中国首个PPP项目陷困境

贾康

中国城镇化方兴未艾，尽管2013年城镇化率已达53.73%，但真实的城镇化水平仅约40%，未来二三十年仍是快速发展期。

城镇化的资金投入无疑是一笔天文数字。按照4亿农民从农村转移到城市，人均市民化成本10万元计算，至少需要40万亿元。同时，伴随人口老龄化，养老产业投入将非常巨大。

资金哪里来？PPP（Public Private Partnership，公私合作伙伴关系）模式是财政部目前积极推动的。

PPP是公共基础设施的一种项目融资模式，鼓励私营企业（包括国营企业、民营企业和外商法人机构等）与政府签订长期合作协议，建设、运营或管理基础设施（如道路、桥梁、电厂、水厂等）或其他公共服务设施（如医院、学校、监狱、警岗等），从而实现政府公共部门的职能，也为私营企业带来利益。

但历经20年，PPP模式在中国的实践饱受争议。细观中国首个PPP项目——福建泉州刺桐大桥所经历的辉煌和尴尬，或能给未来发展带来些许启发。

共赢获利

20世纪90年代初，由于当时泉州大桥通车超负荷运行，泉州市政府迫切需要再建设一座桥梁，受限于窘迫的财力，因而决定对外招商。其中，泉州市名流实业股份有限公司（下称名流公司）董事长陈庆元对此事表达出浓厚兴趣。

1994年10月，名流公司和地方政府成立了“泉州刺桐大桥投资开发有限公司（下称刺桐大桥投资公司）”，注册资本为6000万元。两者出资比例是6：4，民间资本占大头。

当年10月5日，市政府正式批准刺桐大桥投资公司按照BOT（Build Operate Transfer，基础设施特许权，PPP的一种形式）模式进行大桥的建设运营。整个项目的总投资约2.5亿元。根据泉州市政府要求，整个项目经营期限是30年，包含刺桐大桥建设期（不超过3年）。

由于刺桐大桥投资方与当地政府签订的只是一纸合作协议，而非PPP项目匹配的规范契约文本，这为以后双方矛盾难以解决埋下伏笔。

刺桐大桥于1995年5月18日动工建设，1996年底竣工，全长1530米，宽27米，接线公路2285米，匝道2400米。陈庆元透露，当时约定，如果3年内项目不能投入运转，那么所有损失由企业方面承担。同时，工程质量也制定了极其严格的标准。

背水一战下，陈庆元利用市场经验，当建设方的中标者确定后，把招投标中的主要竞争对手确定为监理方，让两个“死对头”捆在一起，成功地解决了建设工期和建设质量的矛盾。同时，他设立了提前竣工的奖励条款。

1997年1月1日，刺桐大桥提前半年建成并正式投入运营。作为中国内地首例BOT项目，当年《人民日报》称赞“刺桐大桥不仅是一座解决塞车、过桥困难的物质的桥，而且是一座探索、改革的桥，它的意义远远超出了造桥者的想象”。

政府工程普遍存在的动不动就工期拖长、返工、质量得不到保障，还屡屡超概算，而且无实际问责等问题，都在刺桐大桥PPP模式的框架设计中，得到了令人满意的处理和解决。

矛盾显现

时过境迁，当时分散泉州大桥车流、解决城区连通晋江问题的刺桐大桥，如今的境地却十分尴尬。

在刺桐大桥建成后不久，福建省政府将泉州大桥移交给泉州市政府，泉州大桥和刺桐大桥形成了竞争关系。不仅如此，此后政府还投资建设了与泉州大桥并行的两座新桥。

现在，收费的刺桐大桥周边有7条不收费的政府建的桥。可想而知，能绕道的时候车辆自然选择绕道。自1997年通车之后，刺桐大桥车流量迅速上升，通行收入在2006年达到8100万元的顶峰。这笔收入随后开始下降，2013年这个数字约4200万元。

这种竞争性的分割对刺桐大桥项目显然是一种利益的分割。陈庆元很无奈，但拿不出任何基于契约的制约因素，让政府做出调整。当时的市委领导也早已换届，他得不到任何实质性的回应。BOT形式构架中的合作逐渐演变成了企业向政府的汇报，而不是磋商。

投资方想在项目两侧管辖范围之内自设广告牌，却在设立之后被市政府有关管理部门强行拆除；投资方提交的广告经营权、配套服务设施、经营权的申请也始终没有得到管理部门的回应。

这与相关法律法规相违背。2004年出台的《收费公路管理条例》第三章第二十条明确规定，依法保护投资者的收费公路权益，包括收费权、广告经营权、服务设施经营权。除了收费权，刺桐大桥投资方的其他权益都没有得到很好的落实。

公私合作关系日益微妙，企业方面愈加被动。政府层面强势施加建设增项，不得不使企业方增加了利益让渡的负担。1998年，政府安排企业方投资4360万元建大桥的连接道路。2006年，当地政府再次要求该公司投资6800多万元建设大桥连接沿海大道的一个工程项目。

刺桐大桥项目总投资不到3亿元，而追加的投资加起来高达1.2亿元。尽管企业不认同这样的投资追加，但最终的博弈结果是不得不按照政府的要求来做。

政府这种做法是完全不讲道理的，原来已经形成的契约靠单方面的决定就予以否定，殊不知，对于企业方则是颠覆性的影响。

此外，困扰企业方的还有政策变动风险，比如近年来部分节假日高速公路实施不收费政策。

又比如，地方政府原来发文确定刺桐大桥投资公司的特许经营权为期30年，但上述2004年发布的《收费公路管理条例》中规定，经营性收费公路收费期限不得超过25年。这超过规定的5年特许经营期不得不往下调减，影响了企业方投资回报的前景。迄今为止，政府部门除了回应“无力单独解决这个问题”外，再没有实质性进展。

企业方的弱势并不只是相对政府而言。这么多年来，刺桐大桥的收费标准一直沿用当时规定的收费标准，比如，小型轿车单次通行费6元，远低于同类型过桥费。然而，现在几无可能再调整收费标准。老百姓的心态不能接受，更多的是要求取消过路过桥费。

契约精神

陈庆元曾表示了自己最大的愿望：放弃刺桐大桥剩余的运营期，要回1.2亿元与该PPP项目无关的修路款。

对于刺桐大桥项目的尴尬处境，希望政府进一步端正自己的定位，不再是居高临下地管理调控，与企业方形成一个中期的补充合约，弥补原来的契约缺位，保持刺桐大桥BOT的基本框架，争取善始善终。

新一轮PPP高潮有望展开，法律法规的完善势在必行。可以看到，政府部门公权力受到的制度约束不足，表现得非常强势，容易出现不当的人为干预。政府和市场的职能界限不清，政府既可以当裁判员又可以当运动员的这个概念，显然是严重威胁着PPP机制创新的。

中国发展PPP模式不能一哄而上，相关的法律法规必须尽快出台。而政府的契约精神成为一个具体公私合作项目能否顺利开展的关键因素，必须完善政府约束机制。

在法制化的环境中，合法的契约是具有项目制度规范的意义和权能的。要以法律来保障契约，同时也是以法律保障现代商业文明的营商环境。如果契约不能够得到严肃执行，受害方通常是企业那一方。

在完善政府约束方面，我们应该形成共识，真正讲法讲契约精神，把权力关进笼子，多重监督管理。

同时，我们应该不断优化利益调节的机制。由于某些市场原因、不可预测的客观因素，导致项目运营不下去，会造成政府、企业、社会各方的损失。在这方面，我们应该努力探索以风险公担、利益共享、合理利润为基准，优化利益调节机制的一些具体可行的办法。