江苏省铁路综合客运枢纽运营管理模式研究

裴剑平，吕 鹏，范 橙

（江苏省交通规划设计院股份有限公司综合运输规划研究中心，江苏 南京210005）

0 引言

“十一五”以来，随着江苏现代化铁路的大规模建设，南京南站、常州城际站枢纽、无锡城际站枢纽等一批集多种运输方式为一体的铁路综合客运枢纽孕育而生。这些新生的复杂城市综合体具备着传统铁路客站的所有功能，同时又是与多种城市交通设施相互有机关联的统一建筑结构，其运营管理实践就面临着一个亟待解决的难题——“谁来管、管什么、怎么管”。长期以来，铁路车站、公路场站以及城市交通设施等分别由多个不同部门负责规划、建设和运营管理，职能分设、各成体系，相互之间也缺乏沟通与协调。而对整个铁路综合客运枢纽来说这种传统的交通行政管理体制分割势必会对枢纽内部统筹协调、安全运营、高质服务等产生负面影响。当前，政府职能已逐步向经济管理者转变，铁路公司变成自主经营和市场竞争的主体，建立以服务运输为导向的运营管理体系，实现协调、高效、优质、安全的运营管理。因此，新形势下如何有效地进行枢纽运营管理，使综合交通的优势得以充分发挥，是当前值得研究的一个重要课题。

1 江苏省铁路综合客运枢纽运营管理现状

1.1 铁路综合客运枢纽管理现状

在当前江苏已建成运营的铁路综合客运枢纽中，按投资主体的不同，其运营管理的方式基本分为两类：一是成立单独枢纽管理公司统一管理；二是仍沿袭传统客运场站各成体系、独立管理，具体情况如表1所示。

表1 江苏省铁路综合客运枢纽运营管理现状

沪宁城际常州站是成立枢纽管理公司统一管理的典型代表。2010 年，常州市注册成立了客运中心管理有限公司，采取市场化的运作模式，具体负责沪宁城际常州站综合客运枢纽公共区域信息发布、物业管理、房屋及设施租赁、信息咨询服务、客运中心运营管理服务、公共收费停车场营运等。

受制于体制和时间等因素，仍有相当一部分新兴铁路综合客运枢纽的管理是各自为营、各自独立管理，京沪高铁南京南站即是其中之一。由于京沪高铁开通运营不久，具体运营管理方式仍在策划之中，目前高铁站、公路客运站、公交车站等各成体系，尚未成立枢纽管理公司进行统筹协调。

1.2 运营管理存在的问题

从现状看，各自为营、独立管理的方式仍是江苏综合枢纽管理的主要形式，然而这种方式已越来越难以满足综合交通发展的新要求，具体来说存在以下几个方面的问题。

信息共享方面：铁路与公路、城市公交、地铁相关信息共享程度不足，目前主要是定期沟通，没有实现全部信息的实时共享。

能力匹配方面：各方式在供给能力方面的协调、匹配程度有待提高。

安全应急方面：部分站如南京南站布设了安全疏散诱导与应急管理应用系统，沪宁城际常州站、镇江站建设了枢纽信息系统，对铁路外枢纽空间安全管理，但如何统一快速应急，尚有待进一步提升。

开发协调方面：整体型投资在商业布局方面具有优势，分散型投资则可能有潜在商业竞争性内耗布局问题。受国家土地利用政策限制，场站内部开发程度不高。

行业管理方面：涉及部门较多，多头管理，主要为铁路、交通、城建、城管、轨道办等。

2 铁路综合客运枢纽运营管理发展趋势

江苏省铁路综合客运枢纽虽然出现了成立枢纽管理公司的萌芽，但总体发展水平不高，而国外综合客运枢纽发展较早，在日本及一些欧洲国家发展尤为成熟。如日本“荣”综合客运枢纽主要由公共汽车中心站、轨道交通、地铁等七部分组成，其运营管理全部费用由名古屋市政府出资，委托“荣公园振兴股份公司”管理，负责店铺和广场出租、公园整修、设备维修及大型公交汽车站（含长途汽车）的收费管理。多伦多中央车站汇集了地铁、公交车、出租车、火车、长途汽车等交通方式，整个枢纽归多伦多市所有，车场和站台归铁路运营商所有，UPG 公司特许租赁经营期限为35 年。英国维多利亚车站是英国第二大交通枢纽，拥有3条地铁线、公交站、长途汽车站和往返Gatwick 机场的机场快线，车站由网铁公司（Network Rail）所有并运营管理，管理和运营铁路基础设施。

反观国内，经济社会层面，随着我国向发达经济迈进，人民群众对枢纽服务的品质、信息化程度、安全性要求越来越高。交通运输层面，随着我国高速铁路、城际铁路的大发展，高速度、高密度、高质量的长途铁路客运服务要求枢纽在运营管理层面提供全方位的支撑，乘客对其服务内容和质量也有新的期望和要求。国家行政层面，交通大部制改革逐步推进，铁路政企分离、成立现代化企业市场化运营是必然趋势，路网的建设维护、线路的运营将改由国有或私有公司负责，将具有更多的市场色彩。总体上，我国铁路综合客运枢纽运营管理将呈现以下发展趋势。

2.1 纵向管理分析

铁路综合客运枢纽运营管理发展趋势需解决“谁来管”的问题，“谁来管”（即运营管理主体）取决于枢纽的投资建设主体。枢纽纵向管理就是从国内外枢纽发展形势和要求出发，着重分析枢纽本身的投资建设、运营管理及行业管理等方面的发展趋势。

（1）投资建设

随着交通大部制的不断改革完善，以地方为主建设的城际铁路综合客运枢纽将逐步由铁路总公司和地方投资为主转变为完全由地方政府投资为主，而依托干线铁路的综合客运枢纽将仍以铁路部门和地方政府投资为主，目前铁路综合客运枢纽投资建设主要有两种形式——分别投资建设和统一投资建设（见图1）。

图1 铁路投资建设主体分析

就目前铁路综合客运枢纽内各场站设施投资建设来说，因各场站设施目前相对独立，一般均采用分别投资建设的模式，但随着综合客运枢纽范围的扩大、综合程度的加强，场站区域界线将逐渐模糊化，将逐渐转化为统一建设投资模式。

（2）运营管理

铁路综合客运枢纽有铁路、公路长途、地铁、公交巴士多家运营主体，各种设施专业性强，宜采用多个运营管理主体，分区负责，企业运作，相互之间衔接关联性强，采用信息联动的模式，综合治理。

分区负责，企业运作。如镇江、无锡、常州等在建设期间由交通产业集团或投资公司之类的国有企业作为建设业主，营运期间由专门的物业管理公司负责公共区域的日常管理。

信息联动，综合治理。由公共区域的管理公司负责统一实施出行动态信息的联网发布和标识引导，并负责安保监控和应急指挥系统的管理调度，由公安牵头驻站、多家参与配合实施综合治理。

（3）行业管理

随着交通大部制的改革，综合客运枢纽建设逐渐向城市总体规划靠近，建议地方政府按照“统一规划、统一建设、统一管理”的理念明确综合客运枢纽管理模式，由交通部门或城建部门进行统一的行业管理，细化综合客运枢纽规划、建设和管理各阶段的责任主体，由责任主体牵头协调各相关部门共同推进枢纽规划建设和运营管理工作，如图2所示。

图2 统一投资建设、运营管理分析图

2.2 横向管理分析

在确定枢纽本身的管理主体后，还需将枢纽进行区域划分，明确各相关管理部门的管理任务和职责，进一步细化“谁来管”的问题。本段所述的枢纽横向管理将从综合行政执法、客运场站运营和公共区域管理三个方面分析枢纽内部运营管理发展趋势。

（1）综合行政执法管理

从沪宁城际高铁沿线综合客运枢纽站的实践情况来看，其综合行政执法总体上采用“统一管理、分块运营”的方式，成立枢纽地区的综合管理机构，负责综合枢纽地区的综合协调，包括镇江的综合管理办公室、常州的联合执法办公室、苏州的综合治理办公室，无锡站北广场还在建设中，可能沿用现有的南广场管理模式，成立火车站地区管理处。各站的综合管理机构主体一般都由公安牵头，交通、城管等各部门参与枢纽的运营管理，各部门派驻人员组成。

（2）客运场站运营管理

从沪宁城际沿线综合枢纽场站运营管理情况来看，其场站管理总体上遵循“分区经营、各自负责”的运营管理模式。班车客运方面，主要由客运站所属站务公司或客运公司（集团）负责进站班车的运营管理；出租车客运方面，主要由交通运输主管部门（运管处、客管处）专门安排车站管理机构和人员，分别负责出租车的运营管理；在城市公交方面，公交场站建设完后，移交给当地的公交公司运营管理。

（3）公共区域运营管理

从沪宁城际沿线的综合客运枢纽公共区域运营管理情况来看，都引入市场机制，具体有两种不同的模式。

模式一：由政府主管部门或交投平台成立管理公司对枢纽公共区域进行管理。如无锡交通产业集团有限公司成立无锡市综合交通枢纽运营管理有限公司、常州交通投资产业集团成立常州市客运中心管理有限公司，主要负责综合交通枢纽内部的保洁、安保、设施维护等物业管理以及公共区域的商业管理等。

模式二：由政府主管部门或交投平台委托管理公司对枢纽公共区域进行管理。镇江综合交通客运枢纽的投资主体交投公司，与新港公司签订有关协议，委托新港公司进行公共区域的物业管理和商业运作。

3 铁路综合客运枢纽运营管理内容

在明确枢纽的建设主体、管理主体、区域管理主体后，还需针对枢纽内运营管理内容进行分析，即解决“管什么”的问题，下文将从客流、车流、信息流及资金流四个方面详细地分析枢纽内部的管理内容。

3.1 客流管理分析

铁路综合客运枢纽可以实现多个交通运输方式的转换，而客流是枢纽的重中之重，将客流进行有效的疏通和引导能极大发挥枢纽的效率。枢纽内客流包含换乘客流和非换乘客流两部分，非换乘客流应重点把握票务、枢纽内活动、信息导向、安全应急等环节，相比之下，换乘客流增加了进站、候车等待、出站、行包托运、换乘等环节。针对换乘客流管理，应重点协调以下内容——联合售票、共同安检、共享空间、无缝换乘、信息共享、应急联动等。

其中，联合售票是指注意售票机的分散分布，一机多用，提供联票，一张车票管全程，减少安检，行包联运。一次安检是指采用多方式一次安检。在共享候车厅时，应考虑候车厅互通、商业设施共享。在无检票换乘中，应考虑换乘无需再安检、检票、带行包等。

3.2 车流管理分析

枢纽内的客流可通过出租车、公交车、社会车辆、城市轨道等交通方式进行有效地疏解，其中前三者在进出枢纽周边及内部路网资源时共享路权，将会产生一定车流交织，因此，在车流管理过程中需重点协调运力匹配、时空匹配、服务协调、信息共享、应急联动等方面内容。

运力匹配是指对各方式车辆班次频率进行匹配，避免总运能不足；高低峰时段班次匹配是指高峰时段共同密集发车，增加高峰运力。时空分布匹配是指合理配置往城市中心的车次，规范出租车拥堵收费；早晚运营时间形成匹配，避免到站客流无法疏散等问题。服务范围匹配是指对长短距离各范围内，按各交通方式技术优势进行班次配置，避免内耗竞争。

3.3 信息流管理分析

枢纽内的车流一方面可通过枢纽内部设施的相关信息得到有效的疏导，一方面也可根据社会公共信息提前做出预判，使车流在枢纽地区的停留时间达到最短，降低枢纽地区车流的拥挤程度。枢纽内部的设施相关信息包含铁路、城市轨道、长途汽车、城市公交、商业、公益等服务信息，如动态的运营过程信息和静态的班次时刻表、导向标识、广告等；社会公共信息包含枢纽周围道路状况及其交通信息、城市旅游信息、城市景点信息等。信息流管理时应重点把握信息采集、信息集中、信息分发、信息发布和信息统计各环节的实时性、动态性、全方式及多元化。

实时性是指信息采集过程中实时采集各种枢纽运营相关的信息；动态性是指信息的实时发布、动态更新；全方式是指信息采集过程中覆盖各种交通方式信息；多元化是指在信息发布过程中可采用视频、音频、文字等。

3.4 资金流管理分析

铁路综合客运枢纽一方面建设成本非常高，如南京南站投资近300亿，往往需通过商业开发来填补枢纽的建设成本；一方面枢纽的建成会通过乘客、车辆的流动带动周边土地升值，逐渐发展成为城市的副中心，对给城市居民、沿线商家及社会都带来巨大的经济和社会效益，这部分效益无法通过一定的经济收益返还给运营单位，面对市场失效的部分，政府通过一定的补贴方式来弥补。在做政府补贴发放资金流管理时，尤其应注意与安全高效运营服务挂钩、与多方式协调联动挂钩及完善奖惩机制等。

其中，与安全高效运营服务挂钩是指提高补贴针对性，减少中间环节，促进运营水平提高。与多方式协调联动挂钩是指重点促进多方式运营主体的协调联动，以补贴形式鼓励各种联动措施、机制。完善奖惩机制是指重点针对安全、应急等问题，构筑有效奖惩机制，提高枢纽运营的安全性。

4 铁路综合客运枢纽运营管理模式分析

铁路综合客运枢纽的管理内容是管理模式的基础，不同的管理模式对运营者、管理界面、管理程度有着不同的要求，下文结合我国国情和发展趋势，从运营者和管理设施范围角度出发，将枢纽的管理分为以下四大类模式。

4.1 独立式管理模式

在近期铁路管理体制改革前、铁路政企尚未分离情形下，可采用独立式管理模式，该模式是一种折衷式管理模式，即将各交通方式对应的场站设施，按行业管理部门权限进行独立式管理，成立由各相关经营主体和政府相关部门组成的地方政府管理委员会，对枢纽的日常营运管理进行协调，如图3所示。

图3 相对独立式管理模式

优点：与当前铁路管理体制结合度较好，各主体管理空间范围明确；各主体间通过委员会有一定程度的协调，相互间运营信息有一定的共享，通过应急预案具备一定的应急反应能力；除铁路站外其他设施市场化程度较高，商业开发利用度较高。

缺点：地方管委会行政干预色彩浓厚，各运营主体相互间协调相对松散，难以密切联动；铁路车站跟其他站主动协调的积极性不强；铁路站房内经营开发程度有待提高；各运营主体内部商业设施存在内耗竞争。

4.2 协调式管理模式

在铁路政企分离、按现代企业运营后，可采用协调式管理模式。该模式要求枢纽的资产所有权与经营权分离，整个枢纽全部公司化经营，由枢纽综合管理公司牵头，各公司间建立起密切的日常运营和重大情况的协调机制，如图4所示。

图4 协调式管理模式

优点：政企分离、市场化程度较高；各运营主体责权利划分明确，管辖范围明晰；枢纽综合管理公司可调动公共区商业资源收益，促进与其他运营主体的协调；运营信息在方式场站间共享度较高、各方式应急反应协调度较高。

缺点：难以适应当前体制；考虑企业逐利性，需要引入政府监管监控、经济杠杆调控机制，引导准公益性服务水平的提升；各运营主体内部商业设施存在一定内耗竞争。

4.3 集成式管理模式

在铁路政企分离、按现代企业运营后，还可试点集成式管理模式，与协调式管理模式相比，枢纽综合管理公司合并了公交公司和公路客站公司，对除铁路站、城市轨道站外的所有其他区域进行统一管理、统一经营，如图5所示。

图5 集成式管理模式

优点：政企分离、市场化程度较高；各运营主体责权利划分明确，管辖范围明晰；枢纽综合管理公司可调动公共区商业资源收益，促进与其他运营主体的协调；枢纽管理主体仅有三方，相互协调度增高；运营信息在方式场站间共享度较高、各方式应急反应协调度较高。

缺点：难以适应当前体制；考虑企业逐利性，需要引入政府监管监控、经济杠杆调控机制，引导准公益性服务水平的提升；商业设施仍然存在一定内耗竞争。

4.4 一体化管理模式

较集成式管理模式，一体化管理模式更加成熟，是高度发达市场经济阶段的枢纽管理模式，除铁路站场、城市轨道付费区这两个区域跟线路运营难以分割外，其他的所有枢纽区域统归一家枢纽综合管理公司运营管理，如图6所示。

优点：高度市场化；管理主体仅为一家，责权利明晰，内部商业设施资源可优化整合配置，提高经济效益；运营信息在方式场站间共享度高、各方式应急反应协调度高。

缺点：难以适应当前及一段时期内的体制；考虑企业逐利性，需要引入政府监管监控、经济杠杆调控机制，引导准公益性服务水平的提升。

图6 一体化管理模式

5 结论

随着江苏高速铁路、城际铁路以及城市轨道交通的快速发展，具备交通、服务、开发、景观等诸多功能的铁路综合客运枢纽在综合运输体系中的作用日益显著。枢纽已从换乘方式上实现一体化，未来应加强集投资、建设及运营管理一体化的综合客运枢纽公司建设，构建综合客运枢纽运营管理平台，精简机构、人员和程序，采用现代企业化运营管理模式，引进信息化、智能化系统。结合目前国内综合交通枢纽的发展，现阶段仍以独立式和协调式两种管理模式为主，采取“统一管理、分区经营”策略，主要应用于中小型客运枢纽；随着铁路体制改革的不断深入、综合交通枢纽的不断发展，大型枢纽未来将逐渐向集成式和一体化两种管理模式发展，市场化经营将不断深入，逐步实现“站运分离、一体经营”。

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