“土地财政”能否被取代

王熙喜

“土地是地方政府巨大且不断增值的信用来源，”厦门市规划局局长赵燕菁7月5日在上海的“鸿儒论道”论坛上表示，土地财政的模式需要改进、完善而非放弃。

而银监会课题组最新建议，用“地方债+地方税”模式，取代目前的“土地财政+地方融资平台”模式。

赵燕菁表示，现在每年全国通过土地抵押融资6万亿元，加上土地收入4万亿元，总数超过10万亿元，离开土地财政，根本找不到替代的融资模式。

过去20年，土地财政在中国经济高速发展中扮演了很重要的角色，但又衍生出饱受公众质疑的“土地财政”问题，包括加大贫富差距、占有大量土地等资源、有可能导致金融风险等。

对此，赵燕菁表示，中国土地收益的本质，就是通过出售土地未来的增值（70年），为城市公共服务投资的一次性融资。

城市土地国有化和农村土地集体化，为政府垄断土地一级市场创造了条件。“土地财政”的作用，就是利用市场机制，将这笔隐匿的财富，转化成为启动中国城市化的巨大资本。

对于中国的房价高出美国近一倍，赵燕菁表示，中国房屋使用权是70年，而美国等为20-30年。

两者交锋激烈。

溢价归公

赵燕菁表示，从制度经济学的角度说，城市是分摊公共服务的地方。政府与企业一样，出售公共服务。所以，从这个角度说，不应一味强调减少政府管理。美国经济学家斯蒂格利茨就指出，美国的私人开支占GDP的比重从二战后的70%已下降到目前的不足50%。政府开支是增加的。

公共产品的提供，有巨大的固定成本。公共产品的收益必须大于成本。这就需要靠规模效应来达到。道路被几千万人使用，就有效地分摊了成本。政府之间也在竞争，包括在提供公共服务的水平开支（固定成本）水平上。

土地财政，并非中国人首创。解放前上海租界，从1870年左右开始，每3年评估一次土地，升值部分加税，用于投入自来水、电话等公用设施，公用设施的增加使土地进一步升值。而毗邻的华界的土地增值归地主。到1933年，租界土地升到3.3万两白银每亩，70年升值140多倍。而华界每亩土地价值1028两白银，两者地价相差30倍。

此后华界也学租界，上海人口每10年上升100万，到1936年人口达到540万。

习近平总书记此前在厦门考察时指出，上世纪30年代，军阀陈炯明的一个部下，画了张厦门规划图，拿到东南亚兜售，获资颇丰，3-5年就建成了厦门城。“所以厦门70%-80%都是华侨建的。”

有些人把西方已经成熟的经济与中国比较，得出中国固定资产投资比例偏高，应提高消费支出的结论。赵燕菁反驳，西方已完成基础设施建设，而中国还在补课，经济阶段完全不同。就像年轻人需要投入购房购车，而老年人积累丰富，已无需投入一样。所以，中国需要继续大手笔投入公共服务投资。

溢价归公，这是土地财政的一个重要支撑理由。

信用增值

赵燕菁表示，原始资本积累、城市化初期，信用经济启动是关键，扮演超乎寻常的重要角色。与其他发达经济体大多经过殖民掠夺不同，中国走的是内部积累的路，“这是非常痛苦的一个过程。”秦始皇造长城，秦国亡。隋炀帝造运河，造福至今，但却亡国。因为传统中国基于熟人社会的民间借贷小规模、短周期。中国造城有迈不过去的坎。

建国后计划经济时代，土地不能交易，原始积累主要靠工农业剪刀差，公共服务投入欠账累累。

改革开放后，中国城市化启动，但土地是国有的，私有产权缺失，如何向土地征税是摆在当政者面前的难题。

1990年代后，土地规定有偿使用，2003年实行土地招拍挂，一场轰轰烈烈的土地财政在谁也没有预料到的情况下就开始了。

1994年的分税制改革，极大地压缩了地方政府的税收比例，但却将当时规模很小的土地收益划给了地方政府，从此奠定了地方政府走向“土地财政”的制度基础。

急剧膨胀的“土地财政”帮助政府以前所未有的速度积累起原始资本。城市基础设施不仅逐步还清欠账，甚至还有部分超前（地铁、机场、行政中心）。

不同于西方国家抵押税收发行市政债券的做法，中国土地收益的本质，就是通过出售土地未来的增值（70年），为城市公共服务的一次性投资融资。 西方发行基于税收的债券，中国城市出售分享增值的股票。1998年的房改等于城市股票上市，2003年招拍挂相当于房价升值，吸收货币。

长江商学院副院长、金融学教授陈龙日前对媒体表示，梳理中国1990-2013年的数据来看，过去24年里，中国的实际GDP平均涨幅为9.9%，CPI平均涨幅为4.6%，房价平均涨幅为10.7%，M2平均涨幅为21.0%。过去24年里，实际GDP的增长率加上房价的增长率为20.6%，与广义货币供给的增长率基本相符。房价的涨幅与M2增长率的相关性高达71%。房价的上涨吸收了货币供给可能带来的通货膨胀。

赵燕菁进一步表示，中国为何有廉价的工业品？那是靠土地补贴企业。河南富士康、深圳华为、重庆惠普、成都戴尔、大连英特尔、上海迪斯尼都把政府的补贴作为选择投资城市的重要条件。而所有这些进入产业的资金，很少来自财政，绝大多数直接或间接来自土地收益。这些补贴动辄几十亿元甚至上百亿元，没有“土地财政”，地方政府根本不会有如此规模的融资能力。因此企业产品从一开始就可以杀价，因为它几乎没有成本。

依托这一模式，中国产品横扫全球。

“地方债+地方税”取代“土地财政+地方融资平台”

“土地财政”并非中国专利。从建国至1862年近百年间，美国联邦政府依靠的也是“土地财政”。同土地私有化的老大陆不同，殖民者几乎无偿地从原住民手中掠得大片土地。当时美国联邦法律规定创始十三州的新拓展地和新加入州的境内土地，都由联邦政府所有、管理和支配。公共土地收入和关税，构成了联邦收入的最主要部分。土地出售收入占联邦政府收入最高年份达到48%。

“美国土地财政的规模一度超过中国，”赵燕菁表示。

今年6月24日中国审计报告指出，截至2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额，占三级政府负有偿还责任的债务余额的37.23%。

而美国从建国伊始，直到1862年《宅地法》（Homestead Act）规定土地免费转让给新移民，联邦政府的“土地财政”才被地方政府的财产税所代替，前后持续近百年。赵燕菁也认为中国税收财政取代土地财政，短期难以实现。

但土地财政带来了不少问题。2012年全国土地出让合同价款2.69万亿元，土地抵押贷款总额5.95万亿元。这些土地抵押品的价值实际上都是通过房地产市场的价格来定价的。土地市场一旦下跌，地方财政和金融机构会承担巨大的风险。

而银监会课题组最新建议，则是用“地方债+地方税”的模式，取代目前的“土地财政+地方融资平台”的模式。银监会合作部近期在《金融监管研究》杂志刊文表示，地方融资结构严重失衡，“土地+平台”融资模式难以持续。随着城镇化加快发展和可用地资源的减少，依靠土地收入支持城镇化建设这条道路越走越窄，现有融资模式将难以为继，后续资金供给乏力。

而且地方政府信用评级体系尚未建立，金融机构与政府合作大多建立在政府承诺和隐性担保基础上，难以了解项目真实经营情况，金融风险定价机制无法发挥功效。

对此，赵燕菁表示，70年后，房地产可转为永久产权同时开征财产税。

银监会课题组表示，坚持市场机制主导，创新市场化的融资模式，可以充分借鉴国际经验，考虑发行市政债券，为中长期基础设施建设匹配资源。充分利用保险、养老基金、投资基金（包括私募基金）等机构，扩大融资范围，提高融资能力。采取资产证券化等融资模式，提高金融市场配置资源效率。

强化地方政府的财政纪律约束，在培育财产税、消费税等地方政府新税源基础上，把地方政府债务收支纳入预算管理，建立地方跨年度的、包括资本预算在内的全口径预算，实现经常性和资本性两类不同预算的分别编制以及收支分离。

课题组特意介绍了美国市政债券。与中国不同，美国市政债券期限从1年到30年不等。分为一般责任债券和收入债券。一般责任债券并不与特定项目相联系，还本付息得到发行政府的信誉和税收支持。收入债券与特定项目或部分特定税收相联系，其还本付息来自投资项目的收费。