农村“三块地”，怎么改？

2014年12月2日，习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议。会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。此前9月举行的中央全面深化改革领导小组第五次会议强调，要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转的格局。

给农民留下生蛋的鸡，远好过分筐鸡蛋

韩俊（中央财经领导小组办公室副主任）

在家庭承包制下，土地流转的客体是土地经营权。在理论和政策上明确这一点具有重大意义。

过去一讲稳定似乎就不允许经营权流动，而一讲流转和集中似乎就只有集体重新收回农民土地承包权。事实上，以“三权分置”作为基本遵循，有利于使土地承包者和实际经营者都能建立起稳定的预期，才能使农村基本经营制度充满持久的制度活力。

农村土地经营权流转的主体是农民。土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择等，决策权都在农户，流转收益应归承包农户所有。

农村土地经营权流转的关键在于客观估计土地对农民的意义及农民对土地流转的基本态度。

对大多数农民来讲，土地仍然是安身立命之本，仍然是维持生存和发展的基本依靠。对一部分农民来说，土地的生存保障功能虽已淡化，但农民完全放弃承包土地还有种种顾忌。

目前农村土地流转率只有28%左右。农户愿意转让经营权，但不愿放弃承包权。

要坚持依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地经营权。而承包权则仍应明确是农户的，不能强迫收回农民的承包地。

推进集体产权制度改革，不是为了把东西分光，而是为在城市化、工业化、信息化、城镇化过程中，让集体经济做大做强，给农民留下生蛋的鸡，远好过分筐鸡蛋。

确权后赋权是改革关键

黄延信（农业部农村经济体制与经营管理司副司长）

推进农村产权制度改革，意义何在？

一是建立城乡要素平等交换关系的需要。通过改革在农村建立归属清晰的产权制度，才能为集体资产进入市场交换奠定制度基础。

二为增加农民财产性收入。目前农民收入构成中，财产性收入所占比例最小，仅为3.1%，这是未来农民增收的潜力所在。

此外，产权制度改革可助推城镇化进程;有利于加强和巩固党在农村执政基础。

十多个中央文件年年提发展壮大集体经济，却收效甚微，为什么？集体资产的权能不够，一如被绑住手脚。

赋予农民对集体资产股份有偿退出的权利是对股权权能的完善，应当修改相关政策法规。从实践看，多数开展产权制度改革的地方只将资产按份量化作为成员参与收益分配的依据，并未将资产价值真正量化给成员。对于这种“股权”，有的地方规定不允许继承和流转，有的地方允许继承或在成员内部转让，但不得退股变现。

所以，需要在明晰产权的基础上建立农村产权流转交易市场，为抵押物的流转变现提供公开、公正、规范的平台。如果仅对集体资产股权确权而不允许股权流转，那么量化的集体资产就只能是“僵化的资产”，不能与其他要素实现优化组合，不能像其他产权一样产生增值的效能，集体资产产权量化的功效将大打折扣。

农村土地制度改革已走在理论前面

姚红（全国人大常委会法工委民法室主任）

出于保障粮食安全、确保农民基本生存权利、维护社会稳定三重考量，《物权法》规定：家庭承包经营权和宅基地使用权的转让仅限本集体经济组织内部。而中央关于农村集体土地制度改革的最新设想显然是要突破《物权法》现有框架。

比如宅基地使用权能否流转，争论一直很大。《物权法》历经八次审议，最终在第153条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用《土地管理法》等法律和国家有关规定。”

现在看来，当时这一原则性规定为“改革改善农村宅基地制度……慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”预留了充足空间。

再比如，2014年中央一号文件“允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。如果农民无法偿清贷款，金融机构将土地变现给谁？如果是本集体经济组织内部变现，价格一定不高;如果对外变现，会不会导致土地性质的改变？这又对“三条底线”提出挑战。

现在提所有权、承包权、经营权“三权分置”，学物权或者民商法的人肯定会有困惑：经营权到底是物权还是债权？同一块土地上又有土地承包权又有经营权，这跟我们“一物一权”的基本理论是矛盾的。

当前，农村土地制度改革已走在理论、特别是立法前面。要做到重大改革于法有据，必须突破理论束缚，根据中央精神修改完善法律制度。

大资管背景下的农村集体资产管理

郭光磊（北京市农村合作经济经营管理办公室党组书记、主任）

近年来，我国的农村集体经济发展遇到了瓶颈——农民专业化、市场化能力不足;集体经济内部治理结构不完善;内部监督失灵与外部监管不到位;二元体制阻碍农村资源类资产进入市场;部门利益和条块分割阻碍集体资源资产市场价值的发现;资产流动性差、不良资产占比过高成为痼疾。

多种因素共同作用下，集体资产经营效益低下。以北京为例，截至2013年底，郊区农村共有账内集体资产5049亿元，其中负债总额为3297.4亿元，总资产负债率达65.3%，人均总负债10.4万元。

大资管时代的到来给农村集体资产管理带来战略机遇，为破解集体资产经营管理困境、维护和实现农民财产权利、探索农村集体经济有效实现形式提供了可能。

要做到既尊重农村的基本经济制度，又充分发现农村集体资产的市场价值，引入金融手段是必由之路和可行模式。应当以构建农村集体资产委托代理结构为基础，按照资产证券化的思路，推动农村集体资产管理的市场化进程。要完善集体资产内部法人治理结构，推动资产管理的信托化和委托化，通过资产证券化跨越二元体制的鸿沟。