要求，2014年国家税务总局提出了推进“税收现代化”的目标。对应我国进入经济发展新常态的要求，2015年国家税务总局又强调要深刻认识、主动适应、积极引领“税收新常态”。作为理论工作者，我们要认识税收现代化与税收新常态的深刻内涵，在中国特色社会主义税收（中国特色税收）新发展中把握这些税收理论与实践的新概念。

一、在中国特色税收的发展中适应新常态、迈向现代化

长期以来，笔者在对中国特色社会主义税收发展的研究探索中，坚持把握不同阶段上税收面临的任务与挑战，今天对于税收现代化与税收新常态的理解也不例外。纵观改革开放以来的税收发展之路，我们是在中国特色社会主义道路上，把握着对国体政体与基本国情的坚持，顺应着不同阶段任务目标的要求而前行的。我们初步建立了坚持社会主义性质、符合初级阶段基本国情、坚持市场经济改革方向、全面参与全球化等重要特征的税收发展体系。这些成绩的取得，凝聚着历届总局领导在特定条件下的工作思路，体现着各级税务干部在不同时期的持续努力。在税收现代化与税收新常态新提法提出之时，笔者不禁联想到在中国特色税收发展道路上持续形成并各具特色的各种提法。一是“收好税、带好队”的口号，确切而又朴实地表达了中国特色税收发展的主要任务与永恒主题；二是“三个体系、一支队伍”的提法，为中国现代税收的起步发展奠定了坚实基础，体现着对中国特色税收理论体系的探索，体现着对中国特色税收基本制度与税收征管制度的追求；三是“简税制、宽税基、低税率、严征管”的要求，这与市场为主配置资源的运行机制和迈向公共财政的改革方向相适应，使中国特色税收具有了鲜明的改革特色；四是“依法治税、从严带队”的提法，体现了中国特色税收在现代法治条件下前行的时代要求；五是“税收科学化、管理精细化”的任务，从特定角度诠释了中国特色税收在做大蛋糕与精细管理方面互为促进的重要特征；六是“服务科学发展，构建和谐税收”的定位，突出了中国特色税收在“科学发展、和谐社会”时代背景下围绕中心、服务大局的独特作用。党的十八大之后，税务总局领导提出的“提升站位、依法治税、深化改革、倾情带队”要求，更是给中国特色税收“收税带队、服务大局”的永恒主题注入了新的动力，体现了走好中国特色税收道路的坚强自信。回顾这些，笔者想要说的是，我们是在对中国特色税收持续探索的进程中、在已有成就的前提下迈向现代化的，也是在中国特色税收体系基本成型条件下进入新常态的。因此，我们必须沿着中国特色税收之路前进，既要坚持，又要发展，使税收能为国家经济社会发展持续做出新贡献。特别是在当前，党中央提出了“全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党”的“四个全面”战略布局，标志着我们党治国理政水平与能力在新历史条件下的又一次飞跃，这必然对中国特色税收的发展实现新引领，提出新要求。我们要始终围绕服务大局的高度来看待税收发展，坚持税收服务全面建成小康社会的总体目标，高扬“改革”与“法治”旗帜，在党的领导下，走好中国特色税收建设之路。

这是笔者理解税收现代化与税收新常态的基本思路。

二、全面把握“落实税收法定原则”的基本要求

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了“落实税收法定原则”的要求，并将此写在“推动人民代表大会制度与时俱进”章节中，对中国特色税收的新发展、对全国人大与国务院在行使税收权力方面的职责都提出了要求。党的十八届四中全会后，我们已在落实税收法定原则方面迈出了坚实步伐，一是在《立法法》修订中对税收法定进行了重申与强化，二是有关方面就“力争到2020年前全面落实税收法定原则”目标达成了共识，成绩令人振奋，道路任重道远。笔者的观点是，我们既要坚持现代法治国家对税收法定的一般要求，还应在中国国体政体条件下、在中国特色税收发展中把握税收法定的实现形态。简单地说，税收法定要求的是，对于征税行为，一是必须立法决定，二是征收机关必须据法而征。然而，正如市场经济作为资源配置方式有其原则但现实中却存在着不同实现模式一样，税收法定受制于不同国家的国体政体与发展阶段，其实现形式既有共性又有差异。我们应在建设中国特色社会主义法治国家进程中，探寻税收法定原则之中国特色实现模式与推进路径。

在我国国体政体下，税收法定原则要求对于征税行为，一是需要全国人大立法决定，二是国务院及其财税部门必须依据法律来征税，这是改革与法治的目标，这一目标在多年实践中已有实施，但远远不够，必须加以强化与全面落实。其一，《立法法》的修订过程体现了这一落实进程。在《立法法》这次修订前，第八条“下列事项只能制定法律”中的第八款为“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融与外贸的基本制度”，同时第九条规定“上述规定事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权做出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项可以制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制公民人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外”。正是依据《立法法》的这些规定，我国目前18个主体税种中仍有15个是根据全国人大给国务院的授权而按相关暂行条例运行。这里有三点必须明确：一是税收法定原则在第八条中已有表述；二是在改革开放进程中，由第九条许可的税收授权是必须且起了重要作用的，但站在今天时点上看，税收法定落实的层次上显然不够；三是经过三十多年的改革开放，我国在依法管理经济方面已经积累了丰富经验，税制改革也已取得重要进展，所以实施更全面意义上的税收法定条件正在逐步成熟。基于此，修改后的《立法法》将全国人大及其常委会的税收专属立法权予以了单列，成为第六款，即“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”，从而给予了税收法定原则更加突出明确的地位。其二，有关方面对“力争到2020年全面落实税收法定原则”达成的共识，体现了税收法定原则中国实现路径的现实性。一是确定了税收法定原则全面落实的目标。以后凡是要开征新税的，要由全国人大及其常委会制定税法，即“先立后征”；同时根据“改革要和立法同步”、“改革成熟的经验要上升为法律”的要求，伴随着税制改革的推进，要对现行税收条例进行修改的，一般都要上升为法律；而对其他的税收条例，要区别轻重缓急，也逐步上升为法律。二是对这一进程要有统筹兼顾、实事求是、趋近目标的路径共识。要全面衡量税收条例上升为法律可能涉及的改革方案、对收入的可能影响、有关利益分配的权衡等因素。既要加快步伐，从现在到2020年，要完成15部条例的法律提升工作，平均一年三部，这是繁重任务，必须有紧迫感；同时又要实事求是，这就是“力争”二字的深刻含义。三是在《立法法》中继续保留第九条授权国务院可以根据需要制定税收法规的条文，为在过渡期内依法治税提供了法律保障，同时继续没有将“税收立法权”归入除外的事项中。

在梳理落实税收法定原则中国实践的过程中，笔者有五点感受。一是税收法定原则的落实进程是与我国国体政体、中国特色社会主义前进道路、中国特色税收发展进程相适应的。就税收发展而言，当税制还处在不断变动中时，许多条例显然还不具备上升为法律的条件，增值税条例就是典型的例子，而在当前“营改增”进入最后阶段后，该条例上升为法律就是水到渠成。二是税收法定原则的落实必须在顶层设计引领下，积极稳妥地逐步实施，不能操之过急。三是税收立法机关与税收执法机关在目标上是一致的，应该在落实税收法定中相互理解与配合。税收立法人大确定，税收工作财税部门负责，只有这样，税收的收入与调控职能才能得到有效的

实现。四是要加强对社会舆论的引导。前阶段在油价下跌时，有关部门上调了燃油税税率，社会上一些人认为这违背了税收法定原则，指责有关主管部门已经越权。这显然是一种误解，因此还是要有正确的舆论引导。五是理论工作者要有社会与体制责任感。应该看到，不少学者为落实税收法定原则做了大量工作，但也有一些学者片面强调税收法定原则的共性，或者沿用西方国家三权分立、两院制政体下的税收法定做法来对比我国实践，或者夸大全国人大与国务院在税收法定问题落实上的分歧，这些都是不恰当的，必须加以纠正。

三、深刻理解“预算确定的税收收入任务”的理论依据

当前税收新常态的特征是什么，首当其冲的是组织税收收入的难度在增大。国家税务总局在总结2014年工作成绩时，首先提的就是“组织税收收入在克难奋进中迈上新台阶”，讲的是面对经济下行压力，克服了前所未有的收税难度，努力完成“预算确定的税收收入任务”。因此，在中国特色税收发展的新阶段中，特别是在全面依法治国新要求下，如何在新常态下组织好税收收入，是税务战线面临的重要任务。而“预算确定的税收收入任务”概念的提出，探讨的就是新条件下依法治税与税收任务的关系，这既是实践要求，也是理论创新，值得研究。

笔者认为，无论从组织收入的必然性、组织收入的制约性与组织收入的合法性来看，“预算确定的税收收入任务”都是在新常态下依法治税与税收任务共存的新形式，符合税收职能的体现，符合改革与法治的精神，应该理直气壮地予以坚持。这里的核心意思有两条，一是在中国特色税收的体制内，税收任务是必须存在的；二是依法治税与税收任务必须且可以在法治的框架内共存。在我国特有的“经济税收观”与“集中力量办大事”等体制特征下，税收任务不是可有可无，无论采取何种形式，无论是预期的还是强制的，税收任务的存在都是必然的、长期的。“经济决定税收”，强调的是在经济发展的前提下必须依法治税；而“税收反作用于经济”，强调的是税务部门必须要完成的围绕中心、服务大局、促进发展、维护稳定，乃至支持小微企业发展等重要任务，长期以来，税务部门这些职能发挥的主要载体就体现为税收任务。在财税体制改革的新条件下，我们要改革的只是税收反作用于经济的形式，而不是改变或取消税收反作用于经济的职能。税收任务可以在收入预算由约束性转向为预测性的前提下，由刚性转变为预测性，但任何时候都不能忘记，预测性的任务也是任务，因为这是中国特色税收的立足之本，本质内容长久不变，与体制共存。今天，在同时考虑税制改革与法治税收的条件下，我们要做的任务是把税收任务纳入法制的框架，赋予法治的精神，就是采用必要的载体让依法治税与税收任务在法治框架内并存，税收任务必须在依法治税的前提下加以完成。就这点而言，笔者认同这样的观点，“新修订的预算法明确指出，预算经本级人大批准后，按照批准的预算执行。预算收入征收部门和单位必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入”，因此，落实预算确定的税收收入任务就是贯彻执行预算法，也就是落实国务院依法制订的《关于深化预算管理制度改革的决定》。据此提出的“预算确定的税收收入任务”新提法，源于实践，富有新意，也有现实需要。对新《预算法》相关条文的全面解读，我们看到了就是依法治税与税收任务并存的法律依据。同时，如果在实践中，由于种种原因预算确定的税收任务难以完成，可以通过法定程序报人大批准调整预算任务，这同样体现着依法治税与税收任务的统一。

四、可以提出“具有服务保障的税收征管”的统一理念

国家税务总局在总结2014年工作时，强调“纳服征管在规范发展中开创新局面”，这里讲的是坚持纳税服务与税收征管统筹推、交错抓，互为支撑，相互促进，既提高了税法遵从度，又提升了税收形象，开启了税收征管改革的新征程。笔者认同对这一进程的把握与工作的推进，欣喜地看到将纳税服务与税收征管一并考虑的政策导向，并最后落实在“开启了税收征管改革的新征程”之上。笔者据此得到启示，至少在理论探讨上，我们已经到了可以提出“具有服务保障的税收征管”统一理念的时候，应该将纳税服务与税收征管这两个方面在依法治税的框架下逐步统一起来，并最终落实到依法征管的目标上。

在较长的一个时期中，我国税务部门考虑较多的是税收证管，考虑的是征税人对纳税人的要求，而对

纳税人的需求考虑较少，对给予纳税人必要的服务考虑也较欠缺。随着改革开放发展，我们对税收征纳关系的理解也不断在深化。在时代的呼唤下，国家税务总局在前述“服务科学发展、构建和谐税收”理念引领下，强化了“服务税收”、“纳税服务”等概念，在纳税服务方面做了大量行之有效的工作，并最终将纳税服务提升到了与税收征管同样的高度，成为税务部门的两大核心任务之一。面对这一发展进程，笔者的观点始终是，“坚持依法治税，倡导（优化）服务税收”，依法征管是前提、是目的、是第一性的，而纳税服务是依法征管的必然延伸，是扩展、是手段、是第二性的。应该说，这些基本观点已经在实践中得以验证。

在我国经济与税收发展进入新常态后，在改革与法治旗帜下持续推进税收现代化的新条件下，我们有必要在努力做好税收征管与纳税服务工作的同时，思考在深化改革与依法治税的前提下将两者统一起来。与此同时，税务部门有目的地在纳税服务与税收征管两个方面开展了一些突破性的规范发展工作。在纳税服务方面，有效地进行了“便民办税春风行动”，全面试行《全国县级税务机关纳税服务规范》，版本也在实践中不断升级；在税收征管体系建设上，已经全面实施税收风险管理，最近又正式公布了《全国税收征管规范》。在这种新形势下，伴随着纳税服务与税收征管各自规范的实施，伴随着两个方面各自版本的提升，前台与后台的关系应该如何处理，服务与征管的连接应该如何把握，如何在理论上说透，都值得进一步深入地研究。工作可以分开来做，本质却须梳理清楚。应该说，前阶段，我们基于长期不够注重纳税服务的现实，重点强调了纳税服务，这是对的；而现在，则应该在依法治税的旗帜下重点强调两者的统一。基于此，“具有服务保障的税收征管”的理念，突出的是对依法征管与纳税服务的有机结合，强调的是将服务内在地嵌入于税收征管之中的新要求。就当前而言，我们应当把做好“具有服务保障的税收征管”工作与国家进一步简政放权、激活微观主体活力、打造大众创业、万众创新的新要求结合起来，努力通过改善纳税服务质量、减轻纳税人负担、实行公开透明有效征管等方式来服务新常态下的国家发展大局，同时持续地为中国特色税收发展增添新的内涵。

责任编辑：王 平

“服务‘一带一路’ 助力‘走出去’”座谈会在昆明召开

2015年5月22日上午，由云南省国家税务局、云南省地方税务局联合主办的“服务‘一带一路’助力‘走出去’”座谈会在昆明召开。云南省国家税务局、地方税务局及省政府政研室、省商务厅、工信委、发改委、财政厅、外汇管理局等相关职能部门与31家具有代表性的“走出去”企业，探讨了税收如何服务助力“走出去”企业等话题。

云南省国家税务局副局长刘卫民表示，税务机关将在用好税收协定、为企业解读政策、深化宣传辅导等方面进一步优化税收服务与管理，为“走出去”企业保驾护航。云南省地方税务局副局长赵镇康介绍了云南省“走出去”企业的现状及特点，强调要抓住“一带一路”战略实施契机，以多种创新性举措切实优化税收服务与管理，助力企业“走出去”。德勤华永会计师事务所主管合伙人贺连堂详细阐释了“走出去”企业在境外投资时将遭遇的主要商务及税务风险，以及相应的应对措施。云南省国家税务局、云南省地方税务局还在现场向企业代表赠送了《国际税收业务手册》等税收知识材料，回答了企业所关心的各类税收问题。

韩 霖 ／ 文

责任编辑：乔金美