四川省矿产资源规划实施评估

李发斌，王 炜，郭 强

（1.四川省国土勘测规划研究院，成都 610045； 2.四川省国土资源厅，成都 610072）

1 评估的意义和方法

《四川省矿产资源总体规划（2008-2015年）》（以下简称《规划》）实施以来，为四川矿产开发宏观管理提供了有力抓手，为微观管理提供了具体依据。开展《规划》实施评估，是加强规划实施的重要手段，其目的是在规划实施过程中对规划目标和任务实现程度、规划管理制度和执行情况等进行系统检查和评价，总结规划实施效果，分析产生问题的原因，并提出有针对性的对策建议，对不适应形势发展变化的规划内容进行及时调整修订[1]。开展《规划》实施评估，有利于督促有关部门切实落实规划中的有关任务和政策措施，加大实施力度，充分发挥规划的管控作用，保证规划目标的实现。

评估工作遵循客观真实、突出重点、方法科学的原则进行[2]。评估以规划基期年的数据为参照, 期限为2008～2012年。评估采用定量和定性相结合的方法，对规划确定的基本目标完成情况进行定量评价, 对重点任务进展情况做出定量表述，对规划实施情况和取得的效果进行综合性评价。

2 规划目标实现程度评估

《规划》实施以来，全省积极有序推进矿产资源调查评价、勘查、开发和矿山地质环境恢复治理等工作，同时按照国土资源部的部署，开展了找矿突破战略行动、矿产资源整合等重大行动，落实了矿产资源潜力评价、矿产资源节约与综合利用等重大专项，为完成规划任务、实现规划目标奠定了坚实基础。

2.1 矿产资源保障程度稳步上升

2.1.1 地质矿产调查工作程度明显提高

基础地质调查以政府投入为主，呈逐年增长态势，2012年达9 127.4万元，较规划基期年增加76.8%。全省基础地质工作程度明显提高，基本摸清了重要矿产资源潜力及其空间分布。通过实施矿产资源潜力评价和储量利用现状调查，全面掌握了矿产资源储量利用情况。

2.1.2 商业勘查投入大幅增长

2008～2012年，全省矿产勘查总投入52.49亿元，中央、地方财政、商业性社会资金投入分别为3.2亿元、15.36亿元、33.93亿元，商业性勘查投入占64.6%，是矿产勘查投入的主要来源。矿产勘查投入年均增长率超过21.6%，高于规划预期12%的增速，2012年达到13.35亿元，为规划基期年的2.66倍。

2.1.3 重要矿产勘查成效显著

强化探矿权设置的布局引导，加强重要矿产资源勘查，新查明一批可供规模开采的矿产地，新提供一批危机矿山接替资源，新增一批重要矿产的资源储量，确保了煤、铁、铜、铅锌、金、磷、水泥灰岩等重要矿产的储量增长大于储量消耗。

2.2 矿物原料持续供应能力稳步增强

2008～2012年，全省合理调控矿产资源开发利用总量，平稳增加重要矿产资源供应，促进开采总量与经济社会发展水平相适应，基本保障了能源和矿物原料的可持续供应。

深入推进煤炭资源整合和煤矿企业兼并重组，对煤炭资源实行有序开采和保护性开采，2011年原煤产量1.226亿吨。鼓励钒钛磁铁矿创新开发和综合利用，鼓励铜、铅、锌、金、银、锂、铌、钽等金属矿产开采。部分矿产开采量大幅增长，如铁、水泥灰岩，2012年分别达到6 457.58万吨、6 267.91万吨，比规划基年分别增加84%、150%；部分矿产开采量小幅增加，如磷矿石产量2012年比规划基年增加23%；部分矿产开采量保持稳定，如铜矿石产量2012年与规划基年基本持平；部分矿产开采量有所下降，如铅锌、金，2012年比规划基年分别减少25%、46%。

矿产资源开采总量继续保持稳定增长，但增速明显趋缓，开采成本上涨、利润下降。5年来，全省原矿总产量、矿山工业产值年均增长率分别超过3.5%、5%，2012年分别达到2.7亿吨、371亿元，产值增幅高于产量增幅，但产值增速低于规划预期的年均增长11%。

我省重要矿产勘查成果及规划目标实现程度表

2.3 矿产资源利用与保护水平明显提高

2.3.1 开发利用布局渐趋合理

规划实施期间，全省落实区域发展战略，加强矿业经济重点发展区域建设，发挥资源开发利用的集聚优势，促进资源优势转化为经济优势，形成了川南煤炭、攀枝花钒钛、会理会东铜铅锌、冕宁稀土、威西岩盐、眉山芒硝、马边磷矿、峨眉山水泥以及呷基卡锂矿等大中型矿产资源开发基地。实行开采规划分区管理，执行差别化准入条件，引导采矿活动在鼓励区和重点区规模化集约化聚集，在限制区和禁止区有序退出以保护资源和保护生态，重点开采区的矿山数量、矿石产量分别从2007年的176个、3072.84万吨增加到2012年的255家、7 429.70万吨，限制开采区的矿山数量从2007年的263个减少到2012年的226个，禁止开采区内2012年底已无生产矿山。

2.3.2 规模化开采水平得到提升

严格制定和执行矿产资源集约经营、规模开采的准入条件，坚持矿山开采规模必须与矿区资源储量规模相适应，对达不到规划最低开采规模的采矿权申请实行一票否决。鼓励大中型矿山企业通过合理补偿、整体收购、联合经营等方式整合周边小矿山，鼓励优势企业参与矿山企业的兼并、重组和改造。与规划基年相比，2012年全省生产矿山平均年度原矿产量增长了17%，部分矿产和地区小型矿山和小矿数明显减少，矿产资源进一步向优势企业集聚。其中，煤炭、硫铁矿的小型矿山及小矿数分别减少了20%、22%；自贡市、攀枝花市的小型矿山及小矿数分别减少了 25%、12%；成都市生产矿山数从 332个减至150个，年度原矿总产量则从2 034万吨提高到2 300万吨，生产矿山平均年度原矿产量增加了1.5倍。但是全省矿山规模结构在规划实施期间呈现大中型矿山比例递减趋势，与规划调控方向相背。

2.3.3 节约与综合利用成效显著

认真落实《矿产资源节约与综合利用“十二五”规划》，积极推进节约与综合利用矿产资源专项和攀枝花钒钛磁铁矿综合利用示范基地建设，总结成功经验，激励科技进步，扩大示范带动效应，探索矿业转型升级新途径，促进了矿产资源的节约与综合利用。

以大宗矿产和重要矿产为重点，鼓励和支持矿山企业提高矿产资源采选水平。2012年，全省矿山平均开采回采率和主要矿产平均选矿回收率分别达到86%和84%，前者已提前超过2015年规划目标。其中，煤炭采区回采率多在85%～90%之间，实际矿井回采率多在73%～80%之间，均高于全国平均水平；金属矿和非金属矿地下开采回采率多在80%～87%之间、平均85.02%，露天开采回采率多在85%～96%之间、平均92.28%；金属和非金属矿的选矿回收率总体上逐年提高，但不同矿山间差别较大，例如同在会理县的落东铜矿和干田湾铜矿，铜矿选矿回收率分别为92%和80%，相差12个百分点。

矿山企业在综合利用低品位矿、共伴生矿、尾矿、固体废物和废水方面取得积极进步。2012年，全省约10%的瓦斯煤矿抽采瓦斯发电，利用率50%～100%；约50%的煤矿对矿井水经处理后进行综合利用，利用率20%～50%；绝大部分煤矿对煤矸石进行了综合利用，利用率一般在40%～70%，少数达到100%；钒钛磁铁矿、铜矿、铅锌矿的共伴生资源综合回收利用效果明显，平均综合利用率分别达到 35.25%、66.38%、51.2%。

2.3.4 重要优势矿产保护和开采管理全面加强

按照年度开采总量指标和矿业权投放指标对国家实行保护性开采的矿种进行开采总量控制，严格实施红格矿区专项规划，对钒钛磁铁矿强化开采准入管理和资源保护，限制开采矿产品供大于求的岩盐、芒硝等矿产和采后破坏生态的沉积型低品位硫铁矿、石棉等矿产。与规划基年比较，2012年全省锡矿、锑矿、稀土矿、岩盐、芒硝、硫铁矿产量分别比规划基年减少了 83%、61%、21%、18%、48%、52%。通过总量调控，优势矿产产量已全面得到控制，但部分优势矿产产量的大幅减少不利于规划预期目标的实现。

2.4 矿山地质环境明显改善

2.4.1 矿山地质环境恢复治理保证金制度全面实施

全面实施《四川省矿山地质环境恢复治理保证金管理暂行办法》，积极推进保证金的收取、返回、使用等管理工作。截止2012年底，全省应缴保证金的矿山为7 473个，已缴5 561个，占应缴总数的74%；应缴保证金总额60.9亿元，已缴8.74亿元，占应缴总额的14%；已返还保证金金额6 426.3万元。

2.4.2 矿山地质环境保护工作稳步推进

认真落实《矿山地质环境保护规定》，严格实施新建、改建、扩建矿山的地质环境影响评价制度，加强矿产资源开发过程中的环境保护，最大限度减少或避免了因矿产开发而引发的矿山地质环境问题。将矿山地质环境保护与恢复治理内容纳入年检，矿山企业加强了生产过程中对地质环境影响的控制。以县（市、区）地质灾害调查与区划工作为平台，系统开展了矿山地质环境调查评价；结合地质灾害群测群防工作，实行矿山地质环境监测、预报、预警报告制度，建立全省矿山地质环境监测体系和矿山地质环境管理系统，为加大矿山环境的监管力度提供了保障。

2.4.3 历史遗留矿山地质环境治理恢复成效显著

编制实施矿山环境保护与治理专项规划，确定矿山地质环境治理恢复的重点区域和重点项目，建立废弃矿山集中连片整治模式，探索废弃矿区土地综合整治新举措，有序推进矿山地质环境治理，促进了新老矿山及资源枯竭型城市的生态恢复。截止2012年底，全省共组织实施华蓥市资源枯竭型城市废弃矿山、大树硫铁矿等历史遗留矿山地质环境治理恢复项目77个，其中中央投资10个、中央及省财政共同投资8个、省财政投资59个，治理恢复矿山土地4 554.36公顷，项目区恢复治理率达到47.9%。

2.5 矿产资源管理水平进一步提高

2.5.1 矿产资源规划体系不断充实

在本轮规划中，四川编制实施了《四川省矿产资源总体规划（2008～2015年）》、《四川省地质勘查规划（2005～2010年）》、《四川省矿山环境保护与治理规划（2006～2015年）》等7个省级矿产资源规划和21个市（州）矿产资源总体规划、82个县（市、区）矿产资源总体规划，省、市、县三级矿产资源规划不断充实，已形成“十二五”期间服务于宏观调控的矿产资源规划体系。

2.5.2 提高矿业权审批效能和信息公开

省级国土资源部门的矿产资源勘查登记和开采登记已全面实行网上并联审批，矿业权行政审批效能大幅提高。将探矿权、采矿权审批的法律法规、有关文件、重要公告、非重点勘区在先申请、重点勘查区的优选申请及审批、办证、退件等情况在省国土资源厅门户网、土地矿产交易信息网等网络平台上公开，提供查询服务，接受社会监督。

2.5.3 矿业权市场建设有序推进

积极推进矿业权市场体系建设，规范矿业权出让转让行为，全面施行矿业权出让、转让进场交易，有序推进矿业权网上交易并且进一步完善交易制度，切实加强矿业权有形市场监管，确保矿业权市场交易公开、公平、公正。2008～2012年，全省完成探矿权拍卖、挂牌出让169宗，出让价款19.7亿元；完成采矿权拍卖、挂牌出让1 377宗，出让价款15.1亿元；转让探矿权287宗，转让价款13.0亿元。

2.5.4 矿业权设置方案编制工作全面启动

按照国土资源部要求和部署，从2011年开始全面启动矿业权设置方案编制工作，通过矿业权设置方案细化和落实《规划》，实现矿产资源管理从产业布局和总量控制到开发布局、计划投放、结构优化等具体管理的全线调控。

2.5.5 矿产资源储量管理进一步加强

严格执行矿产资源储量管理制度，加强资源储量的评审、备案、登记和统计工作，促进矿产资源的整合、合理开发利用和保护。重点加强矿山储量动态管理，全省大中型矿山储量动态监督实现全覆盖，小型矿山储量动态监督达到90%以上，为节约和综合利用矿产资源提供了坚实基础。

3 规划实施存在的主要问题

《规划》实施以来，四川矿产资源勘查、开发利用与保护的进展总体良好，符合规划导向，也存在不足。一是保持地勘投入强劲增长的压力加大。受矿石总产量增速减缓、后备勘查基地减少、找矿难度增加等影响，我省“十二五”后期地勘投入增速有减缓趋势，直接影响矿产资源保障能力的进一步提高。二是矿产资源开采总量快速提高的动力增强。受大力推进工业强省产业兴省、快速推进新型城镇化、加强基础设施建设等影响，我省矿产资源开采总量将大幅增长，总量调控面临新的挑战。三是矿产资源开发利用布局结构仍需优化。矿产资源规划分区管理制度实施力度不够，大部分矿山位于管制较模糊的允许开采区，生产矿山中大中型矿山比例逐年下降，我省矿产资源开发利用的布局优化和结构调整亟待加强。四是矿产资源开发利用水平仍需提高。省内矿产资源开发利用总体水平与东部、中部地区和发达国家相比还有较大差距，需要进一步建立完善矿产资源高效利用长效机制，切实提高矿产资源节约与综合利用水平。五是矿山地质环境保护与治理恢复仍需加强。全省采矿损坏和压占土地面积仍在增加，历史遗留矿山废弃土地治理的财政投入相对有限，矿山地质环境保护与治理恢复任重道远。六是矿产资源管理制度亟待改革创新。为了适应保障发展、保护资源、维护权益、参与调控、促进转型的新要求，亟需统筹推进矿产资源管理制度的组合配套和改革创新，加强以战略统筹、规划调节为核心的宏观管理制度建设。

4 面临的形势

中共四川省委十届三次全会对全省2013～2020年的发展做出了总体部署，要求以科学发展、加快发展总揽全局，实施多点多极支撑发展战略、工业化城镇化互动和城乡统筹发展战略、创新驱动发展战略，推动四川由经济大省向经济强省跨越、由总体小康向全面小康跨越。这对今后一个时期的矿产资源勘查开发提出了更高要求：一是进一步提高矿产资源的保障程度和供应能力，为科学发展、加快发展提供资源保障；二是进一步优化矿产资源开发利用布局，发挥矿产资源配套程度高、分布较集中、开发程度低、利用潜力大等相对优势，促进资源勘查开发与区域发展相协调；三是进一步加强矿产资源勘查开发的发展方式转变和结构调整，以提高质量和效益为前提，以资源节约和生态环保为支撑，以科技创新和技术进步为动力，适应经济发展转型升级的需要。四是进一步加强矿山地质环境保护与治理恢复，更好推进生态文明建设。五是统筹推进矿产资源管理制度的组合配套和改革创新，着力克服“条块化”和“碎片化”弊端，提高矿产资源规划的地位，加强战略规划宏观调控，夯实储量管理和监管服务，完善矿业权管理，适应转变政府职能、激发市场活力的需要。

5 加强矿产资源规划的建议

严格执行《四川省人民政府关于印发<四川省矿产资源总体规划（2008～2015年）>的通知》的规定，认真落实《规划》提出的各项任务和措施，进一步完善我省二轮规划体系和管理制度，健全规划实施领导责任制，构建规划实施的激励与约束机制，加强对规划实施情况的监督检查，接受社会对规划实施的监督，及时纠正各种违反规划的行为，确保规划目标顺利实现。

积极推进重点矿种、重点区域专项规划编制工作。专项规划要对地质勘查、矿产资源开发利用和保护、矿山地质环境保护与治理恢复、矿区土地复垦等特定领域，或者重要矿种、重点区域的地质勘查、矿产资源开发利用和保护及其相关活动作出具体安排，作为矿产资源勘查开采与保护的管理依据。单矿种规划要重点明确发展思路、工作布局、重要举措和政策导向。

按照《矿产资源规划编制实施办法》和《国土资源部办公厅关于贯彻落实<矿产资源规划编制实施办法>严格规划管理的通知》，《国土资源部规划司关于做好“十三五”规划编制前期准备工作的函》的规定和要求，加强对矿产资源开采总量规划调控机制、矿产资源分区管理、矿产资源综合利用管理运行新机制、强化规划管理保障措施等重大问题研究，提前开展下一轮规划编制准备工作。

[1] 鹿心社, 汪民. 矿产资源规划实施评估[M]. 北京: 地质出版社, 2006.

[2]《江苏省矿产资源总体规划》实施的中期评估J］．江苏地质，2006，30（2）:142～147.