公路水运工程检验检测机构整合研究

周 亚，赵文辉，刘 洋

（交通运输部科学研究院，北京100029）

1 研究背景

随着社会主义市场经济的不断发展，对检验检测的需求日益增强，检验检测服务呈现出良好的发展势头。但我国检验检测机构尚处于发展初期，缺乏政府统一有效的监管，规模普遍偏小，布局结构分散，重复建设严重，体制机制僵化，服务品牌匮乏，国际化程度不高，难以适应完善现代市场体系和转变政府职能的要求，迫切需要通过整合做强、做大，提升核心竞争力，激发市场活力。2014 年2 月，国务院办公厅转发了《关于整合检验检测认证机构的实施意见》，针对10个重点部委、23 个相关部门，进一步明确了6 个方面19 项推进整合的任务，其中明确交通运输部的任务是：按公路、水路行业专业领域类别分步推进交通运输部所属检验检测认证机构的整合。

2 公路水运工程检验检测机构的基本情况

2.1 公路水运工程检验检测机构资质等级分布

从机构的资质分布看，公路水运工程等级检验检测机构共1 633 家。其中，具有公路资质的1 619 家，水运资质的169 家（部分检测机构同时具有公路、水运资质）。公路检验检测机构中，综合甲级77家，桥隧专项51家，交工专项11家，综合乙级878 家，综合丙级602 家。水运检测机构中，材料甲级23家、结构甲级11家，材料乙级59家，结构乙级28家，材料丙级45家。相关情况如图1所示。可以看出，公路水运工程等级检验检测机构资质大部分都是乙级和丙级，甲级资质的数量偏少。

图1 检验检测机构资质情况统计图

2.2 公路水运工程检验检测机构属性

图2是检验检测机构属性统计分析图，从机构属性的统计分析中可以看到，有32.88%的检验检测机构是非独立企业性质的，隶属于施工企业（或监理单位），是施工企业（或监理单位）的一个部门。在独立企业法人的检测机构中，还有与施工企业（或监理单位）同一法人现象，这就导致了在工程施工过程中的检验检测最终是企业内部行为。因此，形成独立开展检测工作的有效运行机制受到影响，一定程度上影响检测数据的公正性。

图2 检验检测机构地址分布统计图

2.3 公路水运工程检验检测机构地址分布

图3 是检验检测机构地址分布特性的统计图。从检验检测机构地址分布特性统计图看，检测机构多数分布在省会和地市所在地，县级城市拥有检测机构的数量仅占检测机构总数的19.17%，很多县级城市没有公路水路行业检验检测机构，给县乡道路、通村道路的建设、养护质量管理带来不便。

图3 检验检测机构地址分布统计图

2.4 公路水运工程检验检测机构人员、固定资产、营业收入情况

如图4 所示，在1 474 家检验检测机构基本情况中，按检验检测机构人员数量绘制的统计图，从统计的数据结果看，机构人数在10 人以内的检测机构占机构总数的6.76%、20人以内的占机构总数的33.57%、30 人以内的所占机构总数的比例已经达到55.58%。由此可以看出大部分公路水运工程检验检测机构人员规模偏小。

图4 检测机构人员数量统计图

图5是按检验检测机构固定资产总额进行的统计分析，从统计的数据结果看，机构固定资产总额在500万元（人民币）以内的检验检测机构占机构总数的79.17%、机构固定资产总额在1 000万元（人民币）以内的检验检测机构占机构总数的89%。

图5 检测机构固定资产总额统计图

图6是按公路水运工程检验检测机构营业收入数据进行的统计分析，从统计结果看，2013 年营业收入在200万元（人民币）以内的检验检测机构占机构总数的49.08%，2013 年营业收入在500 万元（人民币）以内的检验检测机构占机构总数的70.54%。由此可以看出大部分公路水运工程检验检测机构收入偏低，经营状况堪忧。

图6 检测机构按营业收入情况的统计图

3 公路水运工程检验检测机构存在的主要问题

3.1 机构数量多、规模小，服务能力普遍较弱

根据统计，1 633 家检验检测机构总数中，机构人员数量在10 人以内的占7.39%，20 人以内的占34.73%，30 人以内的占56.71%；机构固定资产总额在500万元以内的占79.1%，1 000万元以内的占88.93%；2013 年营业收入在200 万元以内的占49.08%，在500 万元以内的占70.54%。可见，机构规模普遍偏小，服务能力普遍较弱。

检验检测机构数量过多、规模很小，“僧多粥少”问题突出，市场竞争十分激烈，个别机构经营困难甚至处于亏损状态。例如，陕西省72 家公路检测机构中，除20 家左右施工企业所属机构不对外承接检测任务外，有近50 家的检测机构承接检测业务；内蒙全区67 家公路工程检测机构，50人以上的有4家，40人以上的有8家，10人以下的有10家，规模都较小。

3.2 政府监管不到位，市场秩序有失规范

（1）试验数据部分失真

一方面，由于检验检测机构过多设置、重复设置，市场竞争激烈，一些检测机构为了承揽检测业务，无底线地不断压低价格，有的甚至低于成本报价，导致工作质量得不到有效保证，出具的报告和数据真实性不强。另一方面，由于检测机构受理施工单位委托检测业务较多，委托任务完成后由施工单位直接向检测机构支付检测费用，而试验检测费用纳入工程概预算管理的依据又不清晰，概算编制办法中试验检测费用未单列，只在施工辅助费中包含试验检测费用，且费用远远不能满足实际的试验检测需求，在经营压力下，部分检测机构检测结果的公正性难免受到一定的影响。

（2）工地实验室空壳运行情况较严重

按照部《公路水运工程试验检测管理办法》，取得等级证书的检测机构才有资格设立工地试验室。出于投标和建立工地试验室的需要，施工企业基本都成立了检测机构，但大多处于空壳运行的状态。

（3）企业内设检验检测机构工作的独立性与公正性受到影响

统计表明，有32.88%的检验检测机构是非独立企业性质的，隶属于施工企业（或监理单位），是施工企业（或监理单位）的一个部门。在独立企业法人的检测机构中，有的还与施工企业（或监理单位）为同一法人，这就导致了在工程施工过程中的检验检测最终是企业内部行为。因此，形成独立开展检测工作的有效运行机制受到影响，一定程度上影响了检测数据的公正性。

（4）试验检测人员职业培训与资格管理有待加强

目前，试验检测全国考试只有理论考试，无实际操作方面的考试，一些持证人员无法上岗。同时，试验检测人员需注册到试验检测母体机构，但由于部分试验检测机构拿不到检测任务，出现注册人员“挂证”不上岗、工地试验室实际上岗人员不持证等现象。

3.3 资质标准设置不合理造成低层次重复建设

甲、乙、丙综合资质试验室都强制要求配备土工、集料、沥青、力学、水泥混凝土等设备，但社会需求有限，造成大量设备闲置，需要细化资质标准，强化市场在资源配置方面的作用。

4 公路水运工程检验检测机构整合对策建议

4.1 明确机构功能定位与分类改革去向

建议结合事业单位分类改革，进一步明确各级交通运输主管部门所属检验检测机构的功能定位，对于为行业监管提供技术支持保障的，强化其公益属性，不得主动参与市场经营性活动，但可根据各地实际接受社会检验检测委托；对于从事以营利为目的经营性检验检测服务的，按照政企分开、政资分开的原则，逐步与主管部门脱钩，转企改制。要重视做好转制改企的清产核资、资产审计、产权移交等工作，保证工作稳妥有序进行。

4.2 各地酌情保留一部分公益性机构

建议各省交通运输主管部门只保留一个为执法监督服务的公益性公路水路工程检测机构，也可根据各地实际通过购买服务的形式采购第三方的检测服务。在地市一级交通运输主管部门，可根据公路建设和公路养护的实际需求，适度保留公益性质的公路工程检测机构。在县一级交通运输主管部门，不保留公益性质的公路工程检测机构。

4.3 以创新的思维思路推进机构整合与有效合作

（1）稳妥有序推进整合工作

各省级交通运输主管部门要稳妥、有序推进本系统所属的检验检测机构整合，鼓励组建独立的大型综合性交通检验检测集团，稳步扩大检验检测的专业领域和业务规模，不断增强企业的市场抗风险能力。

（2）鼓励建立跨地区集团式机构

实行政府引导与市场驱动相结合，打破行业壁垒和地方保护，增强地区间检验检测机构联系，鼓励以资本为纽带，组建区域性大型综合性混合所有制检验检测集团，建立外部评价、约束机制，建立和完善法人治理结构。

（3）鼓励建立高水平技术联盟

检验检测机构在检测技术和服务标准方面建设高水平的技术联盟，以提高设施、设备和数据等资源的使用效率，共同开展研发创新，加强成果应用推广，支持运用新技术、新材料、新装备、新工艺改进检验检测手段。拓展业务链，培育咨询服务等业务，提升专业技术水平和服务能力。

4.4 大力促进机构服务能力建设与业务发展

一是改变公路和水运施工企业检验检测能力的管理方式，积极开展行为规范、流程标准、技术先进的检验检测工作，加强工程质量控制，逐步成为服务本企业的内部检测机构。对于服务能力较强的，要积极引导其扩大规模、提升水平、塑造公信形象，成为具有较强综合能力的社会化服务机构。

4.5 完善有关政策法规和标准规范

清理现有法律法规和政策文件中不利于公路水路交通运输检验检测市场发展的相关规定，完善《公路水运工程试验检测管理办法》，科学开展公路水路检验检测机构的能力评价，营造各类主体公平竞争的市场环境。各级交通运输主管部门要加强调研，引导检验检测工作合理有效投入。建设项目在工程概预算编制阶段，要落实试验检测费用渠道；参建单位在工程实施过程中不得挤占挪用试验检测费用，为检验检测行业的持续健康发展提供基本条件。

4.6 加强诚信体系建设

检验检测机构要高度重视社会信用建设，充分发挥行业协会在市场监管中的积极作用，加强行业自律，把不做假数据、不出假报告作为不可逾越的底线，以塑造和维护行业良好社会形象为己任。各级交通运输主管部门要重视基础信用数据库的建设，建立健全守信激励和失信惩戒机制，加大处罚力度，充分发挥信用管理在提高工作质量、规范从业行为、调控市场规模等方面的重要作用。

4.7 重视专门人才培养

检验检测专门人才的培养，重点是业务精湛的高素质领军性专业人才的培养。要加快建立健全检验检测执业资格制度建设。要完善用人、育人和留人的长效机制，不断增强检验检测行业吸引力，稳定人才队伍，保障行业发展动力。